Formation professionnelle et apprentissage : la décentralisation à l'âge de la maturité

Rapports d'information

Rapport d'information n° 455 (2004-2005), déposé le

II. LA DÉCENTRALISATION DES FORMATIONS SANITAIRES ET SOCIALES : UNE NOUVELLE ÉTAPE DONT LE SUCCÈS NÉCESSITE DES CLARIFICATIONS PRÉALABLES

Outre « l'achèvement » de la décentralisation dans le domaine de la formation professionnelle et de l'apprentissage, entendus au sens strict du terme, et afin de constituer un bloc homogène de compétences régionales, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales transfère également aux conseils régionaux la responsabilité des formations sanitaires et sociales . Les régions font ainsi leur entrée dans un nouveau secteur professionnel et, compte tenu des masses financières en jeu (soit plusieurs centaines de millions d'euros), leur champ de compétences s'élargit de manière significative en matière de formation.

L'importance de ce transfert pour les conseils régionaux justifie donc que l'Observatoire y consacre une partie de ses travaux.

Toutefois, cette nouvelle étape de la décentralisation est entrée en vigueur le 1 er janvier 2005 ( à l'exception des dispositions relatives aux établissements de formations sanitaires dont la date d'entrée en vigueur a été repoussée au 1 er juillet 2005 par l'article 52 de la loi de finances pour 2005).

Il serait donc prématuré de vouloir établir, aujourd'hui, une évaluation du transfert aux régions des formations sanitaires et sociales (ne serait-ce qu'en raison de l'indisponibilité, dans un délai aussi bref, de toutes les données permettant de réaliser cette évaluation).

Les travaux de l'Observatoire l'autorisent néanmoins à dresser, dès à présent, un premier constat : si ce transfert ne se heurte à aucune hostilité de principe de la part des conseils régionaux, sa mise en oeuvre suscite, en revanche, un certain nombre d'interrogations concernant :

- d'une part, le périmètre des formations et des attributions ainsi transférées ;

- d'autre part, les règles générales de compensation financière prévues par la loi du 13 août 2004 qui s'avèrent, à l'examen, peu adaptées au cas particulier de la décentralisation des formations sanitaires et sociales.

Ces interrogations ont trouvé plus particulièrement leur écho :

- d'une part, dans les réponses envoyées par les conseils régionaux à l'Observatoire de la décentralisation ;

- et, d'autre part, dans le rapport de mission remis, en février dernier, à M. Gérard Larcher , ministre délégué à l'Emploi, au Travail et à l'insertion professionnelle des jeunes par M. Philippe Chevreul , Conseiller régional des Pays de Loire et ancien président du Comité de coordination des programmes régionaux de l'apprentissage et de la formation professionnelle.

Partageant les conclusions du rapport de M. Chevreul, l'Observatoire de la décentralisation estime donc que les questions soulevées par les conseils régionaux doivent trouver, tant dans le cadre des travaux de la Commission consultative d'évaluation des charges qu'à la faveur de la mise en oeuvre concrète du transfert des formations sanitaires et sociales, les réponses nécessaires au succès de cette nouvelle étape de la décentralisation dans le domaine de la formation. Il préconise également, sur ce point particulier, une révision des modalités de la compensation financière initialement prévues par la loi du 13 août 2004.

En toute hypothèse, l'Observatoire ne doute pas que les régions sauront, aujourd'hui comme hier, faire face à leurs nouvelles responsabilités et confirmer, ainsi, la pertinence du choix de la décentralisation en faveur d'une action publique plus efficace et plus proche des préoccupations de nos concitoyens.

A. LA PRISE EN CHARGE, PAR LES RÉGIONS, DE NOUVELLES FILIÈRES
DE FORMATION

En application, respectivement, des articles 53 à 55 et de l'article 73 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, les formations sociales et les formations sanitaires entrent désormais dans la compétence de droit commun des régions en matière de formation. Elles font ainsi l'objet de schémas régionaux spécifiques, intégrés dans le plan régional de développement des formations (PRDF).

Par ailleurs, les articles précités confient également aux conseils régionaux la gestion des aides accordées aux élèves ou aux étudiants suivant les formations concernées.

Une première analyse des nouvelles compétences ainsi transférées permet d'ores et déjà d'établir que :

- s'agissant des formations sociales : les régions ont la responsabilité d' un ensemble de formations défini de manière générale et appelé, selon toute probabilité, à se développer. Dans ce cadre, les conseils régionaux se voient reconnaître par la loi des attributions étendues, mais qui seront nécessairement exercées en collaboration avec l'Etat et les départements ;

- en ce qui concerne les formations sanitaires : si le champ d'action des régions est plus précisément délimité que pour les formations sociales , leurs compétences se révèlent, en revanche, davantage « encadrées » par les objectifs définis, au niveau national, par l'Etat ;

- enfin, s'agissant des aides accordées aux étudiants : les modalités du « passage de témoin » entre l'Etat et les régions sont actuellement en cours de clarification . Les préoccupations immédiates liées à cette phase transitoire ne sauraient toutefois masquer le fait que, dans ce domaine, les conseils régionaux se trouveront probablement confrontés à des revendications nouvelles dont les conséquences financières demeurent encore difficiles à évaluer.

