C. UNE POLITIQUE DE SOUTIEN CONSACRÉE PAR LA « STRATÉGIE DE LISBONNE »
1. L'objectif de consacrer 3 % du PIB à la R&D
a) Un objectif quantitatif non atteint
Dans le prolongement du Conseil européen de Lisbonne de mars 2000, qui avait fixé pour objectif de faire de l'Union européenne « l'économie de la connaissance la plus dynamique et la plus compétitive du monde », les conclusions du Conseil européen de Barcelone 18 ( * ) sont ainsi rédigées : « Si l'on veut réduire l'écart entre l'Union européenne et ses principaux concurrents, l'effort global en matière de R&D et d'innovation dans l'Union européenne doit être fortement stimulé, et l'accent doit être mis plus particulièrement sur les technologies d'avant-garde . En conséquence, le Conseil européen considère que l'ensemble des dépenses en matière de R&D et d'innovation dans l'Union doit augmenter, pour approcher 3 % du PIB d'ici 2010 . Les deux tiers de ce nouvel investissement devraient provenir du secteur privé ».
La stratégie de Lisbonne tend donc à ce que les dépenses en matière de R&D et d'innovation « approchent » 3 % du PIB en 2010, comme, en 2000, aux États-Unis (2,7 % du PIB) ou au Japon (3 %). Elle s'est appuyée sur un large consensus parmi les économistes quant à l'impact positif sur la croissance d'une augmentation des dépenses de recherche, et sur le constat d'un retard de l'Union européenne en matière d'effort de recherche et d'innovation technologique. Pour l'instant, elle se solde par un quasi-échec : de 2000 à 2005 , la dépense est passée de 1,84 % à 1,87 % du PIB pour l'UE à 15 et de 1,76 % à 1,77 % du PIB pour l'UE à 25...
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3 % DU PIB : UNE AMBITION TRÈS ANCIENNE « Il est raisonnable de penser qu'en 1985, la part de notre produit national (PN) consacrée à la recherche sera au moins égale à 3 %, pourcentage actuellement atteint aux États-Unis. Le PN ayant triplé d'ici là, c'est à un sextuplement des crédits consacrés à la recherche que l'on devrait parvenir, en passant de 5 milliards de francs actuels à 30 (milliards de francs) ». Cette citation est extraite d'un ouvrage de 1964, qui alors avait fait date, intitulé « Réflexions pour 1985 », issu du « Groupe de 1985 », instauré au sein du Commissariat Général du Plan par le Premier ministre à la fin de 1962, afin « d'étudier, sous l'angle de faits porteurs d'avenir, ce qu'il serait utile de connaître dès à présent de la France de 1985 pour éclairer les orientations générales du V ème Plan ». Ainsi faut-il remonter plus de quarante ans en arrière pour retrouver l'origine de ce chiffre de 3 % du PIB pour les dépenses de recherche-développement... |
b) Un retour sur investissement à moyen terme
Dans le cadre d'un rapport d'information sur l'impact macroéconomique de l'augmentation des dépenses de recherche 19 ( * ) , votre Délégation avait été conduite à distinguer deux périodes successives : le temps pour semer, le temps pour récolter . Au cours d'une première période (4 à 5 ans en moyenne), l'investissement en recherche et développement pèse sur les déficits public et extérieur sans contrepartie immédiate en termes d'amélioration de l'offre 20 ( * ) , tout en influant positivement sur la demande.
Au cours de la période suivante, l'investissement en R&D donne des résultats importants en termes de gains de productivité et de croissance, grâce à des innovations de procédés (qui permettent de baisser les prix) et des innovations de produits (qui permettent d'améliorer la qualité). Pour obtenir les bénéfices de la deuxième période, il faut maîtriser les déséquilibres et les tensions inhérents à la première période.
