II. SI LA ROUMANIE A ACCOMPLI D'IMPORTANTS PROGRÈS DANS LA PRÉPARATION À L'ADHÉSION, LA PRINCIPALE DIFFICULTÉ PORTE SUR SA CAPACITÉ ADMINISTRATIVE ET JUDICIAIRE À APPLIQUER L'ACQUIS COMMUNAUTAIRE
Les conditions de l'élargissement sont définies par les traités et ont été complétées par un certain nombre de critères définis au Conseil européen de Copenhague de juin 1993. Ces critères sont de trois ordres :
- des critères politiques : la présence d'institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, la protection des droits de l'homme, le respect des minorités ;
- des critères économiques : l'existence d'une économie de marché viable, ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union européenne ;
- la reprise de l'acquis communautaire et la capacité administrative et judiciaire à assumer les obligations inhérentes à l'entrée au sein de l'Union.
Ces « critères » sont habituellement utilisés pour apprécier les diverses candidatures à l'Union européenne.
1. La Roumanie respecte les critères politiques de Copenhague
Dans ses précédents rapports réguliers sur les progrès réalisés par la Roumanie sur la voie de l'adhésion, la Commission européenne conclut que « la Roumanie continue de satisfaire aux critères politiques de Copenhague » et qu'elle « dispose d'institutions stables garantissant la démocratie et l'État de droit ».
Depuis la chute du régime communiste, la Roumanie a jeté les fondements de l'État de droit et mis en place un cadre institutionnel stable.
a) La récente révision de la Constitution
La Constitution roumaine de 1991, élaborée avec le concours de notre collègue Robert Badinter, s'inspire sur de nombreux points du modèle de la Constitution française de la V e République en instituant un régime semi-présidentiel, avec un président élu au suffrage universel et une responsabilité du Gouvernement devant le Parlement.
Le 18 septembre dernier, au moment même du déplacement de votre rapporteur, le Parlement roumain a adopté un projet de révision constitutionnelle , qui a été ensuite approuvé par référendum le 19 octobre 2003.
Cette révision constitutionnelle comporte des dispositions importantes concernant, en particulier, la mise en conformité du droit roumain avec l'acquis communautaire .
Ainsi, le texte introduit dans la Constitution un titre V consacré à la double intégration de la Roumanie à l'OTAN et l'Union européenne. Celui-ci précise les modalités internes d'adhésion de la Roumanie à l'OTAN et à l'Union européenne en ne rendant pas nécessaire de procéder à un référendum. Il reconnaît expressément la primauté des dispositions européennes (droit communautaire originaire et dérivé) sur les lois internes dès la date de l'adhésion. Il impose, en outre, au Gouvernement l'obligation de transmettre au Parlement les projets d'actes européens à caractère obligatoire avant leur approbation par les instances communautaires.
Par ailleurs, il contient d'autres dispositions destinées à mettre en conformité la législation roumaine avec l'acquis communautaire, par exemple, sur la citoyenneté européenne ou l'achat de terre par les ressortissants de l'Union, à compter de la date de l'adhésion et dans des conditions qui devront être précisées. Un article prévoit même la possibilité de remplacer la monnaie roumaine (le lei) par l'euro.
Les autres dispositions de la révision constitutionnelle concernent les institutions, les droits des citoyens, la reconnaissance des minorités nationales, ainsi que la réforme du système judiciaire et la suppression du service militaire obligatoire.
En ce qui concerne les institutions, le projet prévoit notamment une prolongation du mandat présidentiel, de quatre à cinq ans, ce qui a pour conséquence de découpler les élections législatives et présidentielles. Il clarifie également les relations au sein de l'exécutif en déniant au Président la possibilité de révoquer le Premier ministre, qui serait responsable uniquement devant le Parlement. Il prévoit aussi une réforme du statut des parlementaires et il encadre le recours aux ordonnances d'urgence. En revanche, il ne met pas un terme au bicamérisme égalitaire entre les deux chambres (Chambre des députés et Sénat).
