B. DISCOURS DE M. KAREL DE GUCHT, MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES DU ROYAUME DE BELGIQUE, PRÉSIDENT ENTRANT DU CONSEIL DE L'UEO
« M. le Président, il m'a fallu une heure quarante pour aller de mon domicile à Bruxelles ce matin, c'est-à-dire pour faire quarante kilomètres, et une heure vingt cet après-midi pour venir de Bruxelles à Paris... Ce n'est donc certainement pas un sacrifice mais un plaisir de pouvoir partager avec vous quelques réflexions sur le renforcement de la politique extérieure de l'Union européenne au moment où la Belgique prend la présidence de l'Union de l'Europe occidentale.
« Je considère que ce sujet mérite et nécessite davantage de discussions parlementaires. L'Assemblée de l'UEO est un forum interparlementaire important. Elle remplit une fonction de pont entre les parlements nationaux et je ne peux que vous inviter à poursuivre vos débats sur la politique étrangère et de sécurité commune, et en particulier sur la défense européenne.
« M. le Président, Mesdames et Messieurs les députés, chers collègues, l'Union européenne traverse une période difficile. La future direction que l'Union devait choisir sème des doutes et fait l'objet de maintes discussions. Quoi qu'il en soit, pour la Belgique, le processus d'intégration européenne reste crucial. En ces temps de doute, il est impératif de prendre des mesures positives afin de renverser l'actuel état d'esprit négatif. Nous devons nous opposer à la tendance à accentuer uniquement les problèmes et les revers de la médaille et être plus conscients des succès de l'intégration européenne.
« L'Union économique et monétaire, par exemple, a créé un marché interne plus uni, une stabilité des prix et a grandement facilité les transactions intracommunautaires. Ce sont des succès qui sont trop souvent sous-estimés et considérés comme des faits accomplis. De même, l'élargissement a amplement contribué à la stabilité de notre continent et dans les anciens pays communistes en Europe centrale et orientale.
« La création en 1992 d'une fonction de Haut représentant pour la PESC a permis à l'Union européenne de s'exprimer d'une seule voix et de donner une base commune à la politique étrangère de l'Europe, même si le Haut représentant n'a pas un droit exclusif d'initiative. Quoi qu'il en soit, le travail de M. Solana a donné davantage de lisibilité à cette politique, et l'on sait le rôle qu'il a joué dans les Balkans ou pour désamorcer la crise iranienne. Depuis, d'importantes actions ont été lancées dans l'ex-République de Macédoine et en République démocratique du Congo.
« Cela étant dit, la PESD doit davantage s'appuyer sur la PESC et vice versa. L'axe diplomatique ne peut être crédible que s'il se fonde sur des capacités civiles et militaires tangibles. L'Union européenne disposera alors d'une panoplie complète d'instruments qui lui permettront de répondre aux défis internationaux et de devenir un partenaire sérieux sur la scène internationale. En tout état de cause, il ne s'agit pas d'entrer en concurrence avec les structures de l'OTAN : les deux dispositifs doivent se compléter et se renforcer mutuellement.
« La PESD s'est, en réalité, développée en dehors du cadre des traités et sur la base des conclusions des Conseils européens de Cologne et d'Helsinki.
« Depuis la mi-1990, il faut le reconnaître, le succès a été au rendez-vous lorsque la méthode communautaire a été mise en oeuvre. La PESD a connu des développements positifs. Il n'en demeure pas moins que plusieurs problèmes persistent, au premier rang desquels l'incapacité de l'Union européenne à pratiquer une politique étrangère commune. Il y a à cela plusieurs raisons. La première raison réside dans une « incohérence horizontale » entre le premier et le deuxième pilier. De fait, si les instruments du premier pilier ne peuvent être utilisés pour des objectifs de politique étrangère, l'Union européenne n'utilise pas suffisamment l'effet levier du dispositif. C'est ainsi que les dix milliards d'euros dépensés dans différentes parties du monde n'ont sans doute pas grandi l'Union européenne en matière de politique étrangère. Qu'on songe au soutien financier apporté à l'autorité palestinienne. Quels bénéfices pour les populations concernées ? En la matière, tout laisse penser que l'Union européenne a été plus nuisible qu'utile. Il faudra savoir tirer les leçons du passé et ne plus se contenter de belles déclarations : la bonne gouvernance doit être au coeur de la PESC.
« Autre raison qui pèse comme une épée de Damoclès sur cette politique : l'insuffisance des ressources budgétaires, trop d'États membres estimant qu'un engagement dans une PESC ne conduise à une perte d'influence nationale. En la matière, les inquiétudes sapent la volonté politique. On ne peut enfin que déplorer l'absence d'intérêt de leur part pour une politique étrangère de l'Union européenne active. La conspiration de l'indifférence ne peut être que nuisible !
« M. le Président, Mesdames et Messieurs les députés, nous le savons tous, l'avenir de la Constitution est incertain. Pourtant, elle offre des solutions à certains problèmes que je viens d'énumérer. La contribution la plus valable est la création de la nouvelle fonction de Ministre des affaires étrangères de l'Union européenne et du Service européen pour l'action extérieure. Cette fonction renforcerait particulièrement la cohérence horizontale entre les politiques ressortant des premier et second piliers. Le ministre des affaires étrangères, vice-président de la Commission, devrait, à cet égard, être capable d'utiliser un spectre plus large d'instruments à disposition de l'Union européenne.
« Plusieurs personnes sont d'avis qu'il faut aller de l'avant avec des arrangements qui ne requièrent pas de changements du Traité. Dans le domaine de la politique extérieure, cela concernerait spécialement le Service européen pour l'action extérieure.