Parce qu'elle privilégie cette approche de moyen terme, votre Délégation a estimé d'autant plus utile de porter une appréciation sur le rapport du ministère de l'économie des finances et de l'industrie intitulé « Technologies clés 2010 », qui ambitionne d'identifier quelles seront les technologies les plus importantes pour l'industrie française à un horizon de cinq ans.
c) L'hypothèse aggravante d'un déclin relatif de l'efficacité globale du système de recherche et d'innovation français
On peut définir un objectif final à la dépense publique destinée au soutien de la recherche : augmenter la PGF et la croissance potentielle. Compte tenu des délais de réaction de la croissance à la recherche et à l'innovation, il faut, dans une approche en termes de performance, se contenter de vérifier la réalisation d'objectifs intermédiaires ou de moyens , considérés comme favorables à la réalisation de l'objectif final. Ces objectifs portent sur des grandeurs mesurables (suivies infra du signe « * ») pouvant donner lieu à la production d'indicateurs. On peut ainsi distinguer par type de politique 21 ( * ) :
• concernant la
dépense nationale
de recherche,
l'objectif général est de faire progresser
la science (plutôt au travers de la dépense publique de recherche
stricto sensu : organismes, universités, écoles) et de faire
des
découvertes,
ce qui se traduit d'abord par
des
publications*
, mais aussi de les
valoriser
au mieux, au moyen de la
propriété intellectuelle*
(brevets et licences)
et de diverses
démarches collaboratives
dont,
notamment,
la recherche sur contrat*.
On observera que chacun des indicateurs correspondants sont sujets à caution (encadré ci-après) et ne peuvent rendre qu'imparfaitement compte de la valeur de la recherche et de sa propension à servir l'économie ;
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UNE APPROCHE IMPRESSIONNISTE DE L'EFFICACITÉ DE
LA DÉPENSE NATIONALE
Part mondiale (%) de publications scientifiques en 2004
Dans le cadre de la LOLF, il est prévu que deux indicateurs, rattachés au projet annuel de performance du programme n° 172 de la MIRES, évaluent respectivement la « Production scientifique des opérateurs de programme » au travers de leur part dans les publications de référence internationale et la « Reconnaissance scientifique des opérateurs de programme », exprimée par l'indice de citation à deux ans de leurs articles.
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•
diverses formules de
financement
tendent à soutenir, soit la
création d'entreprises
innovantes, soit leur
développement
, soit encore
le
développement de la R&D dans les entreprises
avec différents
crédits incitatifs
aux
travers desquels sont notamment recherchés des
effets de
levier*
, c'est-à-dire une augmentation de la dépense
privée entraînée par la dépense publique ;
la construction d'indicateurs fiables se heurte ici à la
complexité et à la variabilité des instruments dans le
temps ainsi qu'à l'ampleur du recul nécessaire à leur
juste évaluation
;
• les
incitations fiscales et
sociales
: leur objectif est d'
augmenter la
dépense de R&D privée*
, dans la perspective de
favoriser l'innovation des entreprises. On distingue en premier lieu le CIR
ainsi que le dispositif d'aide au projet de jeunes entreprises innovantes
(JEI)
25
(
*
)
.
