C. PROJETS ET DÉFIS
Les opérations militaires de l'Union européenne
La Commission de défense a une nouvelle fois présenté un rapport et un projet de recommandation portant sur les opérations militaires de l'Union européenne. Les rapporteurs, M. René Rouquet (Val-de-Marne, SRC) et M . Andrea Rigoni (Italie - groupe libéral), ont centré leur travail sur deux opérations en particulier : EUFOR Tchad/RCA (qui est achevée depuis le mois de mars) et EUFOR Althea . Il leur a en effet semblé opportun de dresser un bilan de ces deux missions.
EUFOR Tchad/ RCA comme EUFOR Althea sont les missions les plus importantes jamais menées par l'Union européenne du point de vue du déploiement de forces, de matériels et des coûts . Si leur but commun est de protéger des populations civiles, elles diffèrent au niveau du terrain, des objectifs et de l'organisation.
L'objectif ultime de la mission EUFOR Tchad/RCA était de renforcer la sécurité et de protéger les populations civiles dans une région dont la superficie est celle de la France, où 5 millions de personnes ont été affectées par les conflits, où 3 millions de personnes ont été évacuées, où 400 000 personnes ont perdu la vie et où des milliers de personnes dépendent encore de l'assistance alimentaire. L'opération a rempli ses missions, mais elle a nécessité plus de 3000 hommes provenant de 22 pays, membres et non membres de l'Union européenne. Tout cela a donc exigé un important effort de coordination et de coopération sur le terrain. L'enjeu est aujourd'hui de passer le témoin à la mission de l'ONU destinée à remplacer l'EUFOR . Il est permis d'être optimiste car un grand nombre de pays ont d'ores et déjà annoncé qu'ils poursuivraient, sous le nouveau commandement, l'action précédemment engagée.
La mission EUFOR Althea apparaît tout aussi importante, d'autant plus qu'elle touche plus directement les Européens. Cette opération militaire comporte de plus un volet policier. Alors que la mission comptait 6000 hommes au plus haut de ses effectifs, ils ne sont plus que 2200 à être déployés sur le terrain en 2007. Si l'intervention européenne a indéniablement contribué à maintenir la stabilité, les problèmes perdurent et les tensions ethniques et religieuses qui gangrènent la situation politique semblent s'aggraver. Les accords de Dayton ne sont toujours pas totalement mis en oeuvre, tandis que l'indépendance du Monténégro et la déclaration unilatérale d'indépendance du Kosovo ont également eu des répercussions en Bosnie-Herzégovine. Le but originel de la mission EUFOR Althea était de pacifier la région. Se pose actuellement la question de son avenir. Selon les rapporteurs, elle devrait être prolongée, en remplaçant cependant l'intervention purement militaire par une assistance plus générale s'accompagnant d'un renforcement de l'armée bosnienne.
Le projet de recommandation adopté à l'unanimité, qui tire les enseignements de ces deux missions, souligne l'urgence de « réviser les principes, structures et mécanismes de planification opérationnelle, de génération de forces et de conduite des opérations ». L'Union européenne doit prendre les mesures nécessaires pour « disposer d'une capacité de planification et de commandement des opérations réellement pertinente et réactive ». En outre, le projet de recommandation souligne les limites du mécanisme de financement ATHENA , qui a laissé les trois quarts du coût de la mission EUFOR Tchad/ RCA à la charge des États contributeurs. Il suggère donc d'envisager un nouveau mécanisme permettant de mieux déterminer les tâches opérationnelles et les modes de financement . De plus, le projet de recommandation insiste sur la nécessité de mobiliser les acquis de ces expériences pour faire faire un saut qualitatif aux futures missions de maintien de la paix et de protection des populations civiles. Enfin, il préconise une implication plus grande des parlements nationaux , dans la mesure où ces derniers détiennent la légitimité nationale et permettront de rendre les missions plus crédibles et compréhensibles aux yeux des citoyens. Il conviendra donc que « les parlements nationaux soient désormais consultés avant toute décision sur le lancement d'une mission militaire de gestion de crises et tenus régulièrement informés de la suite qui lui est donnée ».
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Le mécanisme de financement des opérations de gestion de crise - mécanisme Athéna Créé le 23 février 2004 par la décision 2004/197/PESC, le mécanisme Athéna est destiné à gérer le financement des coûts communs des opérations de l'Union européenne en matière de sécurité et de défense. Ce dispositif répond aux difficultés de financement rencontrées lors des mises en oeuvre des opérations Concordia dans l'ex-République yougoslave de Macédoine et Artémis en République démocratique du Congo. Le Traité sur l'Union européenne prévoit le financement, par le budget de la PESC, des opérations civiles de gestion des crises. Les dépenses afférentes aux missions ayant des implications en matière de défense sont, quant à elles, à la charge des États membres. Les coûts communs (transport, casernement, quartier général), répartis en cinq catégories, sont alors financés dans le cadre du mécanisme Athéna. La répartition des coûts communs se fait selon la clé du PNB attribuée à chaque Etat (15,57% pour la France contre 17,22% pour le Royaume-Uni et 20,01% pour l'Allemagne). Le Comité spécial, chargé de gérer le mécanisme, voit sa composition varier selon les sujets en discussion. L'ensemble des États membres participent à ses réunions lorsqu'y sont évoquées les affaires générales. Dans le cas d'opérations précises, seuls les États membres contributeurs disposent du droit de vote. |
Le rôle de l'Union européenne dans la lutte contre la piraterie
La commission de défense a consacré un rapport sur la lutte contre la piraterie. Il s'agit d'un sujet très important, d'une grande actualité, et qui pose des questions politiques et juridiques complexes. Il concerne bien évidemment la sécurité européenne, mais aussi la sécurité internationale, puisque le Golfe d'Aden, au large de la Somalie, où a lieu une recrudescence inquiétante de la piraterie, est une zone de passage très fréquentée. Il s'agit de la deuxième voie au monde la plus empruntée par des navires de toutes sortes, d'autant plus que la moitié des ressources pétrolières du monde y transite. C'est dire l'urgence et la nécessité de lutter contre des pirates qui sont de mieux en mieux organisés.
Si la piraterie est endémique dans le Golfe d'Aden depuis les années 1980, le phénomène s'est accru et a changé d'échelle depuis 2008. Comment expliquer cette situation ? L'Etat somalien, du fait de sa faiblesse, est incapable d'enrayer cette criminalité. D'où la mobilisation soutenue de la communauté internationale en 2008 (Nations-Unies, Union européenne, OTAN et Union africaine notamment). A la suite d'une demande de l'Organisation maritime internationale (OMI), l'ONU a posé les fondements juridiques permettant le lancement d'opérations maritimes tant nationales qu'internationales, dans le Golfe d'Aden, mais aussi dans les eaux territoriales somaliennes. Ainsi, les États-Unis ont créé une nouvelle Task Force spécifiquement dédiée à la lutte contre la piraterie dans la corne africaine (TF 151). De son côté, l'OTAN participe à la lutte contre la piraterie à travers des opérations d'escorte de navires du Programme Alimentaire mondial (PAM) et de patrouille dans la zone. La communauté internationale a annoncé en avril 2009 le versement de 165 millions d'euros pour favoriser la stabilité interne en Somalie, en assurant le financement d'une force de maintien de la paix de l'Union africaine, AMISOM (Mission de l'Union africaine en Somalie).
L'Union européenne n'est pas en reste. En effet, elle s'est montrée particulièrement active pour lutter contre la piraterie, comme le souligne le rapport en présentant ses différentes actions. Tout d'abord, à l'initiative de la France et de l'Espagne, et en accord avec les autorités de Djibouti, elle a créé en septembre 2008 une Cellule de coordination de lutte contre la piraterie ( EU NAVCO ), sise à Bruxelles. Son objectif principal est de coordonner les moyens fournis par les États membres pour l'accompagnement des navires vulnérables, et en particulier les convois du PAM.
De plus, l'Union européenne a engagé, dans le cadre des activités de la Cellule, une opération militaire dénommée EUNAVFOR Somalie - Opération Atalanta , lancée au large de la Somalie en décembre dernier pour une durée initiale d'une année. Cette opération est une grande victoire pour l'Europe de la défense, car elle a été montée très rapidement, et il s'agit de la première mission navale européenne dont l'état-major se situe à Northwood, au Royaume-Uni. Le but de l'opération Atalanta est de fournir une protection aux navires du PAM et aux navires marchands, de surveiller les zones du Golfe d'Aden et de la Somalie, d'intervenir contre les actes de piraterie, d'appréhender éventuellement les pirates et d'établir une liaison avec les autres forces navales présentes sur place.
Enfin, la Commission européenne est le plus important bailleur de fonds pour la Somalie, avec une contribution de 72 millions d'euros , dont 60 seront affectés à l'AMISOM .
Au-delà de la présentation de l'action européenne, le rapport veut souligner les enjeux que pose la lutte contre la piraterie dans le Golfe d'Aden :
1. Les enjeux relatifs à l'opération navale européenne EUNAVFOR Atalanta ;
2. Les enjeux relatifs à la coordination et à la coopération entre les différentes forces d'intervention internationales et nationales présentes sur place ;
3. Les enjeux juridiques , non seulement pour les pays européens participant à des opérations nationales, mais également pour l'Union européenne et l'ensemble de la communauté internationale, qui font face à un vide juridique, au regard notamment du statut des pirates appréhendés ;
4. Les enjeux liés à la stabilité de l'Etat somalien en proie à la corruption et au chaos politique.
Le projet de recommandation, adopté à l'unanimité, énonce une série de préconisations, incluant la création d'une conférence permanente de planification des forces chargées de lutter contre la piraterie dans la région, l'amélioration des communications avec les pays participants et l'utilisation du site Internet de l'État-major d'opérations de Northwood pour la transmission des informations en temps réel, ainsi qu'une augmentation substantielle du nombre des équipes militaires de protection embarquées. En outre, plusieurs recommandations concernent la Somalie et mentionnent notamment les compétences juridiques pour traduire les pirates en justice, l'éradication de la pêche illégale dans les eaux territoriales somaliennes, et l'instauration de l'Etat de droit dans ce pays. Dans ce domaine , l'Union européenne a conclu un accord juridique avec le Kenya pour que les pirates puissent être poursuivis par la justice de ce pays , ce qui passe aussi par une aide à la justice kényane.
Traduction de l'intérêt des parlementaires pour ce sujet, le débat qui a suivi la présentation du rapport fut dense et approfondi. Trois préoccupations sont apparues de façon récurrente. D'une part, la nécessité, au-delà de la lutte contre la piraterie, d'en éradiquer les causes, au nombre desquelles on compte la surpêche illicite des eaux somaliennes, l'effondrement de l'économie, la gouvernance défaillante et le défaut d'Etat de droit en Somalie. D'autre part, la question de la coordination des différentes opérations de lutte contre la piraterie et la nécessité de la mobilisation de l'ensemble de la Communauté internationale. Enfin, le problème du vide juridique actuel et le besoin, par voie de conséquence, d'élaborer un cadre juridique international permettant de traiter les activités maritimes répréhensibles.
De façon plus marginale, certains parlementaires ont souligné le besoin de renforcer les capacités navales et aériennes ainsi que l'utilité d'une action au niveau local.
Ce rapport fait oeuvre utile, dans la mesure où l'information est encore inexistante sur la piraterie et ses implications. On peut espérer qu'il permettra de sensibiliser les parlements nationaux à cette question de sécurité majeure.
Formation européenne et projet d'Erasmus militaire
La recommandation n°724 adoptée par l'Assemblée le 3 juin 2003 insistait sur la nécessité pour les personnels militaires européens d'acquérir une culture de sécurité commune. Une telle culture serait à même de faire émerger une conscience européenne en la matière et trouver ainsi des relais dans l'opinion publique. Cette recommandation n'a pas été suivie d'effets. Jugeant que le contexte était favorable à une nouvelle réflexion sur le sujet, M. Yves Pozzo di Borgo (Paris - UC) a, au nom de la commission des relations parlementaires et publiques, proposé à l'Assemblée un nouveau texte sur ce sujet :
« La Commission pour les relations parlementaires et publiques a repris la réflexion sur la formation des personnels militaires dans le cadre des nouvelles avancées de la PESD. L'Europe est appelée de plus en plus à prendre en charge sa politique de sécurité commune. Les opérations militaires et civilo-militaires dans un cadre multinational se multiplient : l'EUFOR sans les Américains en Afrique ; les programmes de coopération dans le domaine de l'équipement militaire et finalement, le thème de l'interopérabilité sur le plan intellectuel, fondée sur la formation d'une culture commune de sécurité et de défense, est devenu plus que jamais d'actualité avec l'initiative de la présidence française d'un projet d'échange des jeunes officiers, dit « Erasmus militaire », M. le représentant de la Grèce !
Ce projet s'inspire de celui d'Erasmus universitaire parce qu'il représente la version militaire du programme d'échanges européens universitaires que tout le monde connaît sous ce nom dans le cadre de l'Union européenne. Bref, il s'agit d'offrir la possibilité aux étudiants des académies militaires d'effectuer un semestre, ou plus, de leur cursus dans un autre pays et de valider cette période dans leur pays d'origine.
La différence avec le système de stage temporaire actuellement pratiqué est que cette tranche d'études effectuée à l'étranger remplace totalement celle qui s'effectuerait normalement dans l'académie nationale. Une autre différence est liée au nombre d'étudiants visés, car ce projet, pour arriver à une solution et au succès, doit concerner une part importante des effectifs pour avoir un véritable impact. Il s'agit en effet de créer un réseau interchangeable entre le plus grand nombre d'académies militaires qui voudront adhérer à ce programme, lequel est absolument volontaire.
Le rapport que vous avez sous les yeux, et que vous avez tous lu, bien sûr, donne un aperçu des étapes parcourues jusqu'ici. Le projet a donc été lancé officiellement en novembre 2008 par le Conseil de l'Union européenne et préconise en substance les mesures suivantes.
À l'échelle européenne, il s'agit, d'abord, de comparer les formations nationales offertes, de créer une plateforme informatique pour mettre en corrélation les offres et les demandes d'échanges. Il s'agit, ensuite, d'identifier les solutions aux obstacles administratifs et juridiques, et ils sont nombreux. Il s'agit également de développer des modules de formations communes : celui de la PESD est déjà disponible. Il s'agit enfin de renforcer le Collège européen de sécurité et de défense, comme un pivot de l'organisation. À l'échelle nationale, il s'agit d'encourager la mise en oeuvre du projet, la reconnaissance de hautes études, d'accroître les possibilités de mobilité et de développer l'enseignement d'une seconde langue étrangère.
Un groupe de travail a été mis en place au sein du Collège européen de sécurité et de défense, qui est encore un collège virtuel. La constitution d'une grille d'équivalences est en cours. Une série de réunions a déjà permis de définir des « quick wins », solutions déjà applicables à court terme comme la création d'une semaine commune d'étude du module PESD à effectuer en même temps dans toutes les institutions : une semaine symbolique autour de la Journée de l'Europe le 9 mai.
Des propositions d'exploiter d'autres modules sont déjà à disposition sur des thèmes comme la formation au droit militaire, le cadre juridique de la gestion des crises et la communication avec les médias, la création sur le web d'une base de données avec accès généralisé ainsi que d'un forum de discussion. Il est aussi proposé d'élaborer une convention qui servirait de base juridique aux académies pour établir les procédures d'échanges.
Je n'entrerai pas plus dans les détails techniques, tout le déroulement du projet Erasmus est présenté dans le rapport.
En revanche, et là je m'adresse à l'ensemble des parlementaires ici présents, il est nécessaire d'insister sur le rôle que nous pouvons, nous, parlementaires de parlements nationaux, jouer à ce sujet en tirant le meilleur profit de notre Assemblée interparlementaire. Tout d'abord, dans le cadre du suivi permanent des politiques de sécurité et de défense européennes, nous nous devons de nous pencher sur cette formation, qui est probablement passée inaperçue dans nos parlements nationaux. Dès lors que tous les parlements en Europe ont le pouvoir d'approuver la participation aux missions militaires internationales, l'attention des parlementaires que nous sommes doit se porter sur tous les aspects de la PESD. Il ne nous suffit pas de décider quand et comment nos troupes participent aux opérations extérieures, encore faut-il, en amont, comprendre et soutenir le cadre dans lequel ces interventions s'inscrivent, c'est-à-dire le financement, l'équipement, l'entraînement et la formation. Oui, la formation qui figure souvent bonne dernière sur la liste des priorités des programmes de défense devrait, en fait, passer en tête puisque, chronologiquement, elle représente la première étape à accomplir pour doter la PESD de sa composante de base, c'est-à-dire des hommes et des femmes qui composent nos armées. Dans la même logique, il faut lui assurer le soutien nécessaire, avoir la volonté politique d'insister auprès des gouvernements - c'est le rôle des parlements - sur son caractère prioritaire et soutenir, ensuite, son évolution et son financement. Sans oublier une donnée essentielle dans le monde où nous vivons : la communication au public, car la défense européenne et les opérations communes ne peuvent connaître de réussite sans le soutien des citoyens.
J'insisterai sur la discussion budgétaire qui devrait avoir lieu à la fin de l'année dans tous les parlements nationaux. Elle promet d'être difficile. Compte tenu de la crise financière, de nombreux budgets militaires risquent d'être diminués ou compressés. Nous avons déjà constaté dans d'autres rapports de notre commission combien l'opinion publique est sceptique vis-à-vis des dépenses de l'armée et souvent largement hostile aux interventions à l'étranger. La crise économique ne fera que multiplier les obstacles parlementaires. Comment ferez-vous, vous tous ici présents, membres de cette Assemblée interparlementaire, comment ferons-nous pour justifier des crédits budgétaires pour la défense face aux besoins socio-économiques pressants de nos pays, face à l'augmentation du chômage et aux réactions occasionnées par la crise que nous connaissons ?
Pour ma part, ayant réfléchi à la question de la formation européenne des étudiants militaires, bien que le but ultime soit la mise en oeuvre et la réussite des décisions de la PESD, j'estime qu'il conviendrait aussi, dans le cadre d'une discussion budgétaire nationale, de mettre en avant les intérêts nationaux d'ordre économique et social qui peuvent être induits par cette formation.
La carrière militaire est aujourd'hui presque partout professionnalisée. C'est une source d'emplois constante, offrant la possibilité de suivre des études quel que soit le niveau de ressources familiales. L'amélioration des cursus d'études, l'ouverture européenne, l'apprentissage de la réalité étrangère sont des atouts pour les jeunes à la recherche d'un emploi qualifié, assorti de garanties à long terme. En regard de certains cursus qui n'offrent pas de débouchés, la formation dispensée dans les académies militaires est une option qui est loin d'être inintéressante et qu'il convient de présenter aux jeunes dans un cadre modernisé d'ouverture internationale. Son attractivité n'en sera que plus grande.
Pour en terminer quant à l'aspect économique, une réflexion doit être engagée sur les retombées pour les collectivités locales où se trouvent les académies. Puisque les enseignements à partager seront offerts par chaque institution, cela attirera des groupes de jeunes qui recevront aussi la visite de leur famille dans des régions parfois quelque peu défavorisées. En France, nous avons redessiné la carte militaire qui datait des guerres successives que nous avons eues avec l'Allemagne et d'autres pays. Naturellement, de nombreuses collectivités se sont vidées de leurs antennes militaires. Mais les institutions locales pourraient ainsi participer à certaines initiatives, voire sponsoriser, dans des zones géographiques spécifiques, des opérations de montagne, ou dans des zones de frontière, la surveillance maritime - nous évoquions tout à l'heure les risques de piraterie.
De même, certaines villes produisent du matériel et de la technologie à proximité. Nous avons évoqué dans le cadre du projet Erasmus la possibilité de créer des pôles d'excellence, chaque pays offrant ce qu'il a de mieux à faire partager, de par son histoire et son économie, en incitant les étudiants à suivre un module fixe, qui serait basé et développé dans une académie qui deviendrait une référence en la matière. En France, nous avons commencé à installer des pôles de compétitivité, avec de grandes écoles, des universités. Pourquoi ne pas prévoir des échanges entre les académies militaires et toutes ces universités ?
Telles sont les grandes lignes du rapport que la commission a approuvé. J'espère que les propositions qu'il contient auront retenu votre attention. Je serais heureux d'obtenir votre soutien pour le vote de la résolution qui l'accompagne.»
La résolution, telle qu'adoptée par l'Assemblée, insiste sur les actions à mener par les gouvernements et les parlementaires des États membres, tant en terme d'information des publics que sur le plan budgétaire.