INTRODUCTION : CULTURESFRANCE : DES CHANGEMENTS NÉCESSAIRES
L'Association française d'action artistique (AFAA) a fusionné le 2 mai 2006 avec l'Association pour le développement de la pensée française (ADPF) pour devenir CulturesFrance , qui a vocation, en liaison avec les institutions culturelles françaises et avec le réseau culturel français à l'étranger, à exercer une mission d'opérateur au service des échanges culturels internationaux et de l'aide au développement culturel dans les domaines des arts de la scène, des arts visuels, des arts appliqués, de l'architecture, du patrimoine, de l'écrit et de l'ingénierie culturelle.
Votre commission des finances a donc souhaité savoir si le nouvel opérateur partait sur « de bonnes bases » et a demandé, dans cette perspective, une enquête à la Cour des comptes sur la gestion passée de l'AFAA, le précédent rapport de la Cour des Comptes, très sévère, datant de 2001.
Selon ses propres termes, « la Cour s'est attachée à dresser le bilan de l'action de l'AFAA par rapport à ses objectifs et ses résultats et à vérifier ses comptes, au moment même où se met en place une nouvelle structure, CulturesFrance, dont on doit attendre qu'elle ne renouvelle pas les errements ou les dysfonctionnements constatés à l'AFAA ».
La Cour des comptes réitère certaines des critiques déjà émises dans le précédent rapport de 2001 . La négociation d'une convention pluriannuelle d'objectifs et de moyens a pris du retard, alors même que la fusion entre l'AFAA et l'ADPF était déjà intervenue. A ce stade, comme le souligne la Cour des Comptes, « l'absorption de l'ADPF ne signifie pas abandon de locaux que cette dernière association occupait, ni même intégration des attributions qu'elle exerçait au sein du bloc de compétences de l'AFAA. Plutôt qu'à une fusion, c'est donc à une juxtaposition que la situation actuelle paraît correspondre ».
Dès lors, quels sont les gains de productivité attendus de la fusion ? Quelle sera l'efficacité de la nouvelle structure , face aux ambitions de l'Allemagne, de la Grande-Bretagne ou de l'Espagne, qui disposent d'agences d'une taille importante, aux compétences élargies, en particulier dans le domaine de l'enseignement de la langue nationale ? Face à l'augmentation du nombre des « saisons », dont on ne peut pas nier l'intérêt, et à la part de plus en plus importante accordée au financement des opérations se déroulant dans l'hexagone , CulturesFrance, et sa tutelle, ne doivent-ils pas procéder aux adaptations nécessaires ?
I. UNE STRUCTURE DONT LE PILOTAGE DOIT ÊTRE AMÉLIORÉ
CulturesFrance a été fondée le 13 novembre 1922 sous forme d' association , reconnue d'utilité publique dès le 16 mai 1923. L'association a été créée en 1922 pour « recueillir la participation de donateurs privés susceptibles de participer à la politique d'échanges culturels ». Les recettes de l'association sont alimentées pour la plus grande part par le ministère des affaires étrangères, les crédits publics représentant en moyenne 80 % des ressources de l'AFAA sur la période 2000-2006. Son directeur est depuis le 1 er février 1999 M. Olivier Poivre d'Arvor.
A. UN CHANGEMENT DE STATUT DONT LA CONDITION EST LE RENFORCEMENT DE LA TUTELLE
La Cour des comptes relève que l'AFAA, dont le statut est formellement associatif, ne respecte que de façon approximative les règles, même les plus élémentaires , qui s'appliquent aux associations. Elle regrette en particulier une absence de formalisation des délégations au sein de l'association, qui revient à confier le pouvoir au seul directeur au détriment des organes statutaires, alors que les diligences du commissaire aux comptes apparaissent nettement perfectibles. Il en découle une autonomie progressivement acquise par le directeur sans qu'il soit appelé à rendre des comptes devant les organes de l'association dont en principe il dépend. Cela a conduit le secrétaire général du Quai d'Orsay en 2001 à souhaiter « une relation loyale entre l'AFAA et sa tutelle, laquelle suppose que l'on se garde de porter des divergences éventuelles sur la place publique ».
Dans une réponse adressée au ministère des affaires étrangères le 13 septembre 2006, CulturesFrance s'est engagée à améliorer sa gestion dans les domaines suivants : amélioration de la tenue et du déroulement des assemblées générales ; définition des pouvoirs respectifs du conseil d'administration, du bureau et du président ; définition des pouvoirs et du mode de délégation du président ; création de deux comités au sein du conseil d'administration ; création du conseil d'orientation par grands domaines d'activité ; élaboration d'un règlement intérieur.
Les anomalies constatées conduisent une nouvelle fois la Cour des comptes à s'interroger sur l'opportunité du maintien du statut associatif et sur l'évolution de CulturesFrance vers celui d'établissement public. Le ministère des affaires étrangères y est favorable. La Cour des comptes semble considérer dans son rapport que la question du statut est finalement secondaire par rapport à la résolution des travers qui persistent depuis cinq ans : absence d'évaluation, embryon de comptabilité analytique, manque de contrôle et carence des procédures.
Le ministère des affaires étrangères, le ministère de la culture et l'AFAA ont conclu le 17 novembre 2000 une première convention cadre d'orientation définissant les missions fixées à l'AFAA. Le 16 novembre 2004, la convention a été renouvelée pour trois ans. Il est apparu à la Cour des comptes que la convention signée en 2004 n'était en réalité pas appliquée, ce qui conduit à mettre en doute à la fois la pertinence de son contenu et la détermination des ministères précités à vouloir piloter leur opérateur . Les objectifs de la convention, pour paraître précis, sont en réalité trop généraux.