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Le caractère incitatif du crédit d'impôt recherche Dans le cadre de la LOLF, il est prévu qu'un indicateur mesure l'impact du CIR sur le financement de la R&D en entreprise. Cet indicateur, rattaché au projet annuel de performance du programme n° 172 de la MIRES, évalue la « Dépense de R&D privée supplémentaire par euro de crédit d'impôt recherche ». La cible de performance, pour 2010, est « >1 ». Une valeur supérieure à 1 signifie que les entreprises ont accru leurs dépenses de R&D au-delà du montant de CIR perçu -donc avec un effet multiplicateur. La cible pourrait sembler modeste si l'on oubliait les inévitables effets d'aubaine, toujours importants dans les mécanismes d'incitation fiscale. En réalité, d'après le bleu « Recherche et enseignement supérieur » pour 2008, « les études empiriques disponibles sur différents pays montrent qu'un ratio de 1 constitue une très bonne performance. Le maintien du ratio au dessus de 1 à l'horizon 2010 est une cible particulièrement ambitieuse dans un contexte de forte montée en puissance du dispositif ». Un ratio de 1 est satisfaisant dès lors qu'on admet que la recherche menée par les entreprises n'est pas moins propice à l'innovation que ne le serait, pour un investissement égal, la recherche publique. L'indicateur est cohérent avec l'objectif de Lisbonne d'une dépense des entreprises représentant les 2/3 de l'effort de recherche national ( infra ). |
Les indicateurs de performance mis en place à la suite de la LOLF concernant la dépense publique de recherche sont loin de constituer une mesure infaillible et exhaustive . En outre, on observera qu'en raison d'une action simultanée sur les trois types d'instruments, de nombreuses interférences compliquent l'évaluation de l'efficacité de la seule dépense publique de recherche. Par exemple, le renforcement de l'activité R&D des entreprises au travers des subventions et des incitations favorise, directement ou indirectement, la recherche collaborative.
Une solution de repli consiste à agréger un certain nombre d'indicateurs corrélés à la recherche et à l'innovation , en espérant parvenir à une évaluation globale plus fiable que celle résultant de chacun des indicateurs sous-jacents. Ainsi, le tableau de bord européen de l'innovation , établi pour la sixième année consécutive par la Commission européenne, mesure les résultats en matière d'innovation des économies nationales à partir d'un large éventail d'indicateurs 26 ( * ) portant aussi bien sur l'éducation que sur le nombre de brevets déposés, sur les dépenses consacrées aux TIC ou celles destinées aux investissements dans la R&D.
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PRINCIPALES CONCLUSIONS DE L'ÉDITION 2007 DU
TABLEAU DE BORD EUROPÉEN
Les États-Unis conservent une bonne longueur d'avance sur l'UE et le processus global de rattrapage qui s'est engagé en particulier dans les investissements en Technologie d'information et Communication (TIC), la pénétration du haut débit, le capital-risque en phase de démarrage et les brevets internationaux s'est récemment ralenti. Les pays se subdivisent en quatre groupes relativement homogènes sur la base de leurs performances au cours d'une période de cinq ans : - les « champions de l'innovation », avec à leur tête la Suède, suivie de pays tels que le Danemark, la Finlande, l'Allemagne, Israël, la Suisse, le Royaume-Uni , les États-Unis et le Japon ; - les « pays suiveurs », au nombre desquels figurent l'Autriche, la Belgique, le Canada, la France, l'Islande, l'Irlande, le Luxembourg et les Pays-Bas ; - les « innovateurs modérés », tels que Chypre, la République tchèque, l'Estonie, l'Italie, la Norvège, la Slovénie, l'Espagne et l'Australie ; - les « pays en voie de rattrapage », notamment la Bulgarie, la Croatie, la Grèce, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, le Portugal, la Roumanie et la Slovaquie, avec un niveau de performance moins élevé pour la Turquie. |
Quoi qu'il en soit, même à un niveau agrégé (R&D privée et publique) et rétrospectif, un récent travail statistique tend à établir que le niveau des dépenses nationales de R&D n'est pas une variable corrélée à la croissance de la PGF, tout en admettant que ce résultat « ne signifie pas, pour autant, qu'il en est de même dans la réalité économique » 27 ( * ) . Peu d'économistes doutent, en effet, que la recherche publique ne soit productrice d'externalités positives.
Même si l'on considère la R&D privée , l'évaluation de l'impact du niveau des dépenses sur la croissance à moyen terme est difficile. Par exemple, pour six études représentatives des travaux récents, les estimations microéconomiques du taux de rendement de la R&D faites à partir de données individuelles d'entreprises varient considérablement, dans une plage allant de 10 % à 80 % 28 ( * ) , valeurs, par ailleurs, intrinsèquement élevées.
