BALKANS - BOSNIE-HERZÉGOVINE ET MACÉDOINE
MM. Christian Cambon et Didier Boulaud ont présenté, le mardi 3 juin 2008, une communication sur la mission qu'ils ont effectuée, du 4 au 9 mai 2008, en Bosnie-Herzégovine et en Macédoine.
M. Didier Boulaud a indiqué que la déclaration d'indépendance du Kosovo, en février dernier, avait remis sous les feux de l'actualité la région des Balkans occidentaux. Encore très marqués par les conflits consécutifs à l'éclatement de la Yougoslavie, les pays de cette région ont vocation à rejoindre l'Union européenne qui porte désormais à l'égard de la région une responsabilité de premier plan à travers l'accompagnement des réformes internes, l'octroi d'une aide économique et la présence de missions civiles ou militaires.
M. Didier Boulaud a rappelé que la commission avait décidé d'effectuer prochainement une mission d'information au Kosovo et en Serbie, mais il a souligné l'attention que méritaient également la Bosnie-Herzégovine et la Macédoine, deux pays où coexistent différentes communautés et dont la stabilisation reste fragile. Il a estimé que, de ce point de vue, la présence d'une
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La participation française à la mission EUFOR Althea La France est présente en Bosnie-Herzégovine depuis le début du conflit à Sarajevo, à l'été 1992. Elle n'a cessé de jouer un rôle militaire majeur, tant au sein de la Force de protection des Nations unies (FORPRONU) jusqu'en 1995, que dans les forces qui lui ont succédé, sous l'égide de l'OTAN puis de l'Union européenne. Les effectifs français déployés ont culminé en 1996, avec 7 800 hommes, puis ont été ramenés à un peu plus de 3 500 hommes dans les années 1998-2000. Ils ont été fortement réduits depuis lors, avec environ 500 hommes sur la période 2005-2007 et moins de 150 hommes en 2008. Initialement déployée en Croatie, la FORPRONU a vu son mandat élargi à la Bosnie-Herzégovine. A la suite de l'accord de paix de Dayton (14 décembre 1995), le Conseil de sécurité des Nations unies chargeait l' OTAN d'en mettre en oeuvre les aspects militaires, validant le mandat de la Force de mise en oeuvre (IFOR) en Bosnie-Herzégovine, qui comptait à l'origine 60 000 hommes. L'amélioration rapide de la situation sécuritaire a permis de passer en décembre 1996, avec la Force de stabilisation (SFOR) , à un effectif plus réduit, de l'ordre de 32 000 hommes. Destinée à consolider la transition, cette présence militaire a été progressivement réduite pour se limiter, en 2004, à une force résiduelle de dissuasion de 7 000 hommes. L'opération a depuis lors été transférée à l' Union européenne (opération Althea), la SFOR se transformant en EUFOR Althea. Le mandat de l'EUFOR résulte de la résolution 1575 du Conseil de sécurité des Nations unies et a été renouvelé en dernier lieu le 20 novembre 2008 (résolution 1845). Sa mission principale est de contribuer à la sécurité par le maintien d'une présence militaire et de veiller au respect par les parties des volets militaires des accords de Dayton, en soutien au Haut Représentant, Représentant spécial de l'Union européenne. La mission Althea est conduite dans le cadre des accords dits « Berlin plus » permettant à l'Union européenne de recourir aux moyens et capacités de l'OTAN. Elle est commandée par le SACEUR-adjoint, le général britannique Mc Coll. L'évolution de la situation sécuritaire en Bosnie Herzégovine a permis de ramener les effectifs de l'EUFOR à 2 200 hommes . L'opération compte 30 nations contributrices, dont 24 pays membres de l'Union européenne. Lors du déplacement de la mission, au printemps 2008, la participation française s'élevait à environ 140 hommes et à été ramenée à moins d'une centaine d'hommes en ce début d'année 2009. Les effectifs de la force sont concentrés sur Sarajevo (camp Butmir), à l'exception d'une quarantaine de petites équipes d'observation et de liaison ( Liaison observation team - LOT ), constituées de 8 militaires. Réparties sur l'ensemble du territoire de la Bosnie-Herzégovine, elles jouent un rôle de contact avec la population et d'information du commandement. Aujourd'hui, l'EUFOR n'assure plus aucune mission sécuritaire en Bosnie-Herzégovine . Elle a également achevé les activités d'assistance qui lui étaient confiées, notamment dans le domaine de la gestion de dépôts de munitions. D'un point de vue militaire, cette opération n'a plus de justification. Les effectifs présents sur place, bien qu'en diminution constante au cours des dernières années, paraissent surdimensionnés au regard des tâches incombant à la force. Une part importante de ces effectifs est affectée au soutien du restant de la force. Toutefois, en novembre dernier, le Conseil de l'Union européenne a repoussé la décision de mettre un terme à l'opération. Cette décision doit être réexaminée en mars 2009, au vu de l'évolution de la situation politique et des perspectives de suppression du poste de Haut-Représentant. C'est essentiellement le manque de progrès dans la situation politique qui a conduit certains pays européens à souhaiter différer une clôture qui, dans son principe, paraît nécessaire. |
délégation de la commission dans ces deux pays avait été particulièrement utile.