Parmi les droits nouvellement consacrés au niveau constitutionnel, on peut, en particulier, mentionner le droit de propriété et la reconnaissance du droit pour les minorités nationales de s'exprimer dans leur langue devant les instances judiciaires, qui était l'une des revendications du parti de la minorité hongroise de Roumanie (UDMR), qui soutient le Gouvernement du parti social démocrate (PSD) sans y participer.
Le texte modifie, enfin, en profondeur, le système judiciaire à la suite des nombreuses critiques formulées, tant au plan interne qu'au niveau européen. Une Cour suprême de justice est créée sur le modèle de la Cour de cassation française. Les garanties d'indépendance des magistrats sont renforcées, avec en particulier une réforme du Conseil supérieur de la magistrature roumain, dont le rôle dans la promotion et la nomination des magistrats est accru et dont la composition est modifiée. Les compétences de la cour constitutionnelle sont également renforcées. Plusieurs dispositions relatives au système judiciaire ont néanmoins fait l'objet de critiques, telles que la responsabilité patrimoniale des magistrats ou l'inamovibilité des juges nouvellement nommés à la Haute Cour de cassation de justice.
Cette révision constitutionnelle qui a fait l'objet d'un très large consensus au sein de la classe politique roumaine, puisque tous les partis ont apporté leur soutien à cette réforme à l'exception du parti de la Grande Roumanie de l'ultra nationaliste Vadim Tudor, a été approuvée par référendum le 19 octobre dernier, avec près de 90 % de oui et un taux de participation de 55 %.
Cette réforme constitue, pour votre rapporteur, une avancée importante pour l'adhésion de la Roumanie à l'Union européenne et confirme le soutien de l'opinion publique à ce processus , en dépit du bon score réalisé par le parti ultra nationaliste de M. Vadim Tudor aux dernières élections présidentielles de décembre 2000 où il avait obtenu 28 % des voix au premier tour lui permettant d'être présent au second tour, face à M. Ion Iliescu.
La perspective des prochaines échéances électorales de l'année 2004 , avec des élections locales, présidentielles et peut-être législatives, présente toutefois le risque d'un ralentissement du processus de réforme, alors qu'il conviendrait au contraire de l'accélérer .
b) Des progrès vers l'État de droit
Si certaines lacunes peuvent encore être relevées au niveau de l'État de droit, des progrès ont été enregistrés , comme le relève le dernier rapport de progrès de la Commission. Ces lacunes concernent, en particulier, le traitement des minorités, notamment les Roms (ou Tziganes), ainsi que la protection de l'enfance ou encore la lutte contre la corruption et la réforme du système judiciaire.
D'importants progrès ont été enregistrés pour le traitement des minorités , notamment des Hongrois qui représentent près de 8 % de la population et qui sont surtout présents en Transylvanie. De plus, le Gouvernement roumain a pris des mesures sur l'insertion des Tziganes, qui constituent la communauté rom la plus importante d'Europe centrale (entre un et deux millions), même si la question de l'intégration des Tziganes, marginalisés socialement et économiquement, reste entière.
Par ailleurs, la protection de l'enfance et le problème des enfants abandonnés ont fait l'objet de réels efforts de la part de l'actuel Gouvernement, avec notamment la création d'un Office national pour la protection de l'enfance et l'adoption. En effet, dans le domaine de l'enfance, peu de choses avaient été faites jusqu'en 2000, comme l'avait souligné le rapporteur pour la Roumanie du Parlement européen, Mme Emma Nicholson de Winterbourne. La politique très nataliste conduite dans les années 1970 par l'ancien dictateur Ceausescu (avec notamment l'interdiction de l'avortement et l'encouragement au placement des enfants dans des orphelinats), conjuguée avec l'état sanitaire déplorable et les pressions dirigées sur les médecins, avaient conduit à une forte augmentation du nombre d'enfants abandonnés. Ces enfants abandonnés avaient été placés massivement dans des orphelinats aux conditions de vie dramatiques. En 2000, il y avait encore 80 000 enfants placés dans ces institutions, alors qu'aujourd'hui cela ne concernerait plus que 45 000 enfants, même si ces chiffres sont à prendre avec précaution. En tout état de cause, l'actuel Gouvernement aurait réussi à diminuer le nombre d'enfants placés dans des orphelinats, grâce au placement dans des familles d'accueil ou dans des internats, et, pour la première fois, l'année dernière, le solde entre les placements et les sorties était négatif (plus de sorties que d'entrées). Il convient, cependant, d'observer que près de 25 000 de ces enfants devraient atteindre leur majorité dans les toutes prochaines années. Sur le problème des enfants des rues, dont une partie serait venue en France, les autorités roumaines ont fait savoir à notre Gouvernement qu'elles étaient prêtes à prendre toutes les mesures que la France jugerait utile pour lutter contre ce phénomène.
