Afghanistan, an IV : une stabilisation fragile

N° 339

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 12 mai 2005

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1), à la suite d'une mission effectuée du 16 au 24 avril 2005 par une délégation en Afghanistan ,

Par MM. Serge VINÇON, Josselin de ROHAN,
Didier BOULAUD, Mmes Gisèle GAUTIER et Hélène LUC,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert Del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Francis Giraud, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Asie centrale.

AFGHANISTAN :
PRINCIPALES DONNÉES GÉOGRAPHIQUES ET HUMAINES

L'Afghanistan couvre un territoire de 652.000 km ² -soit un peu plus que la France-. Il est bordé, d'ouest en est, par l'Iran (936 km de frontière commune), le Turkménistan (744 km), l'Ouzbékistan (137 km), le Tadjikistan (1 206 km), la Chine (76 km) et le Pakistan (2 340 km).

L'essentiel du territoire est dominé par le vaste ensemble montagneux de l'Hindou Kush qui s'étend de l'Est au centre du pays. A l'Ouest et au Nord, « une steppe plate et aride ceinture les montagnes. L'été y est brûlant, jaune, poussiéreux et piqueté de touffes d'épines. Mais il neige en hiver et au dégel succède un bref printemps où la steppe se pare d'herbes et de fleurs. Au Sud, la steppe se dégrade en plaines désolées de pierraille jaune, puis en dunes de sable vers le Sud-Ouest. Les torrents descendus de l'Hindou Kush y fertilisent quelques oasis avant de mourir, engloutis par les sables ou stagnant en flaques saumâtres aux confins iraniens ». ^{1 ( * )}

Les fortes contraintes de cette géographie ont rejeté l'essentiel des populations aux périphéries du pays, en fonction du climat et de l'eau : en particulier au Nord -cultures de riz et de coton-, à l'Ouest, au Sud et à l'Est, où les populations se concentrent dans les oasis ou le long des rivières, dont certaines ont disparu après des années de sécheresse.

La population -près de 22 millions d'habitants, compte non tenu des quelque 2 millions de réfugiés en particulier en Iran et au Pakistan-, est constituée d'une pluralité ethno-linguistique : Pachtounes (42 %), Tadjiks (27 %), Hazaras(chiites) (9 %), Ouzbeks (9 %) ; s'y ajoutent des communautés plus réduites : Aimak (4 %), Turkmènes (3 %), Baloutches (2 %) et autres (4 %). La constitution de 2004 énumère 14 groupes ethniques.

L'Islam sunnite est la religion de 80 % de la population, les chiites en représentent 20 %. Les moins de 15 ans constituent plus de 50 % de la population.

Les langues principales sont le pachto et le dari (farsi afghan). La constitution de 2004 leur a conféré le statut de langues officielles mais a également prévu que les autres langues parlées dans le pays : turc (ouzbek et turkmène), baloutche, pashai, nuristani et le pamiri sont également langues officielles dans les zones où elles sont parlées par une majorité.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Depuis décembre 2001 et la chute du régime taliban, consécutive aux attentats du 11 septembre 2001 perpétrés par le groupe Al Qaïda qui s'y était établi, l'Afghanistan bénéficie d'une sollicitude inédite de la communauté internationale. Celle-ci, depuis près de 4 ans, ne ménage pas ses efforts financiers, politiques, militaires, pour tenter de reconstruire le pays. Les tâches sont immenses : instaurer une démocratie, bâtir une économie, redonner, après quelque 23 années de conflit, espoir à la société afghane dans son ensemble.

Les premiers effets de la reconstruction sont perceptibles : le processus de transition politique agréé entre les factions afghanes à Bonn en décembre 2001 a été mené à bien sous l'égide de l'ONU avec, en 2004, l'adoption d'une nouvelle constitution et la première élection présidentielle au suffrage universel. Les élections législatives et régionales du 18 septembre 2005 consacrent l'achèvement de ce processus. Par ailleurs, des écoles, des routes, des centres de soins ont été reconstruits ou réhabilités. Enfin, les Afghans ont marqué, par une participation massive aux élections présidentielles du 9 octobre 2004, les espoirs qu'ils fondent dans la nouvelle ère politique qui s'est ouverte et que l'Afghanistan n'avait finalement jamais véritablement connue dans son histoire, à l'exception de la brève période de la monarchie constitutionnelle, entre 1964 et 1973.