M. Christian Cambon a ensuite retracé le déroulement du séjour de la délégation en Bosnie-Herzégovine où elle s'est entretenue, à Sarajevo, avec le Président en exercice, le Premier ministre et les deux présidents d'assemblée, et à Banja Luka, avec les principaux dirigeants de la Republika Srpska. La délégation a également rencontré le Haut représentant de la communauté internationale, M. Miroslav Lajcak, et elle s'est rendue au quartier général de la force européenne Eufor où elle a rencontré le commandant de l'opération Althea et le contingent français.
M. Christian Cambon a brièvement rappelé les principales caractéristiques de la structure territoriale et de l'organisation de la Bosnie-Herzégovine, telles qu'elles résultent de l'accord de Dayton de 1995 : un territoire divisé en deux entités, la Fédération croato-musulmane et la Republika Srpska ; un système institutionnel très complexe, avec notamment une présidence collégiale, des compétences limitées de l'Etat central, la détention par les entités d'un pouvoir de blocage dans le processus législatif, l'existence d'une tutelle internationale incarnée par le Haut représentant, qui est également le représentant spécial de l'Union européenne.
M. Christian Cambon a indiqué que l'un des premiers constats de la délégation portait sur la viabilité de l'Etat de Bosnie-Herzégovine, tant en raison d'un système institutionnel propice au blocage des processus de décision, que des profondes divisions qui demeurent entre les trois communautés bosniaque, serbe et croate. Il a rappelé que le conflit des années 1992-1995 avait entraîné un remodelage de la répartition territoriale des habitants, désormais largement regroupés selon leur appartenance ethnique. M. Christian Cambon a estimé que l'un des signes les plus inquiétants du cloisonnement entre communautés était l'apparition d'une ségrégation scolaire, plus d'une cinquantaine d'établissements de la Fédération croato-musulmane s'étant rangés à la politique des « deux écoles sous un même toit », en vertu de laquelle les enfants croates et les enfants musulmans suivent leur scolarité dans des classes séparées. Il a regretté que l'Union européenne n'ait pas davantage manifesté sa préoccupation sur ce point, dans le cadre des discussions préalables à la conclusion d'un accord de stabilisation et d'association.
M. Christian Cambon a estimé que les trois communautés avaient des visions très différentes de leur destin commun, les Bosniaques souhaitant un Etat plus unitaire alors que les Bosno-Serbes sont essentiellement attachés au maintien de l'autonomie très large garantie par l'accord de Dayton à la Republika Srpska et que les Bosno-Croates, très minoritaires, souffrent de ne pas disposer d'entité propre.
M. Christian Cambon a ensuite indiqué que la situation sécuritaire était totalement normale en Bosnie-Herzégovine et que les tensions entre communautés ne paraissent pas pouvoir déboucher sur des affrontements directs.
