Le Fonds national de solidarité pour l'eau (fnse) : une expérience riche d'enseignements

Rapport d'information n° 345 (2003-2004) de M. Philippe ADNOT , fait au nom de la commission des finances, déposé le 15 juin 2004

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• AVANT-PROPOS
  
• TRAVAUX DE LA COMMISSION :
  
  
  AUDITION CONJOINTE DU MINISTRE DE L'ÉCOLOGIE ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE
  ET DE LA COUR DES COMPTES
  DU 15 JUIN 2004
  
• ANNEXES
  
• A N N E X E 1
  
• - INTRODUCTION
  
• - LA GENÈSE DU FNSE
  
  • I. L'ORIGINE DU FNSE
    
    • A. LES FONDS DE CONCOURS
      
      • 1. L'instauration d'un premier fonds de concours en 1997
        
      • 2. L'instauration d'un deuxième fonds de concours en 1999
        
      • 3. Les avantages et les inconvénients des fonds de concours
        
        • a) L'inconvénient majeur pour les comités de bassin et les agences de l'eau
          
        • b) Les inconvénients pour le ministère chargé de l'environnement
          
        • c) L'affectation indirecte des redevances au financement de la politique de l'eau
          
    • B. LE PROJET DE TGAP
      
    • C. LE FNSE ET LE PRÉLÈVEMENT DE SOLIDARITÉ POUR L'EAU
      
  • II. LA CRÉATION DU FNSE ET SES OBJECTIFS
    
    • A. LA CRÉATION DU FNSE
      
    • B. L'INSTITUTION D'UN PRÉLÈVEMENT DE SOLIDARITÉ POUR L'EAU
      
    • C. LES OBJECTIFS DU FNSE
      
      • 1. Les objectifs initialement avancés
        
      • 2. Les dispositions légales
        
        • a) Les dépenses d'études, d'interventions et d'équipements relatifs aux données sur l'eau
          
        • b) Les dépenses d'assainissement outre-mer
          
        • c) Les subventions au Conseil supérieur de la pêche (CSP)
          
        • d) Les investissements ou subventions d'investissement pour la restauration « des zones d'expansion des crues »
          
        • e) Les autres dépenses pouvant être imputées sur le FNSE
          
• : LES BUDGETS DU FNSE ET LEUR EXÉCUTION
  
  • I. LES RECETTES
    
    • A. LE PRÉLÈVEMENT DE SOLIDARITÉ POUR L'EAU
      
      • 1. Le montant du prélèvement
        
      • 2. La répartition du prélèvement entre les agences
        
      • 3. Les délais de recouvrement
        
    • B. LES RECETTES DIVERSES ET ACCIDENTELLES
      
      • 1. La participation d'EDF au programme « territoire Saône-Rhin »
        
      • 2. La participation d'EDF à une étude des débits des cours d'eau
        
  • II. LES DÉPENSES
    
    • A. LA NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE
      
      • 1. Par chapitre
        
      • 2. Par article
        
      • 3. Les limites de la nomenclature budgétaire du FNSE
        
    • B. LES CRÉDITS VOTÉS
      
    • C. LES DÉPENSES CONSTATÉES
      
    • D. LA GESTION DES AUTORISATIONS DE PROGRAMME (AP)
      
      • 1. L'utilisation des AP par l'ordonnateur principal par année et par chapitre
        
      • 2. L'utilisation cumulée des AP pour les années 2000 à 2002
        
      • 3. Les engagements juridiques de l'Etat
        
  • III. L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE DU FNSE
    
    • A. LES TAUX DE CONSOMMATION DES CRÉDITS
      
    • B. L'EXERCICE 2000
      
    • C. LES EXERCICES 2001 ET 2002
      
    • D. L'EXCÈS DES RECETTES AFFECTÉES PAR RAPPORT AUX BESOINS
      
      • 1. Pour les dépenses en capital
        
        • a) L'inadaptation des comptes d'affectation spéciale pour les dépenses d'investissement
          
        • b) La sous-utilisation des crédits
          
      • 2. Pour les dépenses ordinaires
        
      • 3. Pour l'ensemble des dépenses
        
  • IV. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES GÉRÉS PAR LA DIRECTION DE L'EAU
    