La stabilisation du pays demeure cependant fragile : le trafic de drogue lié à la production massive de pavot à opium alimente l'insécurité et la corruption à tous les niveaux. Il se nourrit de l'impuissance de l'Etat central dans les provinces et la conforte, hypothéquant ainsi une phase essentielle de la restauration de l'autorité légitime.

La sécurité demeure une inquiétude majeure, au moment où les régions du Sud et de l'Est sont le théâtre d'affrontements fréquents entre les forces de la Coalition et le reliquat des éléments talibans ou d'Al Qaïda.

Par ailleurs, les conditions de vie d'une vaste majorité d'Afghans restent marquées par une pauvreté extrême que l'aide internationale n'est pas encore parvenue à alléger significativement, suscitant impatience et incompréhension.

Enfin, si une démocratie formelle existe désormais, sa mise en oeuvre concrète se heurte encore à des traditions politiques -clientélisme, communautarisme, influence des potentats locaux dotés ou non de milices illégales- qui sont autant d'entraves à un ancrage démocratique véritable.

La mission qu'une délégation de votre commission des affaires étrangères a effectuée en Afghanistan, du 17 au 24 avril 2005, a permis d'appréhender les principaux enjeux de cette ambitieuse mission que s'est donnée la communauté internationale et à laquelle la France participe activement.

Cette délégation, qui était composée de M. Serge Vinçon, président, MM. Josselin de Rohan, Didier Boulaud, et de Mmes Gisèle Gautier et Hélène Luc, a pu rencontrer les principaux acteurs internationaux, civils et militaires, ainsi que les responsables afghans, dont l'ancien roi Zaher shah, le président Hamid Karzaï et ses principaux ministres.

La délégation tient à cette occasion à remercier très vivement l'ambassadeur de France en Afghanistan, S. Exc. M. Jean-Pierre Guinhut et ses principaux collaborateurs pour la qualité du programme préparé à son intention et l'intérêt des informations qu'ils lui ont permis de recueillir.

I. LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE AU CHEVET DE L'AFGHANISTAN

Il aura fallu la tragédie des attentats du 11 septembre 2001pour que l'Afghanistan soit libéré de l'emprise du régime taliban. Cette observation a été souvent formulée à votre délégation par nombre de ses interlocuteurs afghans. Elle exprime, en creux, le constat selon lequel c'est bien l'indifférence de la communauté internationale à l'égard de l'Afghanistan de l'après 1989 qui avait permis que s'installe et se perpétue le chaos de la guerre puis l'émergence du mouvement taliban et sa domination, jusqu'en 2001, sur l'essentiel du territoire afghan.

La leçon a-t-elle été retenue ? A cette question la réponse est pour l'heure positive et l'action internationale conduite depuis 2001 l'atteste : déploiement militaire massif et durable, aide financière substantielle, programme de reconstruction institutionnelle et administrative... G8, ONU, OTAN, Union européenne, institutions financières internationales, pays donateurs, certains pays voisins (Inde, Iran, Pakistan), ONG..., tous ces acteurs sont aujourd'hui au chevet d'un Afghanistan où tout reste à construire, à reconstruire, à commencer par l'Etat afghan lui-même.

Ce processus d'assistance à la reconstruction de l'Afghanistan animé par l'ONU se fonde aussi sur une participation active des responsables afghans et de la population : le « processus de Bonn », issu des accords inter afghans signés à Bonn-Petersberg le 5 décembre 2001 a ainsi défini un calendrier -Loya Jirga d'urgence, Loya Jirga constitutionnelle, élections présidentielles, élections locales et parlementaires- et un cadre institutionnel -la Constitution du 4 janvier 2004-. C'est ce processus de transition politique qui est en passe d'être conclu avec les élections législatives du 18 septembre 2005.

Le seul fait que cette ambitieuse démarche des acteurs internationaux, associée à une responsabilisation des Afghans, ait permis d'adopter une nouvelle Constitution puis d'organiser des élections présidentielles et législatives, est -à soi seul- un succès considérable. Pour autant, au-delà de ce succès « formel », les difficultés demeurent et se cristallisent autour de trois thèmes majeurs : la sécurité, la drogue, et la reconstruction, encore beaucoup trop lente, ne serait-ce que d'un embryon d'Etat afghan. De même, en « toile de fond », l'extrême pauvreté du pays et des Afghans, qui place l'Afghanistan au 173 ^ème rang des pays en termes de développement, et qui perdure malgré les importantes aides financières, attise l'impatience de l'opinion et, en cela, fragilise l'ensemble du processus.