2. La politique de la concurrence
La stratégie de Lisbonne soutient la politique de l'innovation et la politique de la concurrence de façon conjointe, en estimant ce soutien complémentaire .
Selon elle, l'insuffisance des efforts d'investissement dans la R&D des entreprises européennes (1,03 % du PIB en 2000) au regard notamment des États-Unis (1,93 % du PIB en 2000) serait attribuable à un manque de dynamisme dans le renouvellement du tissu entrepreneurial et à un excès de règlementation entravant le bon fonctionnement du marché des biens.
a) Favoriser la « destruction créatrice » ?
Peut-on relancer la « destruction créatrice » en accélérant le renouvellement du tissu productif ? Il ne semble pas qu'il existe un lien direct entre l'efficacité d'un système productif et la vitesse de renouvellement des entreprises 29 ( * ) . Pourtant, d'aucuns estiment que diverses formes de « corporatisme », qui caractériseraient les relations professionnelles dans les pays d'Europe continentale, freineraient le processus d'innovation en confortant les configurations productives existantes.
Edmund S. Phelps 30 ( * ) estime ainsi qu'« en interdisant l'accès aux « outsiders » désireux de rentrer sur le marché et en prolongeant la vie des entreprises établies en contrôlant leurs flux de sortie de l'emploi, le corporatisme se condamne à priver l'économie des innovations des « start-up » qui seraient, sinon, en mesure de développer leurs innovations ». A l'opposé, l'« individualisme » caractéristique des pays anglo-saxons stimulerait l'innovation.
Une partie de l'essor économique américain dans la période récente peut s'expliquer, en effet, par le dynamisme des PME innovantes, supposées plus créatives que les grandes entreprises, intuition que corroborent certaines études 31 ( * ) montrant que l'intensité de l'innovation est plus forte dans les PME que dans les grandes entreprises.
b) L'impact ambivalent de la règlementation
Depuis le lancement du Marché unique en 1992 et l'abandon progressif des monopoles d'État, la réglementation du marché de produits32 ( * ) est perçue comme un facteur d'inefficience économique, ce qui incite à aménager les dispositifs régulant les marchés de produits afin d'en fluidifier le fonctionnement. Ces réformes ont pour objet de réduire les barrières à l'entrée, les discriminations qui limitent l'implantation d'entreprises étrangères, les charges administratives qui pèsent sur la création d'entreprises, l'engagement de l'Etat dans certains secteurs (eau, électricité, télécommunication, etc.).
De fait, une corrélation a pu être établie entre le degré de la concurrence sur le marché des produits et la vigueur de l'innovation 33 ( * ) . Dans une étude récente 34 ( * ) , la libéralisation du marché des biens constitue un des trois facteurs (avec la réforme du marché du travail et l'investissement en éducation supérieure) qui se trouvent corrélés à la PGF et constituent donc un levier pour dynamiser la croissance potentielle.
Toutefois, le lien entre concurrence et innovation n'est pas mécanique . Dans la théorie même de Schumpeter ( supra ), la relation n'est pas univoque : la perspective d'un monopole temporaire conditionne l'innovation, dont la diffusion et l'obsolescence sont en revanche conditionnées par la concurrence. De ce point de vue, la propriété intellectuelle doit être « dosée » pour sécuriser les innovateurs sans empêcher la diffusion de l'innovation. Les exemples contrastés des États-Unis et de l'Europe témoignent de cette tension : « chez les premiers, une extension abusive des champs du brevetable suggère certaines dérives de la propriété intellectuelle et va de pair avec un renforcement des droits des détenteurs et un plus grand laxisme dans l'attribution de ces droits. La situation est très différente en Europe où même l'unification communautaire d'un droit de la propriété intellectuelle est loin d'être réalisée » 35 ( * ) .