    • A. LES MONTANTS DES CRÉDITS OUVERTS ET DES DÉPENSES IMPUTÉES SUR LE BUDGET GÉNÉRAL
      
      • 1. Les crédits ouverts par les lois de finances initiales
        
      • 2. Les crédits disponibles
        
      • 3. Les dépenses nettes
        
    • B. L'ENSEMBLE DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES GÉRÉES PAR LA DIRECTION DE L'EAU EN 1999 ET 2000
      
    • C. L'ENSEMBLE DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES GÉRÉES PAR LA DIRECTION DE L'EAU EN 2001 ET 2002
      
• - LA GESTION DU FNSE
  
  • I. LE COMITÉ CONSULTATIF
    
    • A. LA COMPOSITION DU COMITÉ
      
    • B. LE RÔLE DU COMITÉ
      
    • C. LES RÉUNIONS ET LES TRAVAUX DU COMITÉ
      
      • 1. Sur la programmation du FNSE
        
      • 2. Sur le bilan du FNSE
        
  • II. LA GESTION DU FNSE PAR LA DIRECTION DE L'EAU
    
    • A. LA GESTION BUDGÉTAIRE DU FNSE
      
      • 1. La grande similitude des gestions budgétaires du compte d'affectation spéciale et du budget général
        
      • 2. La préparation du budget : l'expression des besoins par les services déconcentrés
        
      • 3. La programmation
        
    • B. L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE ET LES OUTILS DE GESTION
      
      • 1. Le bureau du FNSE
        
      • 2. La « cellule marchés » et le contrôle de gestion
        
  • III. LA DOCTRINE D'EMPLOI DES CRÉDITS DU FNSE
    
    • A. LA NÉCESSITÉ D'UNE « DOCTRINE D'EMPLOI »
      
    • B. L'ÉVOLUTION DE LA DOCTRINE
      
    • C. LA DOCTRINE ARRÊTÉE FIN 2002
      
    • D. LES ERREURS D'IMPUTATION
      
• - L'UTILISATION DES CRÉDITS DU FNSE
  
  • I. L'UTILISATION DES CRÉDITS VUE À TRAVERS LES DEUX NOMENCLATURES DISPONIBLES
    
    • A. L'UTILISATION DES CRÉDITS VUE À TRAVERS LA NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE
      
    • B. L'UTILISATION DES CRÉDITS VUE À TRAVERS LA NOMENCLATURE PAR DOMAINES D'ACTIONS
      
      • 1. Le bilan de gestion du FNSE pour les années 2000 à 2002
        
      • 2. La répartition des dépenses par domaines d'actions
        
      • 3. Le retraitement des dépenses par domaines d'action
        
      • 4. L'examen de l'utilisation des crédits
        
  • II. LE DÉVELOPPEMENT DU SYSTÈME D'INFORMATION SUR L'EAU ET LES MILIEUX AQUATIQUES ET LES RELATIONS ENTRE L'ETAT ET LES AGENCES DE L'EAU À CE TITRE
    
    • A. LES DONNÉES SUR L'EAU ET LES MILIEUX AQUATIQUES
      
      • 1. La diversité des données en cause
        
      • 2. La situation dans les années 90
        
      • 3. La directive cadre
        
    • B. LA SITUATION DANS LES ANNÉES 90 : DES TRANSFERTS DE L'ETAT (BUDGET GÉNÉRAL) AUX AGENCES
      
    • C. L'INVERSION DES TRANSFERTS : DES AGENCES VERS L'ETAT (FNSE)
      
    • D. LA CLARIFICATION ENGAGÉE : LE SYSTÈME NATIONAL D'INFORMATION SUR L'EAU
      
      • 1. La circulaire du 26 mars 2002
        
      • 2. La complexité
        
      • 3. Les financements
        
        • a) Pour l'hydrométrie
          
        • b) Pour les réseaux de surveillance qualitative des eaux de surface
          
        • c) Pour les réseaux de surveillance de la qualité des eaux souterraines
          
        • d) Pour la piézométrie
          
        • e) Une clarification inachevée
          
  • III. LES INTERVENTIONS DANS LES DÉPARTEMENTS, TERRITOIRES ET COLLECTIVITÉS À STATUT PARTICULIER D'OUTRE-MER ET, A COMPTER DE 2003, EN CORSE
    