1. La décentralisation des formations sociales

a) Les formations sociales : un nouveau champ de compétences à caractère général et appelé, selon toute probabilité, à se développer

Ø Un nouveau champ de compétences à caractère général

L'article 53 de la loi du 13 août 2004 dispose que « la région définit et met en oeuvre la politique de formation des travailleurs sociaux » .

Or, la loi ne fixe pas, limitativement, la liste des « formations sociales » correspondant ainsi aux compétences transférées aux régions. Dans sa nouvelle rédaction issue de la loi du 13 août 2004 précitée, l'article L. 451 du code de l'action sociale et des familles se borne à préciser que « l es formations sociales contribuent à la qualification et à la promotion des professionnels et des personnels salariés et non salariés engagés dans la lutte contre les exclusions et contre la maltraitance, dans la prévention et la compensation de la perte d'autonomie, des handicaps ou des inadaptations et dans la promotion de la cohésion sociale et du développement social. »

Les diplômes correspondants sont créés par décret du ministre chargé des Affaires sociales et listés dans la partie réglementaire du code de l'action sociale et des familles (section 3 - formations et diplômes - du Titre V - Formation des travailleurs sociaux du Livre IV).

LES DIPLÔMES DU TRAVAIL SOCIAL

(source : répertoire des métiers du travail social du Ministère du travail, de l'emploi et de la cohésion sociale)

Formation/diplôme

Accès

à la formation

Durée

de la formation

Observations

SANS

LE BAC

Diplôme d'Etat d'auxiliaire de vie sociale (DEAVS)

Examen permettant d'évaluer les pré-requis

500 h de formation théorique et pratique + 4 mois de stage sur une amplitude de 9 à 36 mois

Formation modulaire accessible par la validation des acquis de l'expérience (VAE)

Certificat d'aptitude aux fonctions d'aide médico-psychologique (CAFAMP)

Epreuves d'admission

350 h de formation théorique + 4 semaines de stage sur une amplitude de 2 ans

Formation uniquement accessible aux personnes en situation d'emploi

Diplôme d'Etat relatif aux fonctions d'animation (DEFA)

Justifier d'une expérience professionnelle dans l'animation + épreuves de sélection

100 h de formation théorique + 4 mois de stage + 12 mois en situation d'animation

Formation pouvant s'effectuer en cycle continu (sur 3 ans) ou en cycle discontinu

Certificat d'aptitude aux fonctions de moniteur éducateur (CAFME)

Epreuves de sélection

950 h de formation théorique + 7 mois de stages sur une amplitude de 2 ans

Formation également accessible par la voie de l'apprentissage

Diplôme de technicien de l'intervention sociale et familiale (DTISF)

Epreuves de sélection

950 h de formation théorique + 8 mois de stage sur une amplitude de 3 ans

Certificat d'aptitude aux fonctions d'éducateur technique spécialisé (CAFETS)

Posséder au minimum un CAP ou un BEP et justifier de 5 ans d'expérience professionnelle + épreuves de sélection

1030 h de formation théorique + 3 semaines de stage sur une amplitude de 3 ans

AVEC

LE BAC

Diplôme d'Etat d'éducateur

de jeunes enfants (DEEJE)

Epreuves de sélection

1200 h de formation théorique + 9 mois de stage sur une amplitude de 27 mois

Diplôme d'Etat d'éducateur spécialisé (DEES)

Epreuves de sélection

1450 h de formation théorique + 15 mois de stage (sur 3 ans)

Formation également accessible par la voie de l'apprentissage et de la VAE

Diplôme d'Etat d'assistant de service social (DEASS)

Epreuves de sélection

1740 h de formation théorique + 12 mois de stage (sur 3 ans)

Accessible par la voie de la VAE

AVEC UN DIPLOME SUPERIEUR AU BAC

Diplôme de conseiller en économie sociale et familiale (DCSEF)

BTS économie sociale familiale

480 h de formation théorique + 360 h de stage (sur un an)

Diplôme d'Etat de médiateur familial (DEMF)

Sélection organisée par les établissements de formation

490 h d'enseignement théorique + 70 h de formation pratique

Accessible par la voie de la VAE

Certificat d'aptitude aux fonctions d'encadrement et de responsable d'unité d'intervention sociale (CAFERIUS)

Sélection organisée par les établissements de formation

400 h d'enseignement pratique + 420 h de formation pratique

Accessible par la voie de la VAE

Diplôme supérieur en travail social (DSTS)

Sélection organisée par les établissements de formation

700 h de formation théorique

Certificat d'aptitude aux fonctions de directeur d'établissements ou de service d'intervention sociale (CAFDES)

Epreuves de sélection

690 h de formation théorique +175 h de stage

Ø Un champ de compétences appelé, selon toute probabilité, à se développer

Pour les raisons précédemment exposées, le périmètre des formations sociales qui relèvent désormais de la responsabilité des conseils régionaux n'est donc pas « figé », de manière définitive, à la liste en vigueur à la date de leur transfert, à savoir le 1 er janvier 2005 .