Enfin, en matière d'adoption internationale , il faut rappeler que la Roumanie était un pays qui comptait environ 2 500 adoptions par an par des ressortissants étrangers, dont près de 400 enfants adoptés par des parents français. Or, le régime de l'adoption a été fortement contesté, notamment par un rapport de l'Assemblée nationale, car il a donné lieu à des abus (trafics d'enfants, trafics d'organes, réseaux pédophiles). Un moratoire a donc été institué pour empêcher ces dérives. Ce moratoire est actuellement remis en cause, car les autorités roumaines subissent des pressions de la part des autorités américaines notamment, qui souhaitent réouvrir les adoptions internationales (ce serait là l'une des contreparties à l'adhésion à l'OTAN).
La lutte contre la corruption est un sujet difficile en Roumanie. Il existe, en effet, une certaine tradition en la matière héritée successivement de l'Empire Ottoman et du régime communiste. Si cette tradition a vocation à disparaître progressivement avec les réformes de l'administration et de la justice et l'élévation du niveau de vie, il n'en demeure pas moins que le Gouvernement doit s'engager fermement dans la lutte contre ce fléau.
Comme le relevait la Commission dans son rapport de l'an dernier : « Si la corruption reste une pratique courante dans les opérations commerciales, elle est également très répandue dans les transactions avec les administrations publiques ainsi qu'au niveau politique. Un tel niveau de corruption sape le développement économique et induit une perte de confiance de la population dans les institutions publiques » . À cet égard, la création d'un « parquet national anti-corruption », en septembre 2002, représente une avancée importante, qu'il conviendra de suivre avec attention.
Plus généralement, si le Gouvernement a fait de la réforme de la justice l'une de ses priorités, il reste beaucoup à faire. Ainsi, le système pénitentiaire, qui se caractérise par la surpopulation carcérale et la vétusté des bâtiments, reste encore géré par l'armée. La Roumanie reste également un pays d'origine et de transit s'agissant de la traite des êtres humains et l'Office international pour les migrations (OMI) estime que environ 20.000 Roumaines sont victimes de la traite chaque année.
2. La reconnaissance du statut d'économie fonctionnelle de marché par la Commission devrait permettre à la Roumanie de satisfaire au critère économique de l'adhésion
a) Une priorité gouvernementale
La Commission considérait, dans son dernier rapport, que la Roumanie ne satisfaisait pas aux critères économiques de l'adhésion, c'est-à-dire qu'elle ne disposerait pas encore d'une économie de marché viable capable de faire face à la pression concurrentielle et aux forces de marché à l'intérieur de l'Union.
Les autorités roumaines ont donc fait du respect de ces critères l'une de leurs priorités au niveau national. Dans ce contexte, la publication du prochain rapport régulier revêtira une importance cruciale pour la Roumanie.
Interrogé sur ce sujet par votre rapporteur, le délégué de la Commission européenne en Roumanie, M. Jonathan Scheele, ne s'est pas prononcé sur la reconnaissance par la Commission de la qualité d'économie fonctionnelle de marché à la Roumanie. Il a expliqué que ce critère économique de l'adhésion ne dépendait pas seulement des indicateurs macro-économiques, mais qu'il reposait plutôt sur la capacité concrète de l'économie roumaine à faire face aux pressions concurrentielles. S'il a reconnu les efforts importants accomplis par la Roumanie, il n'a pas exclu la possibilité de reporter d'un an la reconnaissance de cette qualité.
