B. DÉVELOPPER LA CONTRACTUALISATION TERRITORIALE ET LA COORDINATION DES ACTEURS POUR SIMPLIFIER LES PARCOURS D'INSERTION
Les travaux de la mission lui ont permis de constater que les politiques sociales ont trop longtemps consisté en réponses sectorielles coûteuses, qui consistent à mettre en place une foule de dispositifs sociaux spécifiques qui stigmatisent les individus. Dans son rapport sur le développement social local 232 ( * ) , l'ODAS souligne ainsi que le développement social « ne doit pas être un traitement social, mais un traitement territorial visant au maintien dans la société de toutes les personnes » : c'est ainsi qu'il faut sortir d'une logique de dispositifs et aller vers la mobilisation des potentialités locales. Seule une contractualisation sur de nouvelles bases entre les acteurs de l'insertion pourra aboutir à cette mobilisation.
1. Développer la contractualisation
La mission a pu constater à quel point la multiplicité des acteurs suscite à son tour un besoin de coordination, qui aboutit lui-même à la création de nouvelles instances de concertation et d'animation. La complexité qui en résulte est telle, que, selon Julien Damon, rapporteur général du Grenelle de l'insertion « il ne s'agit plus de coordonner mais de simplifier »
Le fait que l'insertion soit éclatée entre trois niveaux au moins, ayant chacun son ressort (Région, département et bassin d'emploi), avec une organisation parallèle du service public de l'emploi, est la source d'une complexité incompressible. Comme la mission l'a constaté lors de son déplacement au Danemark, lorsqu'il n'existe quasiment qu'un seul niveau de collectivité territoriale (les communes) et qu'en outre les services locaux de l'agence pour l'emploi sont fusionnés avec les services municipaux, la simplicité est de mise.
Des auditions auxquelles la mission a procédé, il ne paraît pas réaliste de retenir l'option d'une simplification radicale et la contractualisation reste le seul moyen de mieux coordonner les politiques d'insertion. La contractualisation suppose un diagnostic des problèmes, recense les objectifs et les moyens nécessaires et prévoit un dispositif de suivi et d'évaluation. Elle doit également permettre d'engager des actions à long terme, l'ensemble des intervenants entendus par la mission ayant fortement insisté sur la nécessaire stabilité des dispositifs et des institutions , en particulier parce que les acteurs ont besoin de temps pour être connus et reconnus par le public en difficulté.
L'utilisation des termes de « contractualisation » et de « partenariat », en vogue depuis le milieu des années 80, est susceptible de recouvrir des réalités diverses, de la relation contractuelle d'égal à égal où chaque partenaire s'engage concrètement à la simple déclaration d'intention, en passant par la relation hiérarchique déguisée. La mission considère que les partenariats sont plus efficaces s'ils s'organisent autour d'un véritable chef de file , qui a la responsabilité des objectifs à atteindre, c'est-à-dire, dans le cas de l'insertion, du département.
La mission suggèrera donc de retenir trois niveaux de contractualisation (régional, départemental, bassin d'emploi) , le conseil général, en tant que chef de file, jouant le rôle de pivot de ce système :
- un contrat entre la région et les conseils généraux , élaboré par des conférences régionales de financeurs réunissant les conseils généraux, ayant élargi la négociation à la formation professionnelle de tous les publics en insertion et non seulement des titulaires d'un contrat aidé. Comme le département serait désormais le véritable chef de file de l'insertion, les PDI seraient les documents de référence sur les objectifs desquels le conseil régional aurait obligation de s'engager pour mobiliser les instruments de formation, de VAE et d'apprentissage nécessaires. Ce contrat pourrait être annexé au schéma régional d'aménagement et de développement du territoire (SRADT), ce qui permettrait de faire le lien avec le développement économique du territoire;
- un contrat entre tous les financeurs de l'insertion professionnelle (Etat, conseil général, conseil régional, communes et intercommunalités) au niveau départemental, conformément aux objectifs d'un PDI devenu opposable, définissant les moyens accordés aux différentes structures d'insertion professionnelle du département : missions locales, PLIE, IAE et contrats aidés, associations...) sur trois ou quatre ans ;
- un contrat territorial de l'insertion professionnelle entre le conseil général et les opérateurs de l'insertion professionnelle d'un bassin d'emploi, pour fixer les objectifs et les moyens des structures d'insertion professionnelle dans ce bassin. Il s'agirait, selon l'expression de Mme Establie, directrice de l'Alliance ville emploi, d' « un contrat de territorialisation qui porterait l'ensemble des politiques que chacun des acteurs voudrait développer ». Le bassin d'emploi, qui peut coïncider avec le territoire d'une municipalité ou d'un EPCI, et où le contact les partenaires économiques peut avoir lieu, paraît en effet être l'échelle pertinente pour l'animation de l'insertion professionnelle.
Cette convention désignerait en outre un opérateur par bassin d'emploi parmi les cocontractants (mission locale, PLIE, agence du nouvel opérateur ANPE/ASSEDIC, association d'insertion professionnelle, voire CCI ou opérateur privé reconnu pour sa compétence) pour l'animation de l'insertion professionnelle locale et l'entretien de réseaux d'entreprises susceptibles de prendre en charge les publics en difficulté. Il serait choisi par le conseil général en fonction des résultats déjà obtenus et de l'expérience acquise, et son action ferait l'objet d'une évaluation par le conseil général tous les deux ans, en fonction de laquelle son rôle serait confirmé ou au contraire transféré à une autre structure.
* 232 « Développement social local : les voies de l'action au service du changement », les cahiers de l'ODAS, juin 2007.