Il a en revanche souligné que le débat sur la pérennité du pays avait été relancé après l'indépendance du Kosovo, l'Assemblée nationale de la Republika Srpska ayant notamment adopté une résolution évoquant un droit à la sécession de l'entité serbe. Il a ajouté que si certains interlocuteurs de la délégation avaient évoqué l'éventualité d'un scénario de type « Monténégro », selon lequel la Republika Srpska pourrait attendre le moment opportun pour déclarer son indépendance sans subir de rétorsions de la communauté internationale, la majorité d'entre eux envisageaient plutôt un statu quo, considérant que l'entité serbe aurait beaucoup plus à perdre qu'à gagner à la remise en cause des accords de Dayton qui constituent la seule garantie juridique de son existence.
M. Christian Cambon a précisé qu'au cours de l'entretien qu'il avait accordé à la délégation, le Premier ministre de l'entité serbe, M. Milorad Dodik, avait déclaré que la Republika Srpska ne remettrait pas en cause l'existence de la Bosnie-Herzégovine pour autant que son autonomie soit respectée. M. Dodik s'était montré avant tout soucieux du développement économique d'une entité qui a assaini sa situation budgétaire au cours des dernières années et souhaite attirer les investissements étrangers. Il partage d'ailleurs avec le Président serbe Boris Tadic la même aspiration à l'intégration européenne.
M. Christian Cambon a ensuite évoqué la mise en chantier d'une nouvelle Constitution qui pourrait être acceptée par les trois communautés. Il s'est demandé s'il était réellement possible d'envisager une démarche autre que progressive, sur le modèle de la première étape qui avait été proposée en 2006, mais repoussée à la suite de l'opposition d'une partie des dirigeants bosniaques qui la trouvaient trop timide. Il a estimé que la situation actuelle ne se prêtait pas à une remise en cause trop prononcée des prérogatives de la Republika Srpska.
S'agissant de la présence internationale, M. Christian Cambon a précisé que la suppression du poste de Haut représentant des Nations unies était admise dans son principe, mais conditionnée, dans sa mise en oeuvre, à la réalisation d'objectifs précis. Initialement fixée à juin 2008, elle a été de ce fait repoussée, le Haut représentant ayant néanmoins indiqué à la délégation que ce report devrait se compter en nombre de mois, et non en nombre d'années. La suppression de ce poste ne remettrait pas en cause la fonction de Représentant spécial de l'Union européenne, dont il est aujourd'hui également titulaire, et qui serait appelée à se développer dans la perspective d'une future intégration à l'Union européenne.
M. Christian Cambon a ajouté que la suppression du poste de Haut représentant serait sans doute accompagnée d'un retrait définitif de l'Eufor, dont la mission est aujourd'hui résiduelle et dont les effectifs se limitent à 2 500 hommes, dont 150 militaires français.
M. Christian Cambon a ensuite abordé les perspectives européennes de la Bosnie-Herzégovine, en soulignant que l'intégration à l'Union européenne était véritablement le seul objectif à réunir les responsables politiques et les différentes communautés. Il a précisé qu'au mois d'avril, le Parlement de Bosnie-Herzégovine avait définitivement approuvé le projet de réforme de la police auquel l'Union européenne conditionnait la signature de l'accord de stabilisation et d'association. Ce dernier devrait ainsi être signé le 16 juin prochain.
M. Christian Cambon a indiqué que la délégation avait constaté l'irritation provoquée, en Bosnie-Herzégovine, par ce qui avait été perçu comme des avantages très substantiels accordés à la Serbie à l'approche des élections législatives, que ce soit pour la signature d'un accord de stabilisation et d'association ou en matière de visas. L'Union européenne avait paru beaucoup moins exigeante vis-à-vis de la Serbie que d'autres pays de la région qui s'efforcent de longue date de répondre aux critères fixés par Bruxelles.
Tout en considérant que la signature de l'accord de stabilisation et d'association marquerait une étape très significative pour la Bosnie-Herzégovine, M. Christian Cambon a estimé que très vite se poserait la question de la capacité du pays à mettre en oeuvre cet accord et à dépasser les antagonismes et les blocages qui ont jusqu'à présent considérablement entravé l'adoption de réformes indispensables. Dans cette optique, il sera nécessaire de maintenir des conditions au rapprochement européen de la Bosnie-Herzégovine, sans toutefois les rendre excessivement contraignantes compte tenu de la particularité de la situation du pays et de sa fragilité.