En effet, pour le délégué de la Commission, le secteur de l'énergie constitue un problème majeur, qui ne paraît pas suffisamment pris en compte par les autorités roumaines. Cela concerne tant l'électricité que l'énergie thermique ou le pétrole et le gaz. Ces secteurs restent encore gérés par des grandes entreprises publiques (comme Petrom, par exemple) avec une importante masse salariale et il est indispensable de lancer un processus de privatisation et de restructuration industrielle.
On peut également citer l'agriculture , qui représente plus de 40 % de la population active et 12 % du PIB, mais qui ne semble pas constituer une priorité gouvernementale. Alors que la Roumanie est le troisième producteur agricole européen (derrière la France et la Pologne), ce pays importe des céréales (blé, maïs...) car l'agriculture ne fait l'objet d'aucun encadrement et d'aucune subvention. Les filières ne sont pas suffisamment organisées et les prix agricoles sont alignés sur le cours mondial. La privatisation est bloquée depuis une dizaine d'années. La paupérisation des agriculteurs conduit à un important exode rural. Dans ce contexte, l'adhésion à l'Union européenne semble appeler une véritable prise de conscience de la part des autorités roumaines sur le plan agricole.
Comme l'a plaisamment formulé le délégué de la Commission, « Romania is not an emergent economy but an emergency economy », estimant, par là, que tout se faisait dans l'urgence et sous la pression extérieure.
Sans méconnaître ces difficultés, votre rapporteur considère néanmoins que la Roumanie pourrait se voir reconnaître le statut d'économie fonctionnelle de marché, comme ce fut le cas de la Bulgarie l'an dernier.
En effet, le Premier ministre, M. Andrian Nastase, s'est rendu récemment à Bruxelles, pour s'entretenir avec le Président de la Commission M. Romano Prodi, et il a annoncé un vaste plan de privatisations et d'assainissement des finances publiques. La part du secteur privé dans le PIB, estimée à 67 % en 2001, devrait donc continuer à progresser.
b) Une situation macroéconomique satisfaisante
Au niveau macroéconomique, la Roumanie enregistre de bons résultats.
Après avoir connu plusieurs années de récession, la Roumanie a renoué avec la croissance économique en 2000. La progression du PIB a même dépassé 5 % en 2001 et 2002, soit une des meilleures performances de la zone et devrait atteindre 4,5 % en 2003.
Cette croissance, tirée à la fois par les exportations et la consommation, s'est accompagnée d'une progression de l'investissement. En outre, elle n'a pas remis en cause le processus continu de baisse de l'inflation.
Comme le relevait le rapport de la Commission européenne de l'an dernier :
« Le niveau de chômage est resté assez bas (avec un taux de chômage de 6 %) » .
« L'inflation reste forte, mais elle ne cesse de se ralentir depuis le milieu de l'année 2000 grâce à l'adoption d'une stratégie plus cohérente. Depuis l'année 2000, l'inflation affiche une tendance régulière à la baisse. Ainsi, le taux d'inflation qui était encore à 45,7 % en 2000, est tombé à 34,5 % en 2001 » .
« Grâce à un contexte plus favorable, l'orientation actuelle de la politique monétaire s'est traduite par une plus grande stabilité macroéconomique » .
« Grâce au redressement de la situation extérieure, à l'amélioration de la productivité et à l'évolution plus favorable des salaires, le taux de change réel a pu regagner près de 17 % par rapport à l'euro entre 1999 et 2001, sans pour autant compromettre les équilibres extérieurs » .