D'après Aghion, Bloom, Blundell, Griffith et Howitt (2005), il existerait une relation en U inversé entre innovation et concurrence , pour l'avoir observée dans les différentes branches de l'industrie manufacturière au Royaume-Uni, où le dynamisme de l'innovation (mesurée par le nombre de brevets déposés) et l'intensité de la concurrence sur le marché des produits (mesurée par le taux de marge des entreprises) ne sont positivement corrélés que jusqu'à un certain seuil, au-delà duquel la relation devient négative. Un faible rythme d'innovation peut donc être le résultat d'une faible concurrence (des profits durablement élevés n'incitent pas à innover,) ou , au contraire, d' une forte concurrence (la faiblesse des profits empêche l'innovation).
Par ailleurs, la situation par rapport à la frontière technologique différencierait l'effet d'une concurrence accrue : stimulante pour les entreprises qui en sont proches, elle tend au contraire à freiner l'innovation des entreprises qui en sont éloignées en raison de la menace que représente, pour leur taux de marge, l'irruption de nouvelles entreprises dans leur marché. Ainsi, certains d'auteurs estiment que les réformes de libéralisation des marchés sont surtout favorables aux économies dont les industries sont proches de la frontière technologique.
3. Éducation et marché du travail
Dans la stratégie de Lisbonne, l'objectif de devenir l'« économie de la connaissance la plus compétitive » passe aussi par la réforme du marché du travail (flexibilité et capacité d'adaptation du marché du travail) ainsi que par un investissement supplémentaire dans le « capital humain » afin de relever les niveaux d'éducation et de compétence.
Il est communément avancé que, depuis les années quatre-vingt-dix, les États-Unis auraient profité sans entraves de l'essor des technologies de l'information et de la communication (TIC), contrairement à l'Europe, aux prises avec des restructurations sectorielles et de nombreuses rigidités structurelles, concernant aussi bien le marché des biens que celui du travail.
Le récent ressaut de la productivité 36 ( * ) constaté en Europe s'effectue au bénéfice d'une diffusion plus rapide des TIC, généralement attribuée , compte tenu de la stagnation globale des dépenses de R&D , aux réformes structurelles en cours, en particulier de la fluidification du marché du travail et de l' amélioration du niveau d'éducation .
Il semble bien, selon le rapport « Les leviers de la croissance française », que le niveau de la R&D ne soit pas une variable directement corrélée à la PGF 37 ( * ) . Trois facteurs apparaissent, en revanche, corrélés à la PGF : la libéralisation du marché des biens, la réforme du marché du travail et l' investissement en éducation supérieure .
D'après le rapport précité, une intensification de notre investissement en éducation supérieure devrait aller de pair avec des changements profonds dans la gouvernance du système universitaire , caractérisés par une plus grande autonomie des universités, lesquelles doivent en retour accepter d'être évaluées et récompensées en fonction de leurs performances.
Il ne fait guère de doute que l'augmentation du niveau de la formation générale qui en résulterait :
- engendrerait directement une amélioration de la productivité de la recherche universitaire ;
- se diffuserait à la recherche publique et privée.
Au total, ces effets se conjugueraient pour déboucher sur une meilleure performance de la recherche française , dont l'amélioration de la qualité serait donc plus fructueuse - surtout concernant l'Université - que celle du niveau cumulé des moyens .
* 18 Mars 2002.
* 19 Rapport d'information Sénat n° 391, 2003-2004, de M. Joël BOURDIN, au nom de la Délégation du Sénat pour la Planification.