En conclusion, M. Christian Cambon a estimé que le levier européen apparaissait aujourd'hui le seul à même de faire progresser la Bosnie-Herzégovine, ce qui donnait à l'Union européenne une responsabilité toute particulière vis-à-vis de ce pays.
M. Didier Boulaud a ensuite rendu compte des contacts établis en Macédoine, alors que débutait la campagne électorale pour les élections législatives du 1 er juin. Ils concernaient notamment le Président de la République, le Président du Parlement sortant, les ministres de la défense et des finances, le secrétaire d'Etat aux affaires étrangères et des personnalités de l'opposition, ainsi que le représentant spécial de l'Union européenne.
M. Didier Boulaud a tout d'abord rappelé les affrontements survenus au printemps et à l'été 2001 entre les communautés macédonienne (environ 65 % de la population) et albanaise (environ 25 % de la population), qui avaient entraîné l'intercession de la communauté internationale. Celle-ci a parrainé l'accord d'Ohrid du 13 août 2001 et a engagé une opération militaire de stabilisation dans le cadre de l'OTAN, de 2001 à 2003, puis une mission de police de l'Union européenne de 2003 à la fin 2005.
M. Didier Boulaud a souligné que la France avait pris une part importante dans la gestion de la crise, à travers l'action de MM. François Léotard puis Alain Le Roy, en qualité de représentants spéciaux de l'Union européenne, la contribution de M. Robert Badinter à l'élaboration d'une nouvelle Constitution et une participation majeure aux forces internationales présentes en Macédoine entre 2001 et 2005.
M. Didier Boulaud a estimé que depuis les évènements de 2001, la Macédoine était revenue à une relative stabilité intérieure, sans pour autant que les éléments de fragilité aient disparu. Si les principales réformes prévues par l'accord d'Ohrid ont été transposées dans la législation, par exemple en matière d'usage des langues minoritaires ou de décentralisation, la Macédoine s'oriente davantage vers une coexistence séparée des communautés qu'une véritable société multi-ethnique. Le faible nombre de mariages inter-ethniques, les tentations de ségrégation scolaire ou encore le cloisonnement de la vie politique en sont quelques exemples.
M. Didier Boulaud a précisé que le climat politique s'était tendu à la suite de la décision du parti macédonien de centre-droit, après sa victoire aux élections législatives de 2006, de s'allier avec le parti minoritaire de la communauté albanaise, le parti albanais majoritaire s'étant alors retrouvé dans l'opposition. Cette situation explique en partie les incidents violents qui ont émaillé la campagne et le scrutin législatif du 1 er juin dernier en zone albanaise.
Il a également relevé que la mise en oeuvre des réformes nécessaires au rapprochement européen de la Macédoine s'était effectuée par à-coups et trop lentement. Si la Macédoine a accédé au statut de candidat à l'adhésion à l'Union européenne fin 2005, la Commission européenne a jusqu'à présent estimé que les conditions n'étaient pas réunies pour fixer une date d'ouverture des négociations d'adhésion.
M. Didier Boulaud a indiqué que dans un tel contexte, le refus de l'accession de la Macédoine à l'OTAN du fait du veto opposé par la Grèce lors du sommet de Bucarest comportait des effets potentiellement très déstabilisateurs. Il a rappelé l'origine du différend qui oppose la Grèce et la Macédoine, sur la dénomination de cette dernière. Il a souligné que la décision prise à Bucarest avait provoqué une très forte onde de choc en Macédoine, dans la mesure où il était apparu que le processus d'adhésion à l'OTAN se trouvait en quelque sorte « pris en otage » par la controverse sur la dénomination du pays et qu'une telle situation pouvait probablement se reproduire dans le processus d'adhésion à l'Union européenne.
M. Didier Boulaud a rappelé que lors du débat de politique étrangère du 14 mai dernier, il s'était fait l'écho des réactions en Macédoine à l'attitude française sur cette question. En effet, si la France, favorable à toute solution recueillant l'accord des deux parties, n'a pas changé de position sur le fond et ne porte pas plus de responsabilité dans la décision de Bucarest que tout autre allié, l'expression d'une solidarité avec la Grèce a eu un impact important dans l'opinion et la classe politique.