« Les autorités appliquent une stratégie budgétaire de plus en plus responsable. A 4 % du PIB en moyenne, le déficit des administrations publiques est resté gérable, malgré les coûts directs engendrés par la restructuration du secteur bancaire. Après avoir culminé à 4,5 % du PIB en 2000, il a pu être ramené à 3,4 % en 2001, grâce à l'adoption d'une stratégie plus restrictive au second semestre. Cette stratégie a permis de dégager un modeste excédent primaire et d'atteindre l'objectif convenu avec le FMI, malgré des recettes inférieures aux prévisions. Après avoir grimpé en flèche, en partant il est vrai d'un niveau très bas le ratio de la dette brute a pu être stabilisé en 2000 et ramené à 23,3 % en 2001. Dans l'ensemble, ces tendances favorables se sont confirmées en 2002 » .
« Sous l'effet d'une libéralisation de plus en plus poussée, le degré d'ouverture de l'économie roumaine s'est amélioré, de même que son degré d'intégration dans l'économie de l'Union européenne. La valeur totale des importations et exportations de biens et de services a atteint 75,1 % du PIB en 2001, soit environ 15 % de plus qu'en 1997. L'Union européenne, qui était déjà le principal partenaire commercial de la Roumanie à cette époque, a encore pris de l'importance, puisqu'elle représentait 67,8 % de la valeur totale des exportations de marchandises roumaines en 2001, contre 56,6 % en 1997 ».
La Commission européenne concluait, dans son rapport de l'an dernier, que la Roumanie devrait être en mesure de respecter, à moyen terme, les critères économiques de l'adhésion .
Votre rapporteur considère donc que, sous réserve des engagements pris par le Gouvernement roumain, la Commission pourrait adresser un message d'encouragement à la Roumanie en lui reconnaissant la qualité d'économie fonctionnelle de marché.
3. Si les progrès les plus visibles réalisés par la Roumanie portent sur la transposition de l'acquis communautaire, l'insuffisante capacité administrative à appliquer cet acquis demeure un grave sujet de préoccupation.
a) La reprise de l'acquis
Comme l'ont souligné à votre rapporteur, tant les représentants de l'exécutif que du Parlement roumains, la reprise de l'acquis communautaire est d'ores et déjà achevée à près de 80 %.
Lors du précédent déplacement de votre rapporteur, le Président de la commission pour l'intégration européenne du Parlement roumain avait déclaré à votre rapporteur que près de 250 lois de transposition avaient été adoptées au cours de la dernière session, notamment grâce à une révision du règlement des assemblées, permettant l'adoption d'un loi européenne par la commission compétente.
A l'occasion de sa récente visite, votre rapporteur s'est vu remettre par le négociateur en chef pour l'adhésion, M. Vasile Puscas, un imposant document, rédigé en français, sur l'état actuel de préparation de la Roumanie et les perspectives des négociations, qui recense les progrès réalisés dans la reprise de l'acquis.
b) La faiblesse des capacités administratives et judiciaires
Si tout le monde s'accorde à reconnaître l'accélération de la reprise de l'acquis communautaire, la principale critique formulée par les observateurs porte sur l'insuffisante capacité à appliquer cet acquis.
Cela a été confirmé à votre rapporteur tant par les conseillers préadhésion français présents au sein des différentes administrations roumaines, que par les conseillers français du commerce extérieur, qui partagent le sentiment d'un décalage entre l'annonce des réformes et leur application concrète.
L'administration publique semble constituer un point noir , avec des salaires très bas, une démotivation, une absence d'encadrement et un défaut de coordination, qui expliquent que les décisions remontent au sommet de la hiérarchie administrative.
Comme le relevait le rapport de la Commission de l'an dernier :
« La réforme de la fonction publique n'en est encore qu'au stade préliminaire et l'administration reste caractérisée par une bureaucratie excessive, un manque de transparence et une capacité limitée de mise en oeuvre des politiques (...) »
« La gestion des ressources humaines est largement insuffisante et est essentiellement de la responsabilité des ministères d'exécution. Il n'y a aucune vue d'ensemble horizontale des problèmes qui se posent et aucun plan stratégique pour tenter de les résoudre. Une réévaluation de l'affectation des ressources humaines au sein de l'administration centrale et une réaffectation correcte de ces ressources aux domaines prioritaires sont urgemment requises Cela permettrait de réduire les problèmes de sous-effectifs rencontrés par plusieurs secteurs de la fonction publique » .