A. RESTAURER LA SÉCURITÉ ET LES BASES D'UN NOUVEL ÉTAT

1. Le double enjeu de la présence militaire internationale

Un peu plus de 30 000 militaires étrangers sont aujourd'hui déployés en Afghanistan, dans le cadre de deux opérations distinctes : Enduring freedom (liberté immuable), d'une part, et la Force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS), d'autre part. La première est investie d'une mission de combat contre le reliquat des éléments talibans et d'Al Qaïda, dans la suite de l'assaut lancé en décembre 2001 contre le régime taliban, en application de l'article 51 de la Charte des Nation Unies sur la légitime défense d'un Etat contre une agression.. La seconde, la FIAS, est issue du volet militaire et sécuritaire des accords de Bonn-Petersberg. Si Enduring freedom relève directement du commandement américain, la FIAS, initialement placée sous des commandements nationaux tournants, ^{2 ( * )} relève du commandement OTAN depuis 2003 ^{3 ( * )} . Les deux opérations ont donc une finalité distincte : l'une fait la guerre, l'autre assure une sécurisation progressive du territoire.

- La FIAS mobilise un peu plus de 10.000 hommes issus de 36 nations, les principaux contributeurs étant l'Allemagne, la France (600 hommes), le Royaume-Uni , l'Italie et le Canada.

La FIAS relève depuis 2003 de la responsabilité du Joint Forces Command North de l'OTAN situé à Brunssum (Pays-Bas). Sur le terrain, le commandement des forces tourne tous les six mois.

Sur les 21 équipes de reconstruction provinciales (PRT) déployées, 9 relèvent de l'OTAN -au Centre, au Nord et à l'Ouest du pays.

La France dont les unités sont aujourd'hui déployées à Kaboul dans le cadre de la Brigade multinationale pourrait à l'avenir prendre la responsabilité de la FIAS dans la capitale et sa province , ce qui supposerait un effectif supplémentaire permettant d'atteindre le millier de personnels.

Après s'être déployée dans le Nord et l'Ouest du pays, la FIAS s'étendrait vers le Sud -Canadiens et Britanniques- (phase 3), puis à l'Est -forces américaines- (phase 4) à l'horizon de fin 2006.

Les résolutions 1386, 1413 et 1444 du Conseil de Sécurité ont donné mandat à la FIAS (sous chapitre VII de la Charte autorisant le recours à la force) d'aider le gouvernement afghan pour la sécurisation de Kaboul et de ses environs afin de permettre la reconstruction. Elle effectue des patrouilles régulières, dont certaines conjointes avec des forces de police de Kaboul et participe à des actions civilo-militaires, notamment pour l'acheminement d'eau potable, l'approvisionnement en électricité, la réhabilitation d'infrastructures, la reconstruction d'écoles... Contribuant à la réhabilitation du secteur « sécurité »de l'Etat afghan, elle a aidé la MANUA et le gouvernement afghan dans la mise en oeuvre de processus de désarmement, de démobilisation et de réintégration (DDR), dont le Japon assure la responsabilité de nation pilote.

- L'opération Enduring Freedom (« liberté immuable »)  est dirigée par le Central Forces Command-Afghanistan (CFC-A), sous le commandement du général américain Karl Eikenberry depuis janvier 2005. Elle mobilise environ 20.000 hommes dont 18.000 Américains- (et quelques 200 membres des forces spéciales françaises) pour des missions de combat contre Al Qaida et les talibans, essentiellement dans le Sud et l'Est du pays.

Elle dirige par ailleurs 12 des 21 PRT (équipes de reconstruction provinciales) déployées dans sa zone d'opérations.

Américains et Britanniques plaident depuis plusieurs mois pour une fusion des commandements de chacune des deux forces, considérant que la pacification progressive des régions de Kaboul, du Nord et de l'Ouest de l'Afghanistan, qui a déjà permis l'extension de la zone d'action de la FIAS à ces territoires se prolongera logiquement avec l'extension suivante au Sud puis à l'Est, justifiant de placer les forces internationales sous un même commandement OTAN.