Le champ de compétences des régions défini par la loi du 13 août 2004 devrait ainsi, selon toute probabilité, continuer à se développer au cours des prochaines années, en fonction des nouveaux diplômes de travail social dont la décision de création appartient à l'Etat 6 ( * ) .

Il en est ainsi, par exemple, de la professionnalisation des assistants familiaux , dont le statut et la formation viennent d'être récemment modifiés par le Parlement.

Or, et comme le relève d'ailleurs M. Philippe Chevreul dans son rapport de mission de février 2005, il convient de rappeler que « le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2004-509 du 13 janvier 2005, donne une interprétation restrictive de la notion d'extension de compétences » (qui peut, seule, justifier une nouvelle compensation financière au profit des collectivités locales).

Ainsi, « la création d'un nouveau diplôme dans le domaine social ne serait guère plus considérée comme une extension de compétences mais comme l'approfondissement de la compétence des Régions en matière de formation des travailleurs sociaux ; la définition générique inscrite dans la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 permet en effet cette interprétation.

« Par ailleurs, l'allongement éventuel de la durée des formations ou le relèvement du nombre d'élèves admis à entreprendre des études, qui relève de la compétence de l'Etat, n'étend pas le périmètre de la compétence des Régions (...) et donc n'ouvre pas droit à une compensation » .

Il est donc indispensable que, avant toute création ou modification d'un diplôme dans le domaine social, l'Etat en évalue précisément, en consultation avec les conseils régionaux, les conséquences financières et détermine, si la mesure envisagée entraîne bien un accroissement des charges transférées aux régions, les modalités de sa compensation financière.

b) Des attributions étendues, mais nécessairement exercées dans le cadre d'un dialogue étroit avec les départements

Ø Des attributions étendues

En application de la loi du 13 août 2004, les régions se voient reconnaître une compétence étendue en ce qui concerne la gestion des formations sociales. Elles ont désormais la responsabilité de « définir et mettre en oeuvre la politique de formation des travailleurs sociaux » (article 53), dans le cadre des orientations arrêtées par le ministre chargé des Affaires sociales. Les régions recensent les besoins ; elles agréent et financent les établissements dispensant des formations initiales , qu'ils soient publics ou privés.

L'agrément des établissements de formation sociale par les régions
n'est pas une compétence liée

L'article 52 de la loi du 13 août 2004 prévoit que les établissements publics et privés dispensant des formations sociales sont soumis à une obligation de déclaration préalable auprès du représentant de l'Etat . L'article 53 dispose, quant à lui, que les régions agréent les établissements ayant satisfait à cette obligation de déclaration préalable.

Dès lors, la question pouvait se poser de savoir si l'agrément des établissements de formation sociale par les régions était ou non une compétence liée (en d'autres termes, si une région pouvait ou non refuser d'agréer un établissement ayant pourtant satisfait à l'obligation de déclaration préalable auprès du représentant de l'Etat).

Interrogée à ce sujet par l'Observatoire de la décentralisation, la Direction générale de l'action sociale a répondu sans équivoque : « la région n'a aucune obligation d'agréer un établissement de formation qui a fait l'objet d'une décision (favorable) du préfet dans le cadre de la déclaration préalable . Elle ne sera amenée à le faire que si elle souhaite , dans le cadre des orientations qu'elle aura définies, le financer au titre de la formation initiale. »

S'agissant du financement des établissements de formation, la loi précise que les régions :

- prennent en charge la totalité des « dépenses administratives et celles liées à leur activité pédagogique » , par le biais d'une subvention annuelle ;

- et participent , dans des conditions définies par une délibération du conseil régional , aux dépenses d'investissement, d'entretien et de fonctionnement des locaux 7 ( * ) .

Que faut-il entendre par

« dépenses administratives et celles liées à leur activité pédagogique » ?

La réponse de la Direction générale de l'action sociale à l'Observatoire de la décentralisation

« L'article 54 (de la loi du 13 août 2004) ne prévoit pas de décret d'application permettant notamment de préciser ce que recouvre la notion de « dépenses administratives et celles liées à l'activité pédagogique ». Si l'on s'en tient à la loi qui, par ailleurs, ne prévoit plus de financement par l'Etat des centres de formations à compter du 1 er janvier 2005, ces dépenses recouvrent la totalité des dépenses autres que celles d'investissement, d'entretien et de fonctionnement des locaux.