* 20 Une partie de l'échec de la stratégie de Lisbonne, à l'échelle européenne, et notamment pour l'objectif d'augmentation des dépenses de recherche jusqu'à 3 % du PIB, peut ainsi s'expliquer par l'incapacité des autorités européennes - politique et monétaire - à créer l'environnement macroéconomique favorable permettant de surmonter les tensions transitoires provoquées par une stratégie d'investissement renforcé dans la recherche
* 21 D'après le « Jaune » 2008 « Rapport sur les politiques nationales de recherche et de formations supérieures », les priorités du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche en faveur du développement de l'innovation en entreprises, « se concentrent autour de l'accroissement des effets leviers du CIR et des recherches publiques, d'une part, et du soutien à la création et au développement des entreprises innovantes, d'autre part ».
* 22 Ajoutons enfin que, d'une part, les pays d'expression anglo-saxonne (qui domine dans la littérature scientifique) bénéficient d'un avantage substantiel et que, d'autre part, toute publication antérieure à une demande de dépôt de brevet est impossible dans le système européen en application d'un critère de « nouveauté absolue », ce qui n'est pas le cas aux Etats-Unis, au Japon ou au Canada, où les inventeurs bénéficient à cet égard d'un « délai de grâce ».
* 23 Il est parfois calculé le nombre de publications scientifique par habitant ; cette lecture ne modifie pas le diagnostic pour la France.
* 24 « Le brevet peut être utilisé pour bloquer d'éventuels concurrents. Certains laboratoires pharmaceutiques ont ainsi tendance à multiplier les brevets sur les radicaux proches de la molécule qu'ils souhaitent protéger, afin d'éviter des répliques de la molécule mère. Alors que seule la molécule mère est véritablement innovante, le fait de déposer des brevets sur les molécules proches permet de tenir les concurrents à distance » (« L'économie de l'immatériel », rapport de MM. Maurice Lévy et Jean-Pierre Jouyet, 23 novembre 2006).
* 25 Mis en place en janvier 2004, ce dispositif réservé aux PME, dont le coût pour la sécurité sociale est compensé par l'État permet, sous conditions, à de jeunes entreprises indépendantes qui consacrent au moins 15 % de leurs charges annuelles à des projets de R&D de bénéficier d'allègements fiscaux et d'exonérations de cotisations sociales patronales, pour les personnels participants aux projets de recherche de l'entreprise.
* 26 Un « indice de synthèse de l'innovation » repose sur 25 mesures.
* 27 Les leviers de la croissance française » par Philippe Aghion, Gilbert Cette, Elie Cohen et Jean Pisani-Ferry, novembre 2007.
* 28 « Innovation, recherche et productivité des entreprises » par Jacques Mairesse, Inspecteur général, Insee Méthodes, 2003.
* 29 Scarpetta, Hemmings, Tressel et Woo (2002).
* 30 « La « contre-performance » de l'Europe continentale. Le lien entre institutions, dynamisme et prospérité économique », Revue de l'OFCE, janvier 2005.
* 31 D. Audretsch (1995) montre que l'intensité du processus d'innovation (mesurée par le nombre de brevets rapporté au nombre de personnes employées) est 2,38 fois plus élevée dans les PME que dans les grandes entreprises.
* 32 La règlementation sur le marché des produits désigne l'ensemble de règles, de droits et de devoirs qui encadrent l'activité et la gestion des entreprises, et qui s'appliquent soit à l'ensemble de l'économie, soit à des secteurs d'activité particuliers (transports, énergie, communication, banque, services, professions libérales...).
* 33 Blundell, Griffith et Van Reenen (1999), Griffith, Harrison et Simpson (2006).
* 34 « Les leviers de la croissance française » par Philippe Aghion, Gilbert Cette, Elie Cohen et Jean Pisani-Ferry, novembre 2007.
* 35 CAE, « Politiques de la concurrence », rapport de David Encaoua et Roger Guesnerie.
* 36 Rapport d'information Sénat n° 391, 2003-2004, de M. Joël BOURDIN, au nom de la Délégation du Sénat pour la Planification, p. 71.
* 37 Par Philippe Aghion, Gilbert Cette, Elie Cohen et Jean Pisani-Ferry, novembre 2007.