Cette logique se heurte à plusieurs obstacles.

. En premier lieu la pacification et la sécurisation des zones Sud et Est est loin d'être acquise, comme le montre la recrudescence des actions de harcèlement des talibans et la sophistication croissante de leurs « coups de main » contre les forces de la coalition, les symboles de la présence internationale, voire contre des Afghans accusés de coopérer avec les uns et les autres.

. Le second obstacle est juridique. Chacune des deux opérations a une base juridique distincte assignant à « liberté immuable » d'une part et à la FIAS d'autre part des missions différentes.

Cette dimension juridique a aussi son corollaire politique. Comme le souligne Olivier Roy : « la distinction entre « sécurisation » et combat est importante aux yeux des Afghans. L'Isaf n'est pas perçue comme armée combattante mais plutôt comme une super gendarmerie (...) la participation de l'Isaf à ces combats entraînerait inévitablement une modification de l'image qu'en ont les Afghans et donc une plus grande difficulté à assurer des tâches « pacifiques » (...). ^{4 ( * )}

. Si l'OTAN venait à prendre le commandement des deux opérations et que les Etats-Unis décident -ce qui est à terme probable- une réduction significative de leurs propres effectifs, les nations de l'Organisation atlantique devraient y affecter des troupes supplémentaires et des capacités « robustes » pour faire face à des situations de combat. Il n'est pas certain que cette condition soit facilement remplie.

L'hypothèse d'une fusion en une mission et sous un commandement uniques est aujourd'hui encore écartée même si une synergie croissante entre les deux forces est souhaitée.

LES ÉQUIPES DE RECONSTRUCTION PROVINCIALES

L'action militaire américaine en Afghanistan -liberté immuable- a conduit à un concept militaro-civil nouveau : les provincial reconstruction teams (équipes de reconstruction provinciales).

Il s'agit pour ces unités militaires légères -200 à 400 hommes en moyenne- au sein desquelles peuvent oeuvrer des civils, et qui seront implantées à terme dans chacune des 34 provinces, d'y étendre et d'y renforcer l'influence du gouvernement central -singulièrement inexistant en dehors de Kaboul- et de permettre un environnement sécurisé pour accélérer la reconstruction et l'acheminement de l'aide.

Chaque PRT peut, dans ce cadre général, avoir une organisation spécifique : en assurant la sécurité de la zone de patrouille, elle peut insérer en son sein des sections chargées d'une tâche particulière destinées à relayer régionalement ce qui se fait à Kaboul : formation de la police ou de certains pans de l'administration comme la douane ou la justice. Elle peut développer aussi des actions civilo-militaires avec des projets à impact rapides ou des actions de développement à plus long terme : eau, constructions d'écoles, de centres de soins, etc ...

Chaque PRT entretien t des liens avec les représentants locaux de l'administration centrale et la Mission d'Assistance des Nations Unies en Afghanistan (MANUA) et peut assister dans leur travail les ONG implantées depuis longtemps dans la province.

Initialement créées par les forces américaines, les PRT -environ une vingtaine en juin 2005- sont reprises progressivement par des nations parties à la FIAS sous commandement OTAN dans le Centre, le Nord et l'Ouest du pays.

Aujourd'hui 21 PRT sont déployées, 9 dans le cadre de la FIAS, 12 dans celui de « liberté immuable ».

La France ne participe pas à ce nouveau concept militaro-civil. Il reste que le bataillon français déployé à Kaboul et dont la zone d'action s'étend à la zone nord de la capitale - la plaine de Chamali- assure aussi des actions civilo-militaires parallèlement à sa mission de sécurisation dans le cadre de la FIAS.

Certaines ONG ont par ailleurs exprimé des réserves sur le « mélange des genres » entre action militaire et action humanitaire, que symbolisent ces PRT, craignant une confusion dans la perception, par les Afghans, de l'action des uns et des autres.

* ¹ Michael Barry. « Le Royaume de l'insolence » (Flammarion 2002)

* ² britannique, turc, germano-néerlandais

* ³ Commandements successifs allemand, puis canadien, français (Eurocorps), turc et actuellement italien (août 2005).

* ⁴ in Afghanistan, la difficile reconstruction d'un Etat, Cahiers de Chaillot.2004