M. Didier Boulaud s'est fortement interrogé sur les perspectives d'aboutissement des négociations qui devaient reprendre à ce sujet entre la Grèce et la Macédoine. Il a précisé que l'échec survenu à Bucarest constituait l'une des raisons de la dissolution du Parlement. Il a ajouté que le futur gouvernement devrait mettre en oeuvre rapidement un important programme de réformes s'il veut espérer recueillir avant le Conseil européen de décembre un avis favorable de la Commission pour la fixation d'une date d'ouverture des négociations d'adhésion.
M. Didier Boulaud a fait part des motifs d'inquiétude ressentis au lendemain de cette mission en Macédoine. Il a souligné que Skopje voyait ses perspectives d'adhésion à l'OTAN et à l'Union européenne sérieusement mises en cause, du fait de la position de la Grèce, alors que les Macédoniens avaient le sentiment d'avoir accompli des efforts au moins aussi importants que d'autres pays mieux traités. M. Didier Boulaud a estimé que le blocage durable de la perspective européenne constituait aujourd'hui un réel risque pour la Macédoine, d'autant que ce petit pays enclavé se trouvait dans un environnement régional difficile.
M. Didier Boulaud a indiqué que le risque sécessionniste était généralement considéré comme peu probable, mais il a considéré qu'un isolement prolongé de la Macédoine pourrait raviver l'agitation dans la communauté albanaise, où l'on observe une certaine surenchère entre formations politiques et où la situation sécuritaire reste précaire.
Il a souhaité que dans cette phase délicate de son existence, la Macédoine fasse l'objet d'une attention soutenue de l'Union européenne et de la France. Il a estimé que la garantie de la stabilité de la région était un enjeu suffisamment fort pour passer avant les controverses sur la dénomination du pays. M. Didier Boulaud a souhaité que l'Union européenne adresse dans les prochains mois des signes positifs à la Macédoine, pour autant que cette dernière accomplisse les efforts nécessaires. Il a également souligné la nécessité de contacts bilatéraux plus étroits entre la France et la Macédoine.
En conclusion, M. Didier Boulaud a estimé que la mission effectuée au nom de la commission en Bosnie-Herzégovine et en Macédoine démontrait la nécessité de définir une politique globale et cohérente pour l'ensemble des pays des Balkans occidentaux. Il a considéré que l'Union européenne jouait dans cette région qui lui est très proche et où elle est engagée depuis 15 ans une grande partie de sa crédibilité en matière de politique étrangère et de sécurité.
M. Josselin de Rohan, président, a estimé que tant en Bosnie-Herzégovine qu'en Macédoine, la cessation des affrontements passés constituait un acquis positif de l'engagement international et européen. Il s'est cependant montré préoccupé par les signes de fragilité relevés par la délégation, les incidents violents survenus lors de la récente campagne électorale en Macédoine en étant l'une des manifestations. S'agissant du contentieux sur la dénomination de cette dernière, il a considéré que les deux parties devaient effectuer un effort de conciliation.
M. Robert del Picchia a souhaité savoir si un sentiment d'hostilité à la Grèce s'était développé dans l'opinion macédonienne depuis le sommet de Bucarest.
M. Christian Cambon a confirmé la force des clivages entre communautés en Bosnie-Herzégovine. Il a évoqué l'accent mis sur le développement économique en Republika Srpska, en soulignant que les aspirations à l'amélioration du niveau de vie et au rapprochement des standards européens pouvaient toutefois contribuer à une plus grande ouverture vers l'extérieur.
M. Didier Boulaud a souligné la fébrilité actuelle de la communauté albanaise de Macédoine. Il s'est interrogé sur l'attitude de cette dernière si les perspectives d'adhésion à l'OTAN et à l'Union européenne étaient durablement bloquées, alors que l'Albanie va pour sa part intégrer l'OTAN en 2009. Il a précisé que les relations économiques étaient étroites entre la Macédoine et la Grèce, et qu'elles ne semblaient pas remises en cause par le contentieux actuel. De même, beaucoup de Macédoniens continueront à se rendre fréquemment en Grèce, même si cette dernière leur impose une obligation de visa particulier.