« Il s'agit donc de la rémunération des personnels de direction et administratifs, de celle des enseignants permanents et vacataires , ainsi que de l'ensemble des frais logistiques liés à la mise en oeuvre des formations (documentation, reprographie, informatique, matériel de projection, fournitures diverses, frais de téléphone...). En l'absence de précision dans un texte réglementaire, il appartient aux conventions de financement prévues par l'article 54 de la loi de fixer la liste des dépenses prises en charge par les Régions .

« Ces conventions devraient également prévoir des clés de répartition permettant, pour déterminer la part à la charge de la région, de ventiler les dépenses administratives et celles liées à l'activité pédagogique entre l'activité de formation initiale (qui relève de la compétence des Régions) et celle qui concerne la formation continue. »

L'Etat , pour sa part, conserve ses compétences en ce qui concerne la délivrance des titres et des diplômes de travail social et le contrôle des organismes de formation. A ce titre, le représentant de l'Etat dans la région reçoit obligatoirement, rappelons-le, la déclaration d'activité des établissements de formations (initiales ou continues).

Le département , quant à lui, est consulté par l'Etat sur le contenu des formations sociales , associé à la définition des besoins et peut même se voir déléguer, par la région, la compétence d'agrément des établissements dispensant des formations initiales.

Ø Un dialogue nécessaire avec les départements

La répartition des compétences précédemment exposée met en évidence la nécessité, pour les régions, d'exercer leurs nouvelles attributions en dialoguant avec l'Etat et, à plus forte raison , avec les départements .

En effet, « si chacune des collectivités dans leur domaine respectif a légitimité à intervenir, l'aide et l'action sociale ont connu la décentralisation la plus poussée depuis 1983 (...) C'est dire le poids qu'aura la participation des départements sur la détermination des besoins en termes de qualification et en formation , d'autant plus que, contrairement aux Régions, ils seront consultés par l'Etat sur la définition et le contenu des formations. L'évolution de la durée des formations n'est pas sans incidence sur le coût et donc sur le financement des formations par les Régions. De surcroît, face à la pluralité des départements au sein d'une même région ainsi qu'à l'absence de lieux de concertation mettant en présence les collectivités régionales et départementales , la Région devra se doter des moyens propres à faire entendre la voix de la régulation . » 8 ( * )

Il conviendra donc de déterminer, à l'usage, les modalités de la collaboration entre les régions et les départements sur ce point. La possibilité offerte par la loi, aux régions, de déléguer aux départements l'agrément des établissements de formation sociale pourrait fournir l'occasion de préciser les objectifs et les conditions de cette collaboration.

2. La décentralisation des formations sanitaires

a) Les formations sanitaires : un domaine d'action précisément délimité par la loi

A la différence des formations sociales , l'article 73 de la loi du 13 août 2004 transfère aux régions une liste précise et exhaustive des professions sanitaires entrant dans le champ de la décentralisation. Sont ainsi concernées l'ensemble des formations préparant à 21 professions paramédicales ou sanitaires , à savoir :

Ø l es professions paramédicales visées au code de la santé publique (11) : infirmiers ; masseurs-kinésithérapeutes ; pédicures podologues ; ergothérapeutes ; psychomotriciens ; orthophonistes ; orthoptistes ; manipulateurs d'électroradiologie médicale ; audioprothésistes ; opticiens-lunetiers ; diététiciens ;

Ø ainsi que les professions suivantes : aides-soignants ; auxiliaires de puériculture ; ambulanciers ; techniciens de laboratoire d'analyses de biologie médicale ; sages-femmes ; puéricultrices ; infirmières anesthésistes et de bloc opératoire ; cadres de santé ; préparateurs en pharmacie hospitalière. Le tableau ci-après présente la répartition régionale des effectifs et des instituts de formation pour les principales formations paramédicales transférées aux régions en application de l'article 73 de la loi du 13 août 2004.

b) Un transfert en deux temps

Toujours à la différence des formations sociales, et conformément aux dispositions de l'article 52 de la loi de finances pour 2005 , il convient de noter que le transfert des formations paramédicales et de sages-femmes s'effectue en deux temps :

- depuis le 1 er janvier 2005 : les régions ont compétence en ce qui concerne la gestion des aides aux étudiants des formations sanitaires qui leur sont transférées ;

- à compter du 1 er juillet 2005 : les régions auront compétence en ce qui concerne la gestion proprement dite de ces formations. Ce report s'explique par les difficultés rencontrées dans l'évaluation des dépenses afférentes aux formations sanitaires rattachées aux hôpitaux sous budget global (voir B. 1. b) ci-après).

c) Des compétences régionales « encadrées » par les règles définies, au niveau national, par l'Etat

Dans le domaine sanitaire, le champ des compétences transférées aux régions n'est pas, non plus, identique à celui défini pour les formations sociales.

