N° 257
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
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Annexe au procès-verbal de la séance du 15 mars 2006 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur l' enquête de la Cour des comptes relative au Fonds d' intervention pour les services , l' artisanat et le commerce (FISAC),
Par M. Éric DOLIGÉ,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
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Commerce et artisanat. |
AVANT-PROPOS
En application des dispositions de l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), notre collègue Jean Arthuis, président de votre commission des finances a, par lettre du 1 er mars 2005, demandé à M. Philippe Séguin, Premier président, la réalisation par la Cour des comptes d'une enquête sur le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC).
Cette enquête a été reçue le 2 décembre 2005, soit 31 jours après le délai maximum fixé par l'article 58-2° de la LOLF. Elle a donné lieu à une audition pour suite à donner en présence de MM. Bertrand Fragonard , président de la 2 ème chambre de la Cour des comptes, Jean-Loup Arnaud , président de la 4 ème section de la 2 ème chambre de la Cour des comptes, Patrick Bouquet , conseiller maître, Laurent Fleuriot , directeur de cabinet du ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales, Jean-Frédérick Lepers , conseiller technique, Laurent Moquin , sous-directeur chargé des affaires économiques à la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales, Guilhem Blondy , conseiller technique au cabinet du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, et Frédéric Guin , sous-directeur à la direction du budget.
Selon l'usage, l'audition a été ouverte aux membres de la commission des affaires économiques et à la presse.
Elle a fait apparaître que, si le FISAC était un outil utile et apprécié des collectivités territoriales, sa gestion demeurait perfectible. En particulier, il est nécessaire de simplifier la procédure de demande d'aide, qui est très centralisée et très lourde pour les collectivités les plus modestes, et d'améliorer l'évaluation du FISAC, aujourd'hui très partielle.
Les principales observations de la Cour des comptes sont résumées par votre rapporteur spécial dans l'encadré ci-après.
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Les principales observations de la Cour des comptes sur le FISAC - l'élargissement progressif du champ d'application des aides du FISAC depuis sa création en 1989 a conduit à une perte de spécificité de ce fonds ; - le fondement juridique de certains types d'aides assurés par le FISAC , par exemple aux commerçants sinistrés par des catastrophes naturelle, semble même incertain ; - les modalités retenues pour la gestion des crédits destinés aux opérations territoriales du FISAC ne font pas l'objet d'enveloppes ou de dotations assises sur les actions prioritaires à mener, mais s'apparentent à une politique de guichet répondant au fil de l'eau aux demandes, sans fixer ni hiérarchie ni priorité ; - ce traitement par ordre chronologique des dossiers favorise une répartition très influencée par la dynamique locale, la diffusion de la connaissance de l'outil de financement FISAC et la capacité du délégué régional au commerce et à l'artisanat à mobiliser les intervenants locaux, ce qui peut introduire une disparité territoriale de la distribution des aides sans lien direct avec les besoins réels du tissu local ; - les procédures relatives aux aides du FISAC restent très concentrées , les décisions attributives relevant du ministre lui-même, après instruction complémentaire de l'administration centrale, étape dont le faible taux de rejet des dossiers observé par la Cour lui fait douter de l'utilité ; - malgré l'intégration du FISAC dans le budget de l'Etat en 2003, le FISAC reste géré, selon une procédure dérogatoire, par l'Organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce (ORGANIC) ; - l'approche des coûts de gestion des dossiers FISAC demeure très partielle puisqu'elle n'intègre pas les coûts générés par la gestion locale ; - l'évaluation des aides du FISAC reste très limitée et est rendue plus difficile par la dispersion croissante des aides ; - dans la mesure où de très nombreuses opérations subventionnées par le FISAC ne sont que d'envergure locale et font l'objet d'importants cofinancements par les collectivités territoriales, qui financent par ailleurs fréquemment, et sans l'aide de l'Etat, des opérations analogues, il est paradoxal que le FISAC n'ait pas été retenu pour les expérimentations de délégation de compétence aux régions en matière de développement économique . |
I. LE FONCTIONNEMENT DU FISAC
A. DES MISSIONS DONT L'ÉLARGISSEMENT DU CHAMP AU FIL DU TEMPS PEUT RENDRE L'ACTION MOINS LISIBLE
1. Les missions originelles du FISAC
Le champ des interventions du FISAC a été défini par l'article 4 de la loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989 relative au développement des entreprises commerciales et artisanales et à l'amélioration de leur environnement économique, juridique et social.