En matière judiciaire, le problème majeur demeure le recrutement et la formation des magistrats et du personnel de justice.
Or, les insuffisances en matière de capacités administratives et judiciaires sont de nature à obérer l'application correcte des politiques communautaires en Roumanie.
Ainsi, a priori, la liste des dispositions législatives en matière d'environnement adoptées par la Roumanie au cours de la dernière période est impressionnante.
« Au cours de la période considérée, la Roumanie a progressé dans la transposition de l'acquis en matière d'environnement, même qu'il semble qu'une grande partie de la nouvelle législation ait été adoptée sans que les ressources administratives et financières nécessaires à sa mise en oeuvre aient été suffisamment prises en compte » considérait la Commission dans son dernier rapport régulier.
Cependant, elle relevait également :
« La Roumanie a absolument besoin de renforcer les capacités des inspections locales de la protection de l'environnement afin d'améliorer les fonctions de délivrance des autorisations, d'inspection et de mise en oeuvre. La création de la nouvelle Garde environnementale nationale ne constitue pas un renforcement des capacités de mise en oeuvre, puisque les membres de son personnel ont tous été transférés des inspections pour la protection de l'environnement, et qu'il n'y a pas eu d'apport de moyens supplémentaires.
De très gros investissements vont devoir être réalisés à moyen et long termes pour assurer la mise en oeuvre de l'acquis dans le domaine de l'environnement » .
De la même manière, la Commission considérait qu'un travail de préparation considérable reste à accomplir pour porter la capacité de l'administration roumaine au niveau requis pour la mise en oeuvre des Fonds structurels et du Fonds de cohésion .
« La Roumanie doit consacrer des efforts supplémentaires à l'élaboration du système de gestion et de mise en oeuvre des Fonds structurels. Une attention particulière doit être accordée à la clarification du rôle des niveaux régionaux ainsi qu'au renforcement de la coopération et du partenariat interministériels. Il conviendra de mettre en place des systèmes et procédures efficaces de suivi, de gestion financière et de contrôle. Pour ce qui est de la capacité administrative, des améliorations considérables sont nécessaires dans le domaine de la programmation, notamment en ce qui concerne la définition et la préparation des projets » .
Enfin, d'après la Commission, « la capacité de développer une politique agricole cohérente demeure un problème en Roumanie ».
« (...) Après de nombreuses années de négligence, la Roumanie a accéléré la transposition de l'acquis en matière agricole. Des éléments sérieux portent toutefois à craindre que l'introduction de la nouvelle législation dans ces domaines hautement techniques n'ait pas été suivie du renforcement nécessaire en termes d'effectifs et d'autres ressources. On peut donc douter de la capacité du pays à appliquer effectivement les nouvelles lois. Le rythme rapide de la transposition exerce une forte pression sur le secteur de l'agro-industrie pour qu'il se mette en conformité avec la nouvelle législation, or les efforts de communication et de sensibilisation en matière de transposition sont limités, ce qui réduit la capacité d'adaptation du secteur à ces changements.
Le travail de préparation des structures administratives et horizontales nécessaires au fonctionnement des organisations communes des marchés n'en est qu'à ses débuts ».
Ainsi, la mise en oeuvre de l'acquis en matière de protection vétérinaire et phytosanitaire est fortement obérée par les faibles capacités administratives et l'absence de dispositif fiable d'enregistrement des exploitations et des animaux.
Votre rapporteur considère donc que les autorités roumaines devraient redoubler d'efforts pour renforcer les capacités administratives et judiciaires à appliquer l'acquis communautaire, dont les faiblesses constituent aujourd'hui la principale source de préoccupation soulevée par la candidature de la Roumanie à l'adhésion à l'Union.
Cette question présente, en effet, un enjeu majeur car il reviendra, en définitive, à l'administration roumaine de mettre en oeuvre l'acquis communautaire et aux juges roumains de surveiller son application.