En effet, « la loi (du 13 août) 2004 circonscrit le champ de compétences de la Région à la répartition des quotas et des capacités d'accueil entre les établissements régionaux de formations paramédicales, ainsi qu'à l'autorisation de leur création et à l'agrément de leur directeur . Elle ne distingue ni formation initiale et formation continue, ni public et privé. En revanche, s'agissant du financement de ces établissements , elle en confie la responsabilité à la région lorsqu'ils sont public s et ne crée d'obligation à l'égard des établissements privés d'ores et déjà autorisés qu'à la hauteur des dépenses engagées antérieurement par l'Etat. » 9 ( * )

En outre, l'article 73 de la loi du 13 août 2004 prévoit un régime particulier pour certaines formations sanitaires en raison de leurs spécificités , à savoir :

Ø les formations sanitaires dispensées en université ou institut universitaire de technologie feront ainsi l'objet d'une convention entre la région et l'établissement. Cette convention vaudra alors autorisation de création et agrément du directeur ;

Ø les sages-femmes : la région n'est compétente ni pour la répartition du nombre de places de formation, ni pour l'agrément des directeurs d'écoles ;

Ø les préparateurs en pharmacie hospitalière : la région est uniquement chargée du fonctionnement et de l'équipement des centres de formation.

Pour sa part, l'Etat conserve en ce domaine des compétences étendues en :

- définissant les conditions d'accès aux professions paramédicales et de sages-femmes ;

- déterminant les programmes de formation, l'organisation des études, les modalités d'évaluation des candidats et de délivrance des diplômes ;

- fixant le nombre d'élèves et d'étudiants admis à entreprendre des études et en les répartissant entre les régions ;

- conservant un droit de regard sur l'autorisation de création des établissements et l'agrément de leurs directeurs, par le biais de l'avis émis par le représentant de l'Etat dans la région.

La décentralisation des formations sanitaires s'exercera ainsi, nécessairement, dans le cadre général des règles préalablement définies par l'Etat, certaines des décisions prises par celui-ci (ex : fixation du nombre d'élèves et répartition de ceux-ci entre les régions) « impactant » d'ailleurs directement les budgets des conseils régionaux .

3. Le transfert, aux Régions, de la gestion des aides aux étudiants des formations sanitaires et sociales

a) Des effectifs d'étudiants en constante progression au cours de ces dernières années

Depuis le 1er janvier 2005, les régions ont compétence pour financer les aides versées aux étudiants suivant des formations sanitaires et sociales ; elles déterminent ainsi les barèmes applicables, dans le respect des minima fixés par décret.

La répartition régionale des aides accordées à ce titre en 2004 est présentée dans le tableau ci-après :

Région

Formations sanitaires

Formations sociales

effectifs

part en %

effectifs

part en %

ALSACE

638

2,44%

146

2,17%

AQUITAINE

1 248

4,78%

391

5,82%

AUVERGNE

622

2,38%

172

2,56%

Basse-Normandie

700

2,68%

121

1,80%

BOURGOGNE

630

2,41%

121

1,80%

BRETAGNE

944

3,62%

458

6,81%

CENTRE

743

2,85%

287

4,27%

Champagne-Ardenne

587

2,25%

127

1,89%

CORSE

97

0,37%

0

0,00%

FRANCHE-COMTE

529

2,03%

106

1,58%

Haute-Normandie

727

2,79%

171

2,54%

Ile-de-France

5 053

19,36%

1004

14,93%

LANGUEDOC- ROUSSILLON

972

3,72%

334

4,97%

LIMOUSIN

399

1,53%

127

1,89%

LORRAINE

1 128

4,32%

239

3,55%

Midi-Pyrénées

797

3,05%

429

6,38%

Nord Pas de Calais

2 640

10,11%

544

8,09%

PACA

2 085

7,99%

536

7,97%

Pays de la Loire

924

3,54%

297

4,42%

PICARDIE

1 128

4,32%

201

2,99%

POITOU-CHARENTES

495

1,90%

149

2,22%

Rhône-Alpes

2 574

9,86%

499

7,42%

DOM

441

1,69%

264

3,93%

TOTAL

26 101

6723

(sources : Direction générale de la Santé et Direction générale de l'action sociale)

Le transfert de ces aides aux étudiants intervient dans un contexte caractérisé par l'augmentation progressive, au cours de ces dernières années, des effectifs concernés.

Ø Formations sociales

Face aux besoins croissants de travailleurs sociaux et compte tenu de leur pyramide des âges, il a décidé de mettre en oeuvre, à compter de la rentrée 2002, un plan pluriannuel d'augmentation du nombre de places prises en charge par le budget de l'Etat au titre de la formation initiale en travail social. L'objectif de ce plan de trois ans est d'atteindre progressivement 3.000 diplômés supplémentaires par an de la rentrée 2002-2003 à la rentrée 2004-2005.