« Or, bien que cette approche soit possible, elle ne serait ni intelligente ni vraiment réalisable. Ainsi, dans le domaine de l'action extérieure, le cherry picking doit être rejeté. De toute façon, peu importe que la Constitution soit finalement adoptée. Elle ne fournit point de réponse à tous les problèmes que je viens d'énumérer.
« Pour la Belgique, l'application de la méthode communautaire à la politique extérieure et de sécurité ainsi que le renforcement de la Commission dans ce domaine politique restent les meilleures options. Lorsque, quelques mois avant la signature du Traité de Maastricht, la présidence néerlandaise proposa un nouveau projet de Traité pour l'Union européenne basé sur une structure de traité unifiée, les dispositions concernant la PESC, la politique commerciale et la coopération en matière de développement avaient toutes été incorporées dans la partie relative aux relations extérieures de la Communauté.
« La Belgique était le seul pays à soutenir l'idée néerlandaise visant à rassembler toutes les dimensions de l'action externe de l'Union. Dès lors, la Belgique a toujours joué un rôle d'avant-garde dans la promotion de la méthode communautaire et dans la défense de la position de la Commission européenne. Nous croyons toujours que l'application de la méthode communautaire à la politique extérieure constitue la meilleure option.
« Néanmoins, il ne sert à rien d'ignorer la réalité politique. La majorité des États membres ne veut pas suivre ce chemin. Avant Maastricht, dix des douze partenaires de la Communauté européenne rejetaient la structure unifiée proposée par les Pays-Bas. En 2005, une majorité d'États membres refuse d'attribuer à la Commission ce rôle central de la Communauté dans la politique extérieure et de sécurité. Face à cette réalité, nous devrions nous concentrer davantage sur la défense des principes de base de la méthode communautaire plutôt que d'essayer de copier la méthode communautaire du premier pilier.
« Tant que nous opérerons sous le Traité de Nice, le Haut représentant et la Commission continueront à vivre leurs vies séparées. Par conséquent, la solution du problème de la cohérence horizontale et la création d'un véritable corps de politique extérieure intégré ne peuvent que progresser de manière graduelle. Mais avec suffisamment de volonté politique, ces pas devraient être réalisables.
« Je voudrais ici lancer un appel au Haut représentant et à la Commission afin qu'ils fassent un effort supplémentaire pour collaborer autant que possible dans un esprit volontariste, afin de nouer des liens plus étroits entre le premier et le deuxième piliers. Il ne faut jamais oublier que les citoyens européens veulent une politique extérieure européenne plus performante et qu'ils considèrent les batailles inter-institutionnelles comme des pertes de temps.
« A l'étranger aussi, il serait utile de réaliser des progrès. Par exemple, il serait très utile d'améliorer la coopération entre les délégations de la Commission et les ambassades de la Présidence du Conseil, ainsi qu'avec les représentants spéciaux de M. Solana. De même, afin d'aider à préparer les bases pour créer le service pour l'action extérieure dans un stade ultérieur, les échanges de fonctionnaires entre la Commission et les ministères des affaires étrangères des États membres devraient être favorisés dans les capitales, dans les pays tiers et dans les représentations auprès des institutions internationales.
« Au-delà, il est nécessaire de mettre en oeuvre un mécanisme qui nous permette non seulement de sauvegarder la méthode communautaire, mais aussi de reconnaître le rôle important de certains États membres individuels dans des dossiers spécifiques de politique extérieure. Ce mécanisme pourrait s'inspirer du Core Group existant, pour autant que quelques principes de base soient respectés. Il convient en effet d'éviter de donner l'impression qu'il y a un noyau européen et que les autres États membres jouent dans les divisions inférieures.
« Je proposerai plutôt le « groupe de liaison de l'Union européenne », constitué du Haut représentant - ou son représentant spécial ou un diplomate du Secrétariat général - de la Commission européenne, de la Présidence et d'un groupe d'États membres disposant de la capacité et de la volonté de contribuer au sujet spécifique de la politique étrangère en question. La pleine adhésion de ces institutions et acteurs européens à un groupe de liaison devrait assurer que l'intérêt commun de l'Union dans sa globalité soit respecté.
« Le Haut représentant ou un de ses assistants devrait présider les réunions du groupe de l'Union européenne afin de concilier spécialisation et cohérence. Sa tâche serait de transmettre de l'information au Conseil et au Parlement européen. En outre, il devrait assurer que les activités du groupe de liaison n'affectent pas les compétences du Conseil, de la Commission ou du Parlement et respectent les politiques européennes existantes concernant le sujet de politique étrangère traité.
« Je suis persuadé qu'un système de groupe de liaison de l'Union européenne rendrait les méthodes de travail de la politique extérieure de l'Union européenne plus efficaces. En effet, il réduirait le nombre de transparences résultant de l'emploi croissant des formules ad hoc et il permettrait au Haut représentant de résoudre certains des problèmes qui nuisent actuellement à son efficacité. Ainsi, la conspiration d'indifférence susmentionnée pourrait être remplacée par une alliance d'engagement, qui conférerait davantage d'efficacité et d'attrait à la politique extérieure de l'Union européenne.
« M. le Président, mes chers collègues, l'avancée à petits pas que je viens de décrire n'est pas très spectaculaire. Néanmoins, ces petits pas peuvent aider à faire la différence dans la réalité quotidienne de la prise des décisions européennes en la matière. C'est un constant défi auquel la Belgique, l'Union européenne et nous tous devrons et voulons contribuer. »