La nouvelle convention objectifs-moyens, en cours de négociation, devra évidemment, selon vos rapporteurs spéciaux, tirer les conséquences de ce constat sévère. En particulier, des tableaux de bord de suivi des priorités géographiques et culturelles doivent être envisagés, la transparence financière de l'opérateur, vis-à-vis de sa tutelle et du Parlement, pouvant par ailleurs être améliorée de façon significative.
B. UNE STRUCTURE INTERNE À RATIONALISER
L'organisation interne de la structure appelle, selon la Cour des comptes, trois séries de remarques.
La première fait apparaître la relative modestie de la structure administrative.
La deuxième réside dans l'organisation des départements consacrés aux activités culturelles. Si la Cour des comptes se félicite de la réussite de la fusion avec l'association « Afrique en créations », elle se demande si les attributions de ce département ne pourraient pas se voir réparties entre celles des Arts de la scène et des Arts visuels, de l'architecture et du patrimoine. Elle souhaite éviter les doublons apparaissant entre le département « Afrique en créations » et les autres départements lorsque ces derniers organisent des opérations culturelles en Afrique.
La troisième remarque correspond au constat selon lequel un certain nombre de fonctions essentielles ne sont pas exercées, par exemple l'évaluation des actions entreprises et le contrôle de gestion.
Afin de tirer profit de la fusion entre l'AFAA et l'ADPF, et de dégager des gains de productivité, la Cour des comptes préconise, sans en chiffrer l'impact financier :
- la rationalisation de l'activité éditoriale, éventuellement en recourrant autant que de besoin à d'autres structures existantes ;
- le renforcement de la fonction de diffusion par des rapprochements avec les professionnels privés du secteur ;
- l'externalisation de la fonction d'achat de livres.
C. UNE ÉVALUATION TROP LIMITÉE
Au cours de la période étudiée, l'AFAA a disposé d'une autonomie de fait qui n'était pas compensée par l'existence d'un contrôle suffisamment fort de ses résultats de la part des administrations de tutelle pourtant en rapport constant avec elle. L'association a semblé trop peu soucieuse, selon l'enquête de la Cour des comptes, de rendre des comptes au titre des obligations de service public qui lui incombent.
S'agissant du suivi des indicateurs financiers, la Cour des Comptes souligne que la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) ne s'est pas montrée très entreprenante dans ce domaine et n'a pas exigé qu'elle produise les éléments d'information sur lesquels elle s'est engagée. Elle observe que les deux ministères de tutelle ne peuvent se contenter d'abandonner les indicateurs financiers à la routine administrative, sans en tirer toutes les conséquences qui s'imposent.
La Cour des Comptes fait remarquer que le ministère de la culture devrait jouer un rôle plus important au sein de CulturesFrance, car il dispose de moyens d'expertise efficaces dans le domaine culturel. Mais son faible niveau de participation financière (20 % du total) le conduit à s'effacer devant le ministère des affaires étrangères et sa DGCID.
Vos rapporteurs spéciaux, au cours de leurs travaux complémentaires, ont été étonnés de la difficulté rencontrée par CulturesFrance pour connaître, par exemple, la répartition géographique de ses actions . Après un recensement fastidieux, l'association n'a été en mesure de présenter les chiffres suivants que le 7 décembre 2006, le jour de l'examen de la mission « Action extérieure de l'Etat », en séance publique, au Sénat.
Les chiffres remis dénotent deux fortes priorités , l'Afrique et l'Europe occidentale qui regroupent plus de 50 % des actions et du volume financier consacrés aux arts de la scène et aux arts visuels. Les pays, pourtant prioritaires pour le Quai d'Orsay, tel que définis notamment dans son contrat de modernisation - Asie, Amérique du Nord, pays émergents - concentrent des moyens beaucoup plus limités : il est à craindre que la nouvelle convention objectifs-moyens, qui serait en cours de négociation, ne puisse modifier une tendance ancienne.
Répartition géographique des actions dévolues aux arts de la scène et arts visuels en 2005
|
Zone géographique |
Pourcentage du nombre de projets engagés |
Pourcentage des montants financiers engagés |
|
Afrique (dont Fonds de solidarité prioritaire) |
22,3% |
21,4 % |
|
Amérique latine |
8,8% |
10,0 % |
|
Amérique du Nord |
11,0% |
13,0 % |
|
Asie, Océanie |
13,2% |
14,8 % |
|
Europe centrale et orientale |
8,9% |
6,6 % |
|
Europe occidentale |
25,4% |
27,9 % |
|
Maghreb, Proche et Moyen Orient |
10,5% |
6,3 % |
Source : CulturesFrance
Répartition géographique des actions dévolues aux arts de la scène et arts visuels en 2006
|
Zone géographique |
Pourcentage du nombre de projets engagés |
Pourcentage des montants financiers engagés |
|
Afrique (dont Fonds de solidarité prioritaire) |
19,8% |
28,0 % |
|
Amérique latine |
10,5% |
9,4 % |
|
Amérique du Nord |
7,2% |
7,3 % |
|
Asie, Océanie |
11,9% |
9,2 % |
|
Europe centrale et orientale |
12,7% |
8,0 % |
|
Europe occidentale |
30,3% |
31,0 % |
|
Maghreb, Proche et Moyen Orient |
7,6% |
7,1 % |
Source : CulturesFrance, situation au mois de novembre 2006