    • A. L'ORGANISATION DES INTERVENTIONS DANS LE DOMAINE DE L'EAU OUTRE-MER
      
      • 1. Le cadre général
        
      • 2. Les dépenses du FNSE
        
    • B. L'ASSAINISSEMENT OUTRE-MER
      
    • C. LES DÉPENSES POUR L'OUTRE-MER
      
      • 1. Une estimation globale
        
    • D. L'ASSAINISSEMENT EN CORSE
      
  • IV. LA LUTTE CONTRE LES POLLUTIONS DIFFUSES D'ORIGINE AGRICOLE
    
    • A. LA FORMATION DES AGRICULTEURS AUX BONNES PRATIQUES D'USAGE DES PRODUITS PHYTOSANITAIRES
      
    • B. LA COUVERTURE HIVERNALE DES SOLS
      
    • C. LES AUTRES INTERVENTIONS RELATIVES À LA LUTTE CONTRE LES POLLUTIONS D'ORIGINE AGRICOLE
      
      • 1. Le « plan Bretagne »
        
      • 2. Le PMPOA
        
  • V. LES INTERVENTIONS DIVERSES SUR LES MILIEUX
    
    • A. LA RESTAURATION DES MILIEUX DÉGRADÉS
      
    • B. LA PRÉSERVATION OU LA RESTAURATION DES MILIEUX NATURELS AQUATIQUES
      
      • 1. Les enjeux financiers
        
      • 2. Des interventions de l'Etat complémentaires à celle des agences ou bien exclusives
        
        • a) Les cas de double intervention des agences et de l'Etat
          
        • b) Les cas de simple intervention de l'Etat
          
      • 3. L'absence d'objectifs
        
      • 4. La définition imprécise des moyens
        
      • 5. Le « plan poissons migrateurs » - le « contrat retour aux sources »
        
  • VI. LES AUTRES INTERVENTIONS
    
    • A. LE PROGRAMME D'ÉCONOMIES D'EAU DANS L'HABITAT COLLECTIF SOCIAL
      
    • B. LE FONCTIONNEMENT DES STRUCTURES DE LA POLITIQUE DE L'EAU [HORS DOM-TOM ET HORS CSP]
      
      • 1. Les subventions aux associations
        
        • a) La diversité des subventions imputées sur le FNSE
          
        • b) Les subventions imputées sur le budget général
          
        • c) La note du directeur de l'eau du 14 février 2002
          
        • d) Les relations financières entre l'Etat et l'OIE
          
      • 2. Les subventions aux établissements publics
        
        • a) Les subventions versées
          
        • b) La note du directeur de l'eau du 14 février 2002
          
      • 3. Les autres subventions
        
      • 4. La modification des règles d'imputation en 2003
        
    • C. LA SUBVENTION AU CONSEIL SUPERIEUR DE LA PECHE (CSP)
      
  • VII. L'ORIGINE DES DÉPENSES IMPUTÉES SUR LE FNSE
    
    • A. L'ALLÉGEMENT DES DÉPENSES IMPUTÉES SUR LE BUDGET GÉNÉRAL
      
    • B. LES TRANSFERTS DES AGENCES À L'ETAT
      
    • C. LES DÉPENSES INDUITES PAR DES ACTIONS PARTAGÉES AVEC D'AUTRES MINISTÈRES
      
      • 1. La prise en compte des contraintes environnementales par le ministère de l'agriculture
        
