4. Quel financement ?
Phénomène nouveau dans l'immédiat après guerre froide, les OPEX font désormais partie intégrante de l'activité des armées et n'ont plus de caractère exceptionnel. Comme l'a souligné le chef d'état-major des armées devant votre Commission à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, elles se caractérisent désormais par leur durée, leur durcissement, leur dispersion géographique et leur diversité.
Depuis 1999, les effectifs moyens engagés s'élèvent à 12 000 militaires pour des périodes de quatre mois, un chiffre qui n'a connu que de faibles variations ces dernières années. Ce sont désormais des opérations de longue durée dont le coût, pour celles qui sont engagées, est relativement prévisible.
Les « surcoûts » des opérations extérieures correspondent aux dépenses supplémentaires engagées par les armées sur les théâtres d'opérations par rapport aux dépenses liées à une activité « normale ».
Ces surcoûts se répartissent entre les dépenses de personnels (indemnité de sujétions pour service à l'étranger ou ISSE), les dépenses de fonctionnement (alimentation, fonctionnement courant, transport, carburant, entretien des personnels, maintien en condition opérationnelle) et les dépenses d'investissement, en particulier les dépenses liées aux infrastructures. Ils comprennent également les contributions françaises au financement des coûts communs des opérations de l'OTAN et de l'Union européenne dont le montant était de 31 millions d'euros en 2006 et s'élève à 108 millions d'euros en 2008. Correspondant à une définition extrêmement restrictive des coûts communs, le mécanisme « Athéna » de financement des opérations de l'Union européenne laisse à la charge des principaux contributeurs en troupes la plus grande part du financement des coûts et devrait être révisé dans le sens d'un meilleur partage du fardeau.
La structure de ces surcoûts a évolué avec les années : initialement constitué quasi exclusivement de dépenses de personnel (indemnités pour sujétions de service à l'étranger), il comprend désormais une part importante de crédits de fonctionnement et de contributions aux organisations internationales pour le financement des coûts communs.
Ces surcoûts sont des surcoûts bruts et ne comptabilisent pas d'éventuels remboursements lorsque les troupes françaises sont engagées sous le drapeau européen ou sous celui des nations-unies, ils ne sont que partiels 2 ( * ) et interviennent après un certain délai. Pour l'année 2008, ces remboursements représentent 37 millions d'euros sur un montant total de 833 millions d'euros de surcoûts.
|
Théâtres d'opérations |
2006 en € |
2007 en € |
2008 en € |
|
Afghanistan |
122,3 |
169,8 |
236,2 |
|
Côte d'Ivoire |
164,2 |
151,7 |
116,3 |
|
Liban |
42,5 |
64,0 |
78,9 |
|
Tchad (EPERVIER) |
78,5 |
83,0 |
104,2 |
|
Tchad (EUFOR) |
0,0 |
11,5 |
130,3 |
|
Bosnie |
24,2 |
18,0 |
7,5 |
|
Kosovo |
85,8 |
92,7 |
103,2 |
|
Autres |
85,8 |
94,3 |
75,8 |
|
Total général |
603,4 |
685,0 |
852,3 |
Jusqu'en 2001, les surcoûts OPEX ont été financés par des annulations de crédits à due concurrence sur les crédits consacrés aux équipements des armées.
Depuis 2005, une dotation est inscrite dans le projet de loi de finances initiale, complétée en loi de finances rectificative, le différentiel ayant contribué à la résorption des reports de crédits d'investissements de la loi de programmation 1997-2002 à hauteur d'environ 583 millions d'euros pour 2005 et 2006.
Afin d'éviter l'incertitude pesant chaque année sur les financements complémentaires apportés en loi de finances rectificative, il est souhaitable de mener à terme, c'est à dire au plus près des prévisions de dépenses, le processus de budgétisation des OPEX.
La loi de programmation militaire prévoit une budgétisation plus complète et porte la provision en loi de finances initiale de 510 millions d'euros en 2009, à 570 millions d'euros en 2010 et à 630 millions d'euros en 2011. Elle prévoit en outre que les crédits mis en réserve au titre des différents ministères pourront être mobilisés pour contribuer à résorber le différentiel : « en gestion, les surcoûts nets non couverts par la provision (hors titre 5 nets des remboursements des organisations internationales) seront financés par prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle ».
* 2 900 euros par homme et par jour ce qui représente environ un quart du coût.