D. DES RÉFORMES PONCTUELLES DU SYSTÈME DE SOLIDARITÉ DANS L'ATTENTE D'UNE INÉVITABLE REFONTE GLOBALE
Plusieurs mesures ont déjà été prises pour améliorer la situation économique des bénéficiaires de minima sociaux et favoriser leur retour à l'emploi.
1. Les mesures récentes favorisant le retour à l'emploi des bénéficiaires de minima sociaux mériteraient d'être amplifiées
Après le renforcement des effets incitatifs de la prime pour l'emploi (PPE) dans le cadre du vote de la loi de finances pour 2006, la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 pour le retour à l'emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux a procédé à une première refonte du système d'intéressement à la reprise d'une activité professionnelle pour les allocataires du RMI, de l'API et de l'ASS.
Elle permet d'accorder aux personnes reprenant un emploi avec un horaire mensuel d'au moins 78 heures :
- le cumul intégral des minima sociaux et du salaire de l'activité professionnelle pendant trois mois ;
- une prime de retour à l'emploi de 1 000 euros après le quatrième mois de travail ou dès la fin du premier mois, si le contrat est à durée indéterminée ou d'une durée déterminée supérieure à six mois ;
- une prime forfaitaire mensuelle de 150 euros pour les personnes isolées et de 225 euros pour les couples ou familles durant neuf mois, au terme de la période de cumul intégral du revenu d'activité et de l'allocation.
Ces mesures d'intéressement sont ouvertes aux personnes accédant à un emploi aidé, sauf s'il s'agit d'un contrat d'avenir (CA) ou d'un contrat d'insertion - revenu minimum d'activité (CI - RMA), pour lesquels la prime de retour à l'emploi de 1 000 euros n'est pas accordée. Ces contrats offrent en effet déjà une forme d'intéressement, qui s'ajoute aux nouvelles primes forfaitaires mensuelles.
Pour leur part, les allocataires de l'API et du RMI travaillant moins de 78 heures par mois continuent de bénéficier du système d'intéressement antérieur qui leur permet de cumuler, durant neuf mois, 50 % de leur revenu d'activité avec leur minimum social.
Ce nouveau système d'intéressement, simple, harmonisé et plus lisible pour les bénéficiaires de trois minima sociaux, leur permet de prévoir plus aisément les sommes qu'ils vont percevoir en cas de reprise d'activité, en limitant les effets d'aubaine et le recours massif au temps partiel.
a) Des résultats encourageants
Les premiers résultats sont d'ailleurs encourageants.
A l'exception de l'API, on observe en effet une baisse du nombre de bénéficiaires de minima sociaux :
- le nombre d'allocataires du RMI a diminué de 6,6 % entre 2007 et 2008, poursuivant la tendance amorcée en 2006 (- 0,8 %) ;
- le nombre de bénéficiaires de l'ASS a diminué de 2,1 % à la fin de 2006, principalement du fait de la baisse du chômage de très longue durée
Cette tendance, qui s'inscrit dans le contexte favorable d'une amélioration de la situation du marché du travail, s'explique également par l'efficacité des mesures d'intéressement mises en place pour les bénéficiaires du RMI, de l'API et de l'ASS.
A la fin 2006, la proportion d'allocataires cumulant minimum social et revenus d'activité, a significativement augmenté : elle atteint 15,1 % pour l'ASS, 14,5 % pour le RMI et seulement 8,2 % pour l'API. Le nouveau dispositif n'étant pleinement opérant qu'à partir de 2007, on commence seulement à en percevoir les premiers effets. Ainsi, au cours du premier trimestre de 2008, 85 000 allocataires bénéficient de la nouvelle prime forfaitaire versée à compter du quatrième mois. Si on ajoute les bénéficiaires du système de cumul antérieur, on compte au total 93 000 personnes payées au titre du RMI et bénéficiant d'une mesure d'intéressement.
Le moindre succès des mesures d'intéressement pour les bénéficiaires de l'API s'explique par les nombreuses difficultés matérielles que rencontrent les allocataires pour reprendre une activité. Les raisons financières n'interviennent généralement qu'en second rang, les problèmes de gardes d'enfants demeurant l'obstacle majeur.
Ainsi, les mesures d'intéressement, qui semblent démontrer leur efficacité pour les bénéficiaires du RMI et de l'ASS, présentent certaines limites, notamment pour les allocataires de l'API.
b) La persistance de freins à la reprise d'activité
Le nouveau système n'a en effet pas permis de supprimer l'ensemble des obstacles à la reprise d'activité.
D'abord, la prime de retour à l'emploi de 1 000 euros qui vise à couvrir les charges nouvelles qui résultent de la reprise d'activité (garde des enfants, présentation, frais de transports) n'est versée qu'au bout de quatre mois tandis que certains bénéficiaires ne remplissent pas les conditions pour y avoir accès (travail à temps très partiel ou contrats aidés).
En outre, le nouveau système ne tient pas compte des aides sociales, qu'elles soient nationales ou locales, attribuées selon le statut, c'est-à-dire par référence au bénéfice de tel ou tel minimum social, d'où leur appellation désormais bien connue de « droits connexes ».
Il résulte de l'existence de ces aides :
- un manque d'équité entre les allocataires des différents minima sociaux et entre ces derniers et les « travailleurs pauvres » ;
- une dégradation de la situation financière des personnes qui, consécutivement à leur reprise d'activité, perdent le plus souvent le bénéfice de ces aides, rendant de fait moins attractif voire dissuasif tout retour à l'emploi. Pour cette raison, on parle de « trappes à inactivité ». Les effets sont d'autant plus perceptibles que les droits connexes représentent en réalité une part importante du revenu des ménages, le minimum social n'excédant pas, en moyenne, 20 % de leurs ressources globales. Partant de ce constat, chacun s'accorde à reconnaître la nécessité de supprimer toute référence au statut et de ne retenir comme seul critère d'éligibilité à ces aides, le niveau des ressources. 100 ( * )
* 100 Rapport d'information n° 334 (2004-2005) précité sur les minima sociaux.