      • 2. Les considérations budgétaires
        
    • D. UNE PRÉSENTATION SCHÉMATIQUE DES ORIGINES DES DÉPENSES IMPUTÉES SUR LE FNSE
      
  • VIII. L'ORGANISATION DES RESPONSABILITÉS ET LES OBJECTIFS ASSIGNÉS AUX INTERVENTIONS DE L'ETAT
    
    • A. LES INTERVENTIONS RESPECTIVES DU MINISTÈRE CHARGE DE L'ENVIRONNEMENT ET DES AGENCES DE L'EAU
      
      • 1. Le champ d'interventions des agences
        
      • 2. Les interventions de l'Etat dans le même champ que les agences
        
        • a) L'absence de règles applicables à la « solidarité »
          
        • b) La complexité et le coût administratifs
          
        • c) Le « décroisement » décidé le 12 août 2003
          
      • 3. Les interventions de l'Etat en dehors du champ des agences
        
        • a) L'appel à projets pour un nouveau plan national de prévention des inondations
          
        • b) L'éventuelle dévolution de ces interventions aux agences
          
    • B. LES INTERVENTIONS RESPECTIVES DES MINISTÈRES CHARGÉS DE L'ENVIRONNEMENT ET DE L'AGRICULTURE
      
      • 1. Pour l'assainissement
        
      • 2. Pour la lutte contre les pollutions diffuses
        
    • C. L'ABSENCE FRÉQUENTE D'OBJECTIFS ASSIGNÉS AUX INTERVENTIONS
      
      • 1. Par domaines et sous-domaines
        
        • a) Dans le champ des responsabilités non partagées du ministère
          
        • b) Pour les actions menées conjointement avec d'autres ministères
          
        • c) Pour les interventions diverses en métropole
          
      • 2. Au niveau global
        
        • a) Le cadre général des interventions des agences de l'eau
          
        • b) L'absence de cadre général des interventions de l'Etat
          
• - DES ELEMENTS DE BILAN
  
  • I. LES OBJECTIFS ATTEINTS GRÂCE AU FNSE
    
    • A. L'ACCROISSEMENT DES MOYENS BUDGÉTAIRES AFFECTÉS À LA POLITIQUE DE L'EAU MENÉE DIRECTEMENT PAR L'ETAT
      
    • B. LA « SÉCURISATION » DE CE SURPLUS DE MOYENS
      
    • C. LA GARANTIE QUE « L'EAU PAYE POUR L'EAU »
      
      • 1. Le principe selon lequel « l'eau paye pour l'eau » ou « l'eau doit payer pour l'eau »
        
      • 2. Le respect partiel de ce principe
        
        • a) La diminution des dépenses de la politique de l'eau imputées par la direction de l'eau sur le budget général
          
        • b) Le financement par le FNSE d'actions menées par le ministère de l'environnement conjointement avec d'autres ministères
          
    • D. LA SOLIDARITÉ
      
    • E. LA RÉVISION DES OBJECTIFS PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2003
      
    • F. LES EFFETS DU FNSE SUR LES AGENCES DE L'EAU ET LEURS RELATIONS AVEC L'ETAT
      
      • 1. La réduction de la croissance des fonds de roulement des agences
        
      • 2. La reprise en charge par l'Etat d'opérations relatives à la connaissance des milieux aquatiques dont il s'était défaussé sur les agences de l'eau
        
      • 3. Le financement par l'Etat, au nom de la solidarité, d'opérations relevant des missions des agences
        
  • II. LES DÉFAUTS DU FNSE ET DU PRÉLÈVEMENT DE SOLIDARITÉ POUR L'EAU
    
    • A. L'EXCÈS DES RECETTES PAR RAPPORT AUX BESOINS MALGRÉ L'AUGMENTATION DES DÉPENSES
      
      • 1. L'excès des recettes par rapport aux besoins
        
      • 2. L'augmentation des dépenses
        
    • B. L'OPACITÉ D'UN PRÉLÈVEMENT FISCAL ASSIS SUR DES REDEVANCES
      
    • C. L'OPACITÉ INDUITE PAR L'ABSENCE DE SPÉCIALITÉ DES DÉPENSES
      
  • III. L'APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 (LOLF)
    
    • A. LE II DE L'ARTICLE 21
      
    • B. LE I DE L'ARTICLE 21
      
    • C. LES DISPOSITIONS COMBINÉES DE L'ARTICLE 21 ET DE L'ARTICLE 15