Au total, ce plan aboutira ainsi à porter le nombre de diplômés en travail social de 13.000 à 16.000 par an, toutes formations confondues.

En bonne logique, le nombre de bourses attribuées au titre de ces formations a également augmenté au cours de la période considérée : 5360 pour l'année scolaire 2002-2003, 5720 pour l'année scolaire et 6723 pour l'année scolaire 2004-2005. On peut néanmoins souligner que, en proportion , le nombre de boursiers en travail social demeure stable pendant cette période (soit 24 % du total des étudiants).

Ø Formations sanitaires

Une évolution comparable, quoique de moindre ampleur, peut être observée en ce qui concerne les bourses attribuées au titre des formations paramédicales et de sages-femmes.

En effet, la très grande majorité des étudiants concernés relèvent de formations soumises à des quotas ou à des numerus clausus. Or, ces quotas, après une première augmentation sensible en 2000, ont été à ensuite, à nouveau, relevés (passant ainsi, par exemple, pour les infirmiers de 26.436 à la rentrée 2002 à 30.000 à la rentrée 2003).

Toutefois, l'impact de cette augmentation des effectifs d'étudiants sur ceux des boursiers est moins important dans le domaine sanitaire qu'il ne l'a été pour les formations sociales . En effet, les quotas prévus pour la profession d'infirmiers, qui constitue le contingent le plus important, n'ont pas été totalement atteints : le nombre d'élèves infirmiers entrés en formation en 2003 et 2003 s'établit à environ 28.000 personnes (pour un quota de 30.000).

Ceci a donc nécessairement une influence sur le nombre de bourses attribuées au titre des formations paramédicales et de sages-femmes. Ce nombre est néanmoins passé de 23.063 à la rentrée 2002 à 26.101 à la rentrée 2004. On constate également la stabilité, en proportion, desdits effectifs de boursiers au regard du nombre total d'étudiants des formations sanitaires au cours des années 2002-2004 (soit environ 24%).

Les régions vont ainsi devoir prendre en charge des boursiers dont les effectifs sont aujourd'hui parvenus « à maturité », compte tenu des décisions prises par l'Etat au cours des années précédant la décentralisation.

En outre, il paraît utile de noter que la stabilité, en proportion , du nombre des boursiers dans l'effectif total des étudiants pourrait être mise en cause par l'alignement récent des aides attribuées dans le cadre des formations sanitaires et sociales sur les critères sociaux des bourses de l'Education nationale (voir point B. 2. c) ci-après).

b) Un « passage de témoin » entre l'Etat et les Régions qui s'organise parfois dans le cadre d'une certaine improvisation

Comme le souligne M. Philippe Chevreul dans l'introduction de son rapport de février dernier : « les Régions sont confrontées à des délais relativement courts de mise en oeuvre de la loi alors même que les transferts de compétences se présentent comme complexes et seront effectués selon des modalités distinctes sur les champs sanitaire et social. (...) Les acteurs de cette décentralisation regrettent d'ailleurs l'absence de publication des décrets d'application au 1 er janvier 2005 qui, si elle n'empêche pas de se saisir du dossier, génère des incertitudes quant à la mise en oeuvre du transfert des formations sanitaires et sociales . De fait, il existera une période de flottement...»

Ce constat s'applique notamment au « passage de témoin », entre l'Etat et les conseils régionaux, des aides aux étudiants des formations sanitaires et sociales . En effet, dans l'attente de la publication des décrets précisant les règles minimales de taux et de barème à respecter par les régions, ce transfert a du s'organiser dans le cadre d'une certaine improvisation.

Cette improvisation est particulièrement évidente en ce qui concerne les aides accordées en 2005 au titre des formations sanitaires , dont une partie des étudiants entament leur nouvelle année, non pas à la rentrée scolaire, mais au début de l'année civile . La chronologie du transfert de ces aides s'est ainsi réalisée dans les conditions suivantes :

- compétentes depuis le 1 er janvier 2005 , les régions ont d'abord versé, au début de l'année 2005 , le solde des bourses dues aux étudiants des formations sanitaires ayant commencé leur année à la rentrée scolaire 2004 (le premier acompte, soit 30 à 35 % du montant total des aides, ayant été pris en charge par l'Etat à la rentrée 2004) ;

- en janvier-février 2005 , les étudiants de certaines formations sanitaires, représentant 20 % du total des effectifs, ont entamé leur nouvelle année scolaire . La prise en charge du montant des bourses correspondantes incombait en totalité aux régions mais celles-ci étaient alors dans l'impossibilité de les attribuer, le décret devant définir les règles minimales de taux et de barème n'étant toujours pas, à ce moment là, publié. Les administrations centrales ont donc rédigé, en date du 2 mars 2005, une circulaire précisant les modalités d'application de ce décret qui ne fut publié qu'au début du mois de mai 2005 10 ( * ) . Sur la base des informations ainsi disponibles, et en collaboration avec les services déconcentrés de l'Etat, les régions ont alors pu attribuer les bourses correspondantes avec un retard limité par rapport à l'échéancier précédemment appliqué par l'Etat ;

- enfin, en septembre 2005 , les régions attribueront les bourses aux étudiants des autres formations sanitaires (soit 80 % des effectifs totaux) qui débutent leur nouvelle année scolaire, et ce dans des conditions qui seront davantage stabilisées.