Celui-ci dispose que les ressources du FISAC doivent être consacrées à « des opérations collectives visant à la sauvegarde des activités des commerçants et des artisans dans les secteurs touchés par les mutations sociales consécutives à l'évolution du commerce et de l'artisanat, à des opérations favorisant la transmission ou la restructuration d'entreprises commerciales ou artisanales ainsi qu'au financement des régimes d'assurance vieillesse de base des professions artisanales, industrielles et commerciales » .
Le décret n° 95-1140 du 27 octobre 1995 a précisé la finalité de ces opérations : il s'agit de « favoriser le maintien et l'adaptation du commerce et de l'artisanat afin de préserver l'animation commerciale dans des secteurs géographiques ou professionnels et la desserte de proximité propice à la vie sociale » .
En pratique, le FISAC distribuait deux grands types d'aides :
- des aides à des opérations à caractère territorial , concernant des opérations en milieu rural (comme les opérations de restructuration de l'artisanat et du commerce) comme en milieu urbain (opérations « Coeur de pays », « Centre 2000 » et des actions spécifiques aux quartiers en difficulté) ;
- des aides à des opérations à caractère sectoriel , censés permettre une approche spécifique, au niveau local, des difficultés qui peuvent se poser aux métiers du commerce et de l'artisanat confrontés à des mutations économiques, techniques, sociales ou réglementaires
2. L'évolution des missions du FISAC
Le dispositif décrit ci-dessus s'est peu à peu élargi .
Ainsi, dès 1992, le FISAC est venu en aide aux commerçants et artisans victimes de calamités naturelles ou industrielles . Il n'a pas cessé depuis et a ainsi attribué des aides après l'explosion de l'usine AZF en 2001, ou des inondations dans le sud de la France en 2002. La Cour des comptes émet d'ailleurs de vives réserves sur la légalité de ses aides , qui ne lui semblent pas entrer dans le champ défini par l'article 4 de la loi n° 89-1008 précitée.
Plus fondamentalement encore, l'article 35-III de la loi de finances pour 2003 a modifié le champ de compétence du FISAC, qui n'est plus seulement un instrument de sauvegarde, mais peut aussi intervenir en matière de modernisation et de création d'entreprises . En outre, il englobe les sociétés de services en plus des entreprises commerciales et artisanales. A noter malgré tout que son action reste orientée vers les très petites entreprises, le plafond de chiffre d'affaires retenu étant de 800.000 euros hors taxes.
La Cour des comptes observe que l'élargissement des missions du FISAC peut rendre son rôle moins aisément compréhensible, d'autant qu'il intervient souvent en complément d'autres acteurs, notamment des collectivités territoriales .
B. DES PROCÉDURES D'ATTRIBUTION DES AIDES DONT LA CENTRALISATION PEUT ÊTRE SOURCE D'ENGORGEMENT
1. Une budgétisation ayant peu modifié le fonctionnement concret du FISAC
Avant 2003, le FISAC n'entrait pas dans le budget de l'Etat. Ses ressources, provenant de l'excédent du produit de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA), alimentaient « un compte spécial de la caisse nationale de l'organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce 1 ( * ) » (ORGANIC).
La loi de finances pour 2003 a fait changer cet état de fait. Désormais, « l'Etat confie à l'organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce la gestion des aides 2 ( * ) » supportées par le FISAC. Ses crédits relèvent aujourd'hui de la mission « Développement et régulation économiques 3 ( * ) ».
Cependant, en pratique, cette budgétisation n'a pas modifié le fonctionnement du FISAC, ni en terme de gestion concrète (toujours assurée par l'ORGANIC) ni en terme d'instruction des dossiers.
2. Des délais d'attribution allongés par une centralisation de l'instruction
Les dossiers sont instruits dans un premier temps au niveau local, par les services économiques des préfectures, en liaison avec les acteurs de terrain concernés (chambres de commerce et d'industrie, diverses directions régionales...).
Les décisions relèvent du ministre chargé des PME personnellement, après instruction complémentaire par la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales (DCASPL).
La Cour des comptes remarque que cette étape, qui ne lui semble pas indispensable, a sensiblement allongé les délais d'attribution des aides ces dernières années.
Par ailleurs, elle critique la procédure de la DCASPL consistant à examiner les dossiers par ordre chronologique d'arrivée , ce qui, selon la Cour, favorise la capacité de mobilisation des acteurs locaux par les services économiques des préfectures au lieu d'adapter les enveloppes au besoin de chaque territoire.
* 1 Décret n° 95-1140 du 27 octobre 1995 relatif à l'affectation de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat, article 2.
* 2 Loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003, article 35-III.
* 3 Programme « Développement des entreprises », action n° 2 « Développement des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales ».