N° 17
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 octobre 2009 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) et de la commission des finances (2) sur l' évaluation de l' activité des agences européennes ,
Par M. Denis BADRÉ,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Hubert Haenel , président ; MM. Denis Badré, Michel Billout, Jean Bizet, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Aymeri de Montesquiou, Roland Ries, Simon Sutour, vice-présidents ; Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Hermange, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Pierre Bernard-Reymond, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Gérard César, Christian Cointat, Philippe Darniche, Mme Annie David, MM. Robert del Picchia, Pierre Fauchon, Bernard Frimat, Yann Gaillard, Charles Gautier, Mme Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Jean-René Lecerf, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Jean-Claude Peyronnet, Hugues Portelli, Yves Pozzo di Borgo, Josselin de Rohan, Mme Catherine Tasca et M. Richard Yung. (2) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. |
Mesdames, Messieurs,
À plusieurs reprises déjà, notamment lors de l'examen de l'avant-projet de budget des Communautés européennes pour 2008, votre rapporteur avait appelé l'attention sur la progression importante des moyens alloués aux agences européennes. Il avait considéré cette évolution préoccupante dans la mesure où l'usage de ces ressources toujours croissantes ne semble faire l'objet d'aucun contrôle véritable.
Cette analyse a été confirmée par la publication d'un rapport spécial (1 ( * )) de la Cour des comptes européenne consacré à l'évaluation de l'activité des agences et à ses lacunes. Ces conclusions ont incité le Conseil des ministres de l'Union européenne à demander à la Commission européenne des informations plus détaillées sur les agences et leurs moyens et à se montrer plus exigeant sur les résultats qu'elles obtiennent.
Les débats sur les agences ne sont pas nouveaux et portent principalement sur leur place dans le paysage institutionnel de l'Union européenne.
Ainsi, en 2005, la Commission européenne avait proposé un accord interinstitutionnel de manière à établir un cadre juridique commun contribuant à clarifier et à uniformiser les fonctions et les méthodes de travail des agences (2 ( * )) . Toutefois, le Conseil n'a pas donné suite à cette proposition, estimant que le recours à un accord interinstitutionnel en la matière était dépourvu de base juridique. À l'époque, la délégation pour l'Union européenne du Sénat avait d'ailleurs préconisé de recourir, plutôt qu'à un accord interinstitutionnel, à des lignes directrices de la Commission pour encadrer le recours aux agences (3 ( * )) .
Les problèmes demeurent néanmoins, en particulier ceux liés à l'absence de cadre juridique préétabli et aux difficultés de positionnement institutionnel des agences, vis-à-vis de la Commission notamment.
C'est pourquoi la Commission, le 11 mars 2008, a présenté une communication, intitulée Agences européennes - Orientations pour l'avenir (4 ( * )) , dans laquelle elle « estime que le moment est venu de rouvrir le débat sur le rôle des agences et sur leur place dans le système de gouvernance de l'UE ».
Le texte de la Commission poursuit essentiellement un objectif institutionnel, c'est-à-dire « adopter une approche commune en matière de gouvernance des agences de régulation ». Cette approche commune devrait porter sur les tâches dévolues aux agences, leur structure et leur fonctionnement, leurs responsabilités et leurs relations avec les autres institutions, les modalités de leur établissement et de leur dissolution et leur stratégie de communication.
Cette préoccupation institutionnelle est légitime, mais votre rapporteur considère que la réflexion entamée à cette occasion doit aller plus loin et que « l'approche commune » souhaitée doit aussi aborder la question des moyens des agences en termes d'efficacité et d'efficience. L'amélioration de la gestion de ces moyens est nécessaire. Elle passe par des réformes qui rendent possible, le cas échéant, une adaptation du format des agences.
Le présent rapport, fait au nom de la commission des finances et de la commission des affaires européennes du Sénat, se veut une contribution à la réflexion sur ces réformes.
Pour donner une plus grande portée à ses observations, votre rapporteur a conclu au dépôt d'une proposition de résolution européenne (5 ( * )) .
I. L'« AGENCIARISATION » DE L'EUROPE
Le développement, important et rapide, des agences en Europe évoque un phénomène d'« agenciarisation » , également observable dans de nombreux États membres, dont la France. Ce phénomène traduit une banalisation du recours aux agences comme mode de fonctionnement institutionnel de l'Union européenne, auxquelles sont allouées des ressources en croissance très sensible.
A. LA PLACE GRANDISSANTE DES AGENCES DANS LE PAYSAGE INSTITUTIONNEL DE L'UNION EUROPÉENNE
Dans sa communication du 11 mars 2008 sur les agences européennes, la Commission européenne note que, « depuis quelques années, le recours aux agences pour la mise en oeuvre de tâches fondamentales fait partie intégrante du mode de fonctionnement de l'Union européenne. Ces agences appartiennent désormais au paysage institutionnel de l'Union ».
1. La multiplication d'agences aux statuts hétérogènes
a) L'absence de cohérence d'ensemble
Les agences européennes ne relèvent pas d'un statut juridique unique . Le terme « agence » lui-même n'apparaît pas nécessairement dans l'intitulé de ces organismes. On peut parler aussi de « fondation », d'« office », de « centre », d'« observatoire », d'« autorité », de « collège », sans que le choix de tel ou tel terme ait une quelconque conséquence sur leur statut.
Il existe deux principales catégories d'agences. Il convient en effet de distinguer les agences de régulation et les agences exécutives.
Les agences de régulation (6 ( * )) , dites également agences décentralisées car leurs sièges sont répartis sur le territoire de l'Union européenne, sont des organismes de droit public européen, distincts des institutions communautaires et dotés d'une personnalité juridique propre. Elles sont créées par un acte communautaire de droit dérivé, généralement un règlement sectoriel, sans limitation de durée (7 ( * )) . Il n'existe pas de dispositions générales régissant la création et le fonctionnement des agences de régulation.
Les agences exécutives , quant à elles, sont des organismes institués par la Commission européenne sur la base du règlement (CE) n° 58/2003 du Conseil du 19 décembre 2002 portant statut des agences exécutives chargées de certaines tâches relatives à la gestion de programmes communautaires, dans le but d'exécuter tout ou partie de programmes communautaires pour le compte de la Commission, sous le contrôle et la responsabilité de celle-ci. Leur base juridique unique et la responsabilité claire de la Commission à leur égard font que les agences exécutives bénéficient d'un positionnement institutionnel bien défini. Ces agences sont également dotées de la personnalité juridique. Leur existence a une durée déterminée. Leur siège est établi à Bruxelles, à l'exception de l'agence exécutive consacrée à la santé et aux consommateurs, dont le siège est à Luxembourg. On peut citer les agences exécutives pour la compétitivité et l'innovation, pour l'éducation, l'audiovisuel et la culture, pour le programme de santé publique, pour les réseaux transeuropéens de transport ou encore pour la recherche.
Les deux catégories d'agences présentent d'importantes différences. Leurs rôles ne sont pas les mêmes, du point de vue des tâches qui leur sont confiées, de leur indépendance et de leur mode de gestion.
Le tableau ci-dessous présente les principales distinctions entre agences de régulation et agences exécutives :
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Agences de régulation |
Agences exécutives |
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Création |
Par le Conseil |
Par la Commission, après une procédure de « comitologie » (comité de réglementation) |
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Contrôle |
Généralement sous le contrôle des États-membres ( via les conseils d'administration) |
Sous le contrôle de la Commission |
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Objectif |
Champ de compétence autonome très varié (information, régulation, prestation de services, ...) |
Exécuter un programme communautaire dont la Commission est responsable |
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Budget |
Budget propre (fonctionnement + crédits opérationnels) |
Budget propre (fonctionnement), mais exécutant des crédits opérationnels de la Commission directement dans le budget de la celle-ci, et en tant qu'ordonnateur délégué |
Source : Commission européenne
Il existe par ailleurs des entreprises communes , créées par une décision du Conseil pour la mise en oeuvre de projets de recherche, qui disposent de la personnalité morale. Elles sont financées à la fois par le budget communautaire, en particulier sur les crédits du 7 e Programme cadre de recherche et de développement, et par des financeurs publics nationaux et internationaux ainsi que par des entreprises privées. Parmi ces entreprises communes, on peut citer l'Entreprise commune européenne pour ITER, l'Initiative conjointe de médecines innovantes, l'Agence européenne des piles à combustible et à l'hydrogène ou encore ARTEMIS (développement de technologies informatiques) et ENIAC (technologies de la nanoélectronique). Leur siège est généralement à Bruxelles, à l'exception de l'Entreprise commune ITER qui se trouve à Barcelone.
Il convient, enfin, de mentionner l'existence de l'Institut européen d'innovation et de technologie (IET), situé à Budapest.
b) La forte augmentation du nombre d'agences
Il existe actuellement 26 agences de régulation (8 ( * )) , dont trois relèvent du 3 e pilier. Afin d'obtenir une vue d'ensemble du phénomène d'« agenciarisation », il convient d'ajouter à ce nombre les trois agences relevant du 2 e pilier, les six agences exécutives, les sept entreprises communes, et l'IET, soit un total de 43 organismes , qui illustrent le démembrement de l'administration communautaire .
Surtout, la multiplication du nombre d'agences a pris une ampleur sans précédent au cours des dernières années.
Les agences ont été instituées par vagues successives.
Deux d'entre elles ont été créées en 1975, dans le domaine social : le Centre européen pour le développement de la formation professionnelle et la Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail.
Si aucune agence n'a été instituée dans les années 1980, la décennie suivante marque le début du processus d'« agenciarisation ». Dix agences, dont une relevant du 3 e pilier, l'Office européen de police, dit EUROPOL, ont été créées au cours des années 1990. Parmi celles-ci, six ont été instituées au cours des seules années 1993 et 1994 (9 ( * )) .
Quatorze nouvelles agences ont été créées depuis le début des années 2000. La seule année 2004 a vu la création de cinq nouvelles agences 10 ( * ) . On notera que l'Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes, dont le siège est à Vienne, a été créé en 1997, mais transformé en Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne dix ans plus tard.
En outre, l'Agence de coopération des régulateurs de l'énergie a été créée en 2008 et l'Agence du marché des communications électroniques devrait l'être cette année.
Par ailleurs, les six agences exécutives ont été mises en place à partir de 2004.
Enfin, on remarquera que le mandat de l'Agence européenne pour la reconstruction, dont le siège est à Thessalonique et qui avait été instituée en 2000 pour mettre en oeuvre l'assistance communautaire en faveur du Monténégro, de la Serbie et de l'ancienne République yougoslave de Macédoine, s'est achevé le 31 décembre 2008. Elle est désormais en phase de liquidation.
2. Les causes de ce phénomène
• L' accroissement progressif des compétences de l'Union européenne a aussi favorisé celui des agences.
Les agences de régulation relèvent généralement du 1 er pilier, et leur nombre a crû parallèlement au développement du marché intérieur, en particulier dans les années 1990, qui a fait naître un besoin de compétences de nature technique ou scientifique.
Certaines de ces agences relèvent toutefois d'autres piliers. Ainsi, l'Institut d'études de sécurité, le Centre satellitaire de l'Union européenne et l'Agence européenne de défense appartiennent au 2 e pilier, tandis que l'Office européen de police, l'Organe européen pour le renforcement de la coopération judiciaire et le Collège européen de police relèvent du 3 e pilier. Les agences du 1 er pilier sont des organismes communautaires, alors que celles des 2 e et 3 e piliers sont des organismes de l'Union européenne.
• Les élargissements successifs de l'Union européenne ont, eux aussi, eu des effets inflationnistes sur le nombre d'agences, chaque État membre revendiquant son agence . On rappellera que la France soutenait même deux villes candidates, Nantes et Marseille, pour recevoir le siège de l'Agence européenne de sécurité maritime, finalement dévolu à Lisbonne.
L'attribution du siège de l'Agence de régulation des opérateurs de l'énergie, qui vient d'être instituée, fait actuellement l'objet d'âpres négociations. La Slovaquie a présenté la candidature de Bratislava, la Slovénie celle de Ljubljana et la Roumanie celle de Bucarest, étant entendu que le siège de cette nouvelle agence doit revenir à un nouvel État membre. Toutefois, le Parlement européen serait favorable à l'installation de cette agence à Bruxelles, au motif, notamment, que son siège doit se situer dans un endroit facilement accessible.
De fait, tant les responsables de l'Agence européenne de sécurité maritime que ceux de l'Office communautaire des variétés végétales, que votre rapporteur a rencontrés respectivement à Lisbonne et à Angers, ont souligné les difficultés pratiques entraînées par la localisation de ces agences, en particulier l'importance des coûts induits par l'organisation de réunions dans des villes parfois difficilement accessibles en raison de leur mauvaise desserte par les transports depuis les capitales des différents États membres.
Actuellement, 17 États membres accueillent une ou plusieurs agences de régulation. La France est le siège de l'Office communautaire des variétés végétales, à Angers, et de l'Agence ferroviaire européenne, à Lille et Valenciennes. Notre pays accueille également l'Institut d'études de sécurité, agence relevant du 2 e pilier, dont le siège se trouve à Paris.
Il est indéniable que l'installation d'une agence dans un État membre est souvent bénéfique pour l'emploi local, les nationaux étant généralement très bien représentés parmi les personnels des agences, jusqu'à 40 % dans certains cas.
• La volonté de dépassionner un antagonisme d'ordre politique, voire idéologique peut conduire à instituer une agence qui « technicise » le débat. Tel est le cas, par exemple, de l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies, dont la mission, dans un contexte marqué par de fortes oppositions entre États membres sur les politiques à mettre en oeuvre à l'égard de la toxicomanie, consiste à fournir des données objectives et incontestables sur la base d'indicateurs permettant de comparer le bien-fondé des différentes politiques menées. Il avait été considéré qu'une agence constituerait un meilleur gage d'indépendance scientifique que les services de la Commission, soumis à des pressions de diverses natures qui auraient pu faire peser un soupçon sur l'impartialité de leurs travaux.
• La création de certaines agences a parfois des causes a priori conjoncturelles, telles que la survenue de crises majeures , par exemple celle dite de « la vache folle » ou le naufrage du pétrolier Erika, qui ont fait apparaître des carences réglementaires et, par conséquent, un besoin de sécurité en matière sanitaire ou écologique. Ces crises peuvent aussi se traduire par l'accroissement des compétences d'une agence existante. Ainsi, après le naufrage du pétrolier Prestige, l'Agence européenne de sécurité maritime s'est vue confier, en 2004, des responsabilités supplémentaires dans le domaine de la dépollution :
- elle doit être dotée des moyens appropriés pour soutenir les dispositifs de lutte contre la pollution mis en place par les États membres. Dans le cas d'une pollution accidentelle, elle devra assister l'État membre affecté sous l'autorité duquel les opérations de dépollution seront conduites ;
- son conseil d'administration est compétent pour définir, en accord avec la Commission, un programme d'action relatif à la préparation des activités de l'agence en matière de lutte contre la pollution.
• Le recours aux agences pour gérer des crises tient à la plus grande souplesse , en matière budgétaire et en capacité de recrutement de personnels souvent très spécialisés, qu'offrent ces structures par rapport aux services de la Commission, tenus au respect de procédures plus lourdes. Une agence est généralement plus réactive et permet aussi de donner une plus grande visibilité à l'action de l'Union européenne. Par exemple, l'Agence européenne de sécurité maritime a mis en place une flotte de 16 navires, répartis le long des côtes européennes, qui peuvent être mobilisés très rapidement au bénéfice des États membres qui en font la demande, en cas de pollution maritime.
3. Des missions très variées aux contours parfois flous
La multiplication, en dehors de toute cohérence d'ensemble, des agences européennes permet d' externaliser certaines tâches de la Commission , au risque, parfois, de s'apparenter à un phénomène de démembrement de l'administration communautaire, préjudiciable à l'exercice des responsabilités .
D'une manière générale, l'existence même des agences illustre le paradoxe qui caractérise le mode de gouvernance de l'Union européenne . Les agences, en effet, s'inscrivent dans une logique institutionnelle libérale, d'inspiration anglo-saxonne, marquée par la faiblesse des administrations centrales. Or, l'Union européenne dispose d'une administration centrale forte - la Commission - et aussi d'agences soucieuses d'accroître leur autonomie.
a) La multitude des tâches confiées aux agences
Si les tâches confiées aux agences peuvent être de nature technique, scientifique ou de gestion, leurs mandats sont très diversifiés.
Il est possible de présenter leurs missions de la façon suivante, la même agence pouvant assumer plusieurs missions de façon concomitante :
- adopter des décisions individuelles produisant des effets juridiques contraignants à l'égard des tiers : Office communautaire des variétés végétales, Office de l'harmonisation dans le marché intérieur, Agence européenne pour la sécurité aérienne, Agence européenne des produits chimiques... ;
- fournir une assistance directe à la Commission et, le cas échéant, aux États membres, sous forme d'avis techniques ou scientifiques, et de rapports d'inspection : Agence européenne pour la sécurité maritime, Agence européenne pour la sécurité des aliments, Agence ferroviaire européenne, Agence européenne des médicaments... ;
- effectuer des activités opérationnelles : Agence ferroviaire européenne, Agence communautaire de contrôle des pêches, Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (FRONTEX), Organe européen pour le renforcement de la coopération judiciaire (EUROJUST), Office européen de police (EUROPOL), Collège européen de police... ;
- collecter, analyser, transmettre, mettre en réseau une information objective, fiable et facilement accessible : Centre européen pour le développement de la formation professionnelle, Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail, Agence européenne pour l'environnement, Fondation européenne pour la formation, Observatoire européen des drogues et des toxicomanies, Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail, Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l'information, Centre européen de prévention et de contrôle des maladies, Agence européenne des droits fondamentaux, Institut européen pour l'égalité entre les hommes et les femmes...
En principe, les agences ne peuvent pas prendre de mesures réglementaires de portée générale. Elles ne disposent pas non plus d'un véritable pouvoir discrétionnaire.
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Missions des agences : exemple de l'Agence européenne pour la sécurité maritime, de l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies et de l'Office communautaire des variétés végétales L'EMSA L'Agence européenne pour la sécurité maritime (EMSA), qui a été instituée par le règlement n° 1406/2002 du 27 juin 2002, a pour objectif d'assurer un niveau élevé, uniforme et efficace de sécurité maritime, de sûreté maritime, de prévention de la pollution et de lutte contre la pollution causée par les navires dans la Communauté. Elle fournit aux États membres et à la Commission l'assistance technique et scientifique nécessaire, ainsi que des conseils spécialisés de haut niveau, afin de les aider à appliquer correctement la législation communautaire dans le domaine de la sécurité maritime, de la prévention de la pollution et de la lutte contre la pollution causée par les navires, à contrôler sa mise en oeuvre et à évaluer l'efficacité des mesures déjà en vigueur. Les tâches confiées à l'EMSA sont nombreuses : - assister la Commission dans l'élaboration et la mise à jour de la législation communautaire dans le domaine de la sécurité maritime et de la prévention de la pollution causée par les navires, au regard de l'évolution de la législation internationale dans ce domaine, y compris l'analyse des projets de recherche ; - assister la Commission dans la mise en oeuvre efficace de la législation communautaire sur la sécurité maritime, en particulier : contrôler le fonctionnement global du régime communautaire de contrôle par l'État du port, y compris par des visites dans les États membres ; fournir à la Commission son aide technique dans le cadre des travaux des organismes techniques du mémorandum d'entente de Paris sur le contrôle des navires par l'État du port ; seconder la Commission dans la réalisation de toute tâche attribuée à cette dernière par la législation communautaire, actuelle et à venir, relative à la sécurité maritime et à la prévention de la pollution causée par les navires, notamment la législation relative aux sociétés de classification, à la sécurité des navires de passagers, ainsi que celle concernant la sécurité des équipages des navires ; - collaborer avec les États membres pour leur fournir une assistance technique relative à la mise en oeuvre de la législation communautaire ; - fournir à la Commission et aux États membres des informations objectives, fiables et comparables et des données sur la sécurité maritime grâce à la collecte, l'enregistrement et l'évaluation de données techniques dans les domaines de la sécurité maritime, du trafic maritime, de la pollution marine, grâce à l'exploitation systématique des bases de données existantes, voire au développement de bases de données supplémentaires ; - assister la Commission dans la publication semestrielle des informations relatives aux navires dont l'accès a été refusé dans les ports de la Communauté, et également les États membres dans l'amélioration de l'identification et de la poursuite des navires responsables de déversements illicites ; - effectuer des tâches liées à la surveillance de la navigation et du trafic maritime, afin de faciliter la coopération entre les États membres et la Commission dans ce domaine ; - concevoir, en coopération avec la Commission et les États membres, une méthodologie commune pour enquêter sur les accidents maritimes et procéder à l'analyse des rapports d'enquête existants sur les accidents ; - organiser des actions de formation dans les domaines relevant des compétences de l'État du port et de l'État du pavillon. Afin de remplir les tâches qui lui sont confiées, l'EMSA peut effectuer des visites dans les États membres. À la fin de chaque visite, elle rédige un rapport et le transmet à la Commission et à l'État membre concerné. À la demande de la Commission et avec l'accord des États membres concernés, l'EMSA peut décider d'établir les centres régionaux nécessaires à l'exécution des tâches liées à la surveillance de la navigation et du trafic maritime et, en particulier, pour assurer des conditions de trafic optimales dans les zones sensibles. L'OEDT L'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT), qui a été institué par le règlement n° 302/93 du 8 février 1993 ayant fait l'objet d'une refonte en 2006 (règlement n° 1920/2006), a pour objectif de fournir à la Communauté et à ses États membres des informations factuelles, objectives, fiables et comparables au niveau européen sur les drogues et les toxicomanies et leurs conséquences. Les informations traitées ou produites, de nature statistique, documentaire et technique, ont pour but de contribuer à donner à la Communauté et aux États membres une vue globale de la situation des drogues et des toxicomanies, lorsque, dans leurs domaines de compétence respectifs, ils prennent des mesures ou définissent des actions. L'Observatoire ne peut prendre aucune mesure dépassant le domaine de l'information et de son traitement. Il ne recueille pas de données permettant l'identification des personnes ou de petits groupes de personnes. Il s'abstient de toute activité de transmission d'informations relative à des cas concrets et nominatifs. Ses tâches sont les suivantes : - collecte et analyse des données existantes ; - amélioration de la méthodologie de comparaison des données ; - diffusion des données ; - coopération avec des organismes et organisations européens et internationaux et avec des pays tiers. Par ailleurs, l'OEDT dispose du réseau européen d'information sur les drogues et toxicomanies (Reitox). Ce réseau est composé d'un point focal par État membre et d'un point focal pour la Commission. Les points focaux nationaux constituent l'interface entre les États participants et l'Observatoire. Ils contribuent à l'élaboration d'indicateurs et de données clefs, y compris de lignes directrices pour leur mise en oeuvre, en vue d'obtenir des informations fiables et comparables à l'échelle de l'Union. L'OCVV L'Office communautaire des variétés végétales (OCVV) a été créé par le règlement n° 2100/94 du 27 juillet 1994 instituant un régime de protection communautaire des obtentions végétales. Il s'agit de mettre en place une forme unique et exclusive de protection communautaire de la propriété industrielle pour les variétés végétales, gérée par l'Office. L'OCVV se prononce sur les demandes de protection communautaire des obtentions végétales sur la base d'un examen formel et d'un examen technique de la variété candidate. La protection communautaire d'une obtention végétale est octroyée pour une durée de 25 à 30 ans selon l'espèce et est valable dans les 27 États membres de l'Union européenne. L'Office est dirigé par un président, assisté d'un vice-président. Le conseil d'administration est composé d'un représentant de chaque État membre et d'un représentant de la Commission européenne. Les décisions de l'OCVV sont susceptibles de recours devant la chambre de recours. Les décisions de cette dernière peuvent elles-mêmes faire l'objet d'un recours devant le Tribunal de première instance puis devant la CJCE. |
b) Des compétences qui peuvent se recouper, voire entrer en concurrence
La création de nouvelles agences intervenant dans des domaines parfois relativement proches conduit à s'interroger sur l' existence d'éventuels recoupements de compétences .
À titre d'illustration, il est possible de se demander si le champ de compétences de certaines agences est toujours bien délimité, par exemple entre l'Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail et la Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail, entre le Centre européen pour le développement de la formation professionnelle et la Fondation européenne pour la formation, entre le Collège européen de police et l'Office européen de police (EUROPOL)...
On peut aussi légitimement douter de l'intérêt de la création d'un Institut européen pour l'égalité entre les hommes et les femmes, alors qu'existe déjà par ailleurs une Agence européenne des droits fondamentaux, dont il aurait peut-être simplement fallu étendre les compétences à cette problématique.
On le voit, il existe sans doute des marges de manoeuvre pour réfléchir au rapprochement, voire à la fusion de certaines agences.
Il peut même arriver que le chevauchement de compétences entre agences amène celles-ci à prendre des décisions contradictoires . Par exemple, l'Agence européenne de sécurité maritime et l'Agence communautaire de contrôle des pêches ont mis en place des systèmes de suivi des navires qui présentent des différences telles qu'ils peuvent paraître concurrents.
Certaines agences, relevant d'administrations qui n'ont pas nécessairement l'habitude de communiquer entre elles, peuvent développer une logique propre. Ce phénomène illustre également les défauts de l'absence de logique « interdirectionnelle » à la Commission.
c) La question des responsabilités respectives
Dans sa communication du 11 mars 2008, la Commission indique que l'existence des agences se traduit par « un défi, un équilibre devant être trouvé entre [la] dimension technique des agences et la nécessité de veiller à ce que l'ensemble des organismes publics assument pleinement leurs responsabilités ».
Les agences ont, souvent, pour vocation de préparer sur le plan technique les décisions de la Commission. L'agence est-elle vraiment indépendante dès lors que la Commission siège à son conseil d'administration ? A contrario , quelle est la véritable marge de manoeuvre de la Commission au moment de décider ?
Plus fondamentalement, dans son rapport d'information précité sur les agences, qu'elle avait précisément sous-titré « l'expert et le politique », notre collègue Marie-Thérèse Hermange écrivait : « La création d'agences indépendantes et disposant, par hypothèse, de toute l'expertise nécessaire à une bonne appréhension des problèmes dans un secteur déterminé contient à l'évidence en germe le risque d'un déplacement du curseur du pouvoir de décision du politique vers le scientifique ».
La tentation est grande en effet, pour la Commission, de s'en remettre systématiquement aux avis des agences, dont l'indépendance, voire l'autonomisation sera dès lors grandissante. Le politique s'en trouverait alors déresponsabilisé.
De fait, les agences vont bien souvent au-delà de la préparation des décisions de la Commission. Le directeur pour la coopération et la coordination de la politique de la pêche de la Commission européenne faisait ainsi remarquer que l'Agence européenne de contrôle des pêches « ne dépend pas de la Commission. Elle est autonome dans la prise de décision et dans la gestion, y compris la gestion financière. Le rôle de la Commission est de définir le cadre politique et le mandat de l'Agence en accord avec les États membres et de lui accorder les facilités financières et le personnel nécessaires pour qu'elle puisse agir ». Observant que « la Commission européenne et les États membres ont transféré des responsabilités à l'Agence », le directeur estimait que « le temps est venu de réviser son mandat », pour l'élargir (11 ( * )) .
Cet accroissement des compétences des agences est indéniablement facilité par l'ambiguïté affectant l'exercice par la Commission européenne de sa tutelle de principe sur ces organismes.
La Commission n'a pas un véritable pouvoir de tutelle sur les agences. Ainsi n'a-t-elle pas le pouvoir de réformer leurs décisions. Les directeurs ne sont pas responsables devant la Commission, mais seulement devant le conseil d'administration et l'autorité de décharge.
B. UNE PLUS-VALUE INÉGALE DES AGENCES EUROPÉENNES PAR RAPPORT À L'ÉCHELON NATIONAL
La relation des agences européennes avec les États membres et leurs administrations est caractérisée par sa diversité, qui apparaît à l'image de l'hétérogénéité des agences européennes elles-mêmes.
1. Des activités exclusivement communautaires
Dans certains cas, la plus-value est évidente et résulte de l'absence ou du faible développement, au niveau des États membres, de tout ou partie de des missions de l'agence européenne. Certaines agences mènent en effet des actions spécifiques dont on ne retrouve pas d'équivalents dans les politiques mises en oeuvre au niveau national.
La plus-value des agences européennes est par exemple avérée dans les cas où les agences se consacrent à la production de normes , à l' harmonisation des réglementations nationales ou, encore, à l' obtention de droits . Pour cette dernière activité, la protection de marques ou d'espèces végétales à l'échelle de l'Union européenne, telle qu'elle est assurée par l'Office pour l'harmonisation du marché intérieur (OHMI) et l'Office communautaire des variétés végétales (OCVV), ne peut ainsi être garantie par les seuls États membres. S'agissant d'harmonisation, l'Agence européenne pour la sécurité maritime (EMSA) facilite l'interprétation de la réglementation technique internationale et assure, par exemple, la mise en oeuvre convergente de la convention internationale sur les normes de formation des gens de mer, de délivrance des brevets et de veille.
2. Les actions complémentaires
Le plus souvent, les missions des agences européennes sont complémentaires de l'action des États membres.
D'une part, il s'agit de tâches de coordination ou d'échanges de bonnes pratiques , qui, par leur nature même, sont plus faciles à conduire à un niveau supranational. Le travail « en réseau » mis en place par l'Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) ou par l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) (12 ( * )) , appuyé sur des « points focaux » nationaux, constitue des exemples significatifs de ce type de tâches.
D'autre part, la complémentarité peut résulter de la mise en commun de ressources des États membres . Cette mutualisation de moyens, dont l'évolution pourrait être de confier progressivement l'activité à l'agence européenne, peut être illustrée par différentes actions de l'EMSA.
Celle-ci joue par exemple un rôle essentiel dans la mise en oeuvre, par le contrôle de l'État du port, des normes internationales relatives à la prévention de la pollution et aux conditions de vie et de travail à bord des navires. De même, elle dispose d'un centre européen d'identification et de suivi par satellite des navires. Une telle complémentarité se retrouve aussi en matière de suivi du trafic maritime, assuré à la fois à l'échelon national - par le système « trafic 2000 » de la direction des affaires maritimes en France - et à l'échelon communautaire - par le système safe sea net de l'EMSA. En l'espèce, ces deux dispositifs semblent s'articuler harmonieusement, même s'ils font l'objet d'un rapprochement en cours, qui évoque la possibilité d'un doublon.
Un tel risque est cependant bien réel dans certains cas.
3. D'éventuels doublons ?
Parce que les agences européennes agissent dans des domaines dans lesquels les administrations des États membres conservent d'importantes compétences, les phénomènes de doublons semblent difficilement évitables . Un cas a notamment pu être relevé par votre rapporteur et, même si sa durée a été courte, sa simple existence suffit à montrer la nature de la difficulté. Il concerne les risques pour la santé des biberons et bouteilles contenant du bisphénol A, produit chimique utilisé dans la fabrication de certains plastiques. Avant de se concerter et de trouver un mode opératoire satisfaisant, l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et l'Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) ont ainsi, dans un premier temps, conduit chacune de son côté des études sur les dangers de ce produit.
L'existence éventuelle de doublons dépend aussi des moyens alloués aux politiques publiques par chaque État membre . Pour la même activité, certains États membres peuvent ne consacrer que peu de moyens, tandis que d'autres, à l'inverse, vont bénéficier d'une tradition plus ancienne et pouvoir, le cas échéant, s'appuyer sur une administration aux moyens conséquents.
Plus généralement, l'existence d'agences européennes dont le champ de compétences couvre l'ensemble des 27 États membres pose la question de l'adaptation de leurs moyens aux ressources administratives, hétérogènes de fait, de chacun d'entre eux.
De ce point de vue, la création et la mise en oeuvre des missions des agences devraient être examinées au regard du principe de subsidiarité . A ce sujet, la coexistence d'agences européennes et de réseaux d'agences nationales brouille la mise en oeuvre de ce principe. En effet, l'enchevêtrement des relations entre la Commission, les agences européennes, les administrations des États membres et les agences nationales rend particulièrement délicate l'appréciation du respect du principe de subsidiarité .
4. Une implication variable des États membres dans la gouvernance des agences européennes
Le degré d'implication des États membres peut se traduire par leur participation aux conseils d'administration des agences européennes.
D'une part, l'implication effective des représentants nationaux est plus ou moins vérifiée. A la faveur d'une spécialisation plus accentuée dans une politique, certains États membres s'investissent davantage dans l'agence correspondante. Ainsi, la France, dont la politique de sécurité maritime est très développée, a joué un rôle important dans l'EMSA, notamment au stade de sa création, et continue d'être particulièrement active dans son conseil d'administration.
D'autre part, les règles de composition des conseils d'administration elles-mêmes encouragent ou limitent la participation des États membres. Ceux-ci ne sont pas en effet appelés à occuper la même place dans les organes de direction de chacune des agences européennes. Ainsi, alors que la majorité des agences prévoit la représentation de chaque État membre dans leur conseil d'administration, aucun État membre ne siège à celui de l'EFSA. Le conseil d'administration de celle-ci comporte quatorze personnalités qualifiées et un représentant de la Commission européenne.
C. LES MOYENS DES AGENCES RESTENT-ILS MAÎTRISÉS ?
La multiplication du nombre d'agences couvrant un champ de compétences de plus en plus vaste s'est logiquement traduite par une augmentation considérable des moyens qui leur sont alloués, tant en termes de crédits budgétaires qu'en matière de ressources humaines.
Cette évolution a pris une ampleur telle, au cours des dernières années, qu'elle conduit à se demander si elle demeure maîtrisée.
1. Une programmation budgétaire généreuse et parfois imprécise
a) D'importantes subventions aux agences
Les agences sont financées par une subvention du budget communautaire et/ou des ressources propres telles que des redevances . C'est notamment le cas des agences de régulation. Quant aux agences exécutives, elles reçoivent une subvention de la Commission pour assurer leur fonctionnement, prélevée sur la dotation des programmes dont elles assurent tout ou partie de la gestion, mais exécutent comme ordonnateur délégué de la Commission les crédits du programme qu'elles gèrent.
Le budget total de l'ensemble des agences européennes s'élève à plus de 2 milliards d'euros en 2009 , soit une augmentation supérieure à 17 % par rapport à 2008. Les agences de régulation représentent plus de la moitié de ce montant, le budget des agences exécutives s'établissant à plus de 135 millions d'euros et celui des entreprises communes et de l'Institut européen d'innovation et de technologie (IET) à près de 800 millions.
La même année, la subvention du budget communautaire à ces diverses agences s'établit à environ 1,3 milliard d'euros , soit près des deux tiers de leur budget total. Le montant de cette subvention a augmenté globalement de 13 % par rapport à l'année précédente, mais de façon contrastée : les subventions accordées aux agences de régulation ont diminué de 3,2 %, tandis que celles des agences exécutives et celles des entreprises communes ont progressé, respectivement, de 25,8 % et de 27,7 %.
En ce qui concerne les seules agences de régulation , la subvention provenant du budget communautaire s'établit en 2009 à 564 millions d'euros , soit sensiblement moins de la moitié de leur budget total (13 ( * )) .
Le tableau ci-après présente l'évolution du budget total des agences de régulation et de la subvention qu'elles ont reçue du budget communautaire, entre 2004 et 2009 :
Source : Direction du Budget, Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique
L'hétérogénéité des agences est également constatée en matière budgétaire .
Leur budget total peut en effet varier dans des proportions importantes . L'Office de l'harmonisation dans le marché intérieur a un budget de 320 millions d'euros et celui de l'Agence européenne des