4. Des clarifications nécessaires pour permettre aux régions d'exercer pleinement leurs nouvelles responsabilités

Outre la définition du périmètre des compétences transférées aux régions dans le cadre de la décentralisation des formations sanitaires et sociales, sa mise en oeuvre concrète nécessite également diverses clarifications, notamment en ce qui concerne :

- la définition de la « formation initiale » qu'il convient de retenir en ce domaine , afin d'éviter une extension trop importante de la contribution financière des conseils régionaux ;

- les conditions de l'articulation des formations sanitaires et sociales entrant dans le cadre de la décentralisation définie par la loi du 13 août 2004 avec celles qui se situent, encore aujourd'hui, « hors décentralisation » ;

- les modalités de gestion de certaines formations dont les effectifs ou les établissements sont inégalement répartis sur le territoire national .

a) Une frontière ambiguë entre formation initiale et formation continue ?

Dans son rapport de mission de février 2005, M. Chevreul relève que la définition du périmètre des compétences transférées aux régions fait encore l'objet de débat en ce qui concerne l a frontière entre formation initiale et formation continue (qui détermine nécessairement le partage de compétences entre la région et les partenaires sociaux du secteur social, médico-social et sanitaire).

En effet, au cours de ses entretiens, M. Chevreul a constaté « une très nette différence d'approche de la notion de formation initiale » entre :

- d'une part, les régions pour lesquelles cette « formation initiale » doit être entendue au sens du droit commun et doit donc être appréciée en fonction du statut de la personne en formation. Elles considèrent ainsi que les formations sanitaires et sociales uniquement accessibles aux personnes « en situation d'emploi » (ex : éducateur technique spécialisé, directeur d'établissement ou de service d'intervention sociale ou infirmier anesthésiste) relèvent de la formation continue, et doivent donc être financées par l'employeur ou l'OPCA auquel il cotise ;

- d'autre part, « les ministères en charge de la santé et des affaires sociales ainsi que les employeurs et les organismes de formation du secteur » qui en ont, au contraire, une conception plus extensive en assimilant à une formation initiale toutes les formations diplômantes .

Il ne s'agit pas là, bien entendu, d'un simple débat académique. Les régions étant compétentes, par exemple, pour agréer et financer les établissements dispensant des formations sociales initiales (article 53 de la loi du 13 août 2004), une définition trop extensive desdites formations « initiales » aura nécessairement des conséquences défavorables pour les budgets des conseils régionaux .

Signalons d'ailleurs, à ce sujet, que sur les 342 établissements agrées en 2004 pour dispenser des formations sociales, seulement 130 d'entre eux étaient subventionnés par l'Etat pour des dépenses pédagogiques ou de fonctionnement liées à la formation initiale .

Il convient donc, comme le préconise M. Chevreul dans son rapport, d'inviter rapidement l'ensemble des acteurs de la formation professionnelle du secteur à se concerter « afin de déterminer, en fonction du type de public, ce que chacun est prêt à financer. »

b) Des filières de formation qui ne relèvent pas exclusivement de la seule compétence des ministères « sociaux »

Parallèlement aux ministères chargés de la santé et des affaires sociales, les ministères de l'Education, de l'agriculture ou même de la jeunesse et des sports assurent également des formations sanitaires et sociales. La préparation à certains métiers peut ainsi emprunter, au choix, deux filières parallèles de formation.

D'autres formations sont « copilotées » par le ministère de l'Education et les ministères « sociaux » (ex : élèves manipulateurs en radio-technologie). Enfin, le ministère de l'Education est le seul à assurer la formation à certains métiers du secteur social ou sanitaire (ex : orthophoniste ou diététicien).

Toutefois, comme le souligne M. Chevreul dans son rapport :

« La loi du 13 août 2004 ne différencie pas les formations sanitaires et sociales décentralisées selon le ministère qui délivre les diplômes . Elle semble par conséquent comprendre ces formations dans le champ du transfert et leur faire application des règles législatives inscrites aux articles 52 à 55 et 73.

«Dès lors, il est relevé une contradiction avec le régime juridique et financier des formations dispensées en lycée professionnel ou en lycée agricole , qui découle des lois de décentralisation de 1982 et 1983 . »

Or, «cette contradiction (...) impacte  l'ouverture et le financement des établissements, l'accueil des élèves en leur sein et l'attribution d'aides, ainsi que les règles applicables aux établissements du second degré qui dispensent des formations sanitaires et sociales ».

Selon les informations communiquées par les administrations centrales compétentes, notamment à l'occasion des travaux de la Commission consultative d'évaluation des charges, seules seraient concernées par le transfert et la compensation « loi du 13 août 2004 » les formations initiales auparavant financées par les ministères « sociaux », soit à titre exclusif, soit conjointement avec d'autres ministères.

Par ailleurs, et s'agissant plus particulièrement des formations sociales , la Direction générale de l'action sociale a précisé à l'Observatoire de la décentralisation que : « l'entrée en application des articles 53 à 55 de la loi du 13 août 2004 est sans incidence sur le statut des établissements publics d'enseignement et sur le régime juridique et financier des établissements d'enseignement professionnel . »

Il conviendrait donc que ces informations soient confirmées officiellement , afin de « préciser pour chacun des ministères intéressés par la décentralisation, les formations sanitaires et sociales qui entrent dans le champ du transfert et en quoi elles sont concernées : par les schémas régionaux des formations sanitaires et sociales, par les autorisations et les agréments, par le financement ou par les aides aux étudiants. » 11 ( * )

En effet, les régions ne sauraient se satisfaire du « flou » qui semble actuellement présider à la définition de leur champ de compétences . De telles incertitudes sont préjudiciables à l'efficacité de leur action ainsi qu'à la réussite même du processus de décentralisation.

Il est donc indispensable que les administrations centrales compétentes fournissent rapidement aux conseils régionaux, ainsi qu'aux autres acteurs concernés, toutes les précisions nécessaires sur la définition exacte du « périmètre » des compétences qui leur sont transférées au titre de la décentralisation des formations sanitaires et sociales.

c) Une répartition géographique des étudiants et des établissements qui soulève, inévitablement, la question de « l'interrégionalité »

Enfin, il convient de souligner que la mise en oeuvre de la décentralisation des formations sanitaires et sociales fera probablement apparaître la nécessité d'une coopération inter-régionale, et ce pour les raisons suivantes :

- le caractère sélectif de certains concours donnant accès à ces formations, qui incite les candidats à se présenter, simultanément, à plusieurs d'entre eux dans des régions différentes ;

- la possibilité d'exercice libéral d'un bon nombre des professions concernées, qui induit un décalage entre la répartition régionale des étudiants et celle des professionnels en activité ;

- l'inégale répartition des établissements de formation sur le territoire national et des modalités de recrutement ;

- le nombre restreint d'établissements préparant à certaines formations sur l'ensemble du territoire national (par exemple : la formation au métier de psychomotricien n'est assurée que par six centres en France) ;

- et le nombre limité d'établissements ou de capacités d'accueil dans certaines régions (notamment, les départements d'Outre mer).

Or, la loi du 13 août 2004 se borne, en ce domaine, à poser le principe général selon lequel « aucune condition de résidence n'est opposable aux étudiants » tout en l'appliquant, du moins si l'on en croit une lecture attentive des dispositions législatives concernées, de manière différente selon qu'il s'agit :

- des formations sociales (article 54 de la loi du 13 août 2004) pour lesquelles l'interdiction de la « discrimination » entre étudiants sur la base de critères de résidence s'applique à l'accès aux établissements de formation mais pas à l'attribution des bourses d'études ;

- et des formations sanitaires (article 73) pour lesquelles cette interdiction de « discrimination géographique » s'applique aux aides aux étudiants mais pas à l'accès aux établissements de formation.

Ainsi, « en définitive, en dehors de toutes dispositions législatives traitant de l'interrégionalité, il importe que les Régions se réunissent et réfléchissent à des règles communes de régulation des flux, de la carte des formations et de la compensation financière , sans perdre de vue la nécessité d'une concertation plus large avec d'autres partenaires » 12 ( * )

* 6 Certes, les Régions (ARF) sont représentées au sein du Conseil supérieur du travail social (CSTS). Mais cette instance n'a qu'un caractère consultatif et la création éventuelle d'un nouveau diplôme de travail social relève donc de la seule compétence du ministre chargé des Affaires sociales, sur la base des orientations arrêtées par ce dernier.

* 7 Cette disposition résulte d'une initiative parlementaire, afin d'éviter de faire supporter, par les régions, la totalité des dépenses d'investissement des établissements de formation initiale.

* 8 Rapport Chevreul précité.

* 9 Rapport Chevreul précité.

* 10 Fait inhabituel, mais néanmoins indispensable à l'information de tous les acteurs concernés, cette circulaire fournissait en annexe le projet de décret non encore publié.

* 11 Rapport Chevreul précité.

* 12 Rapport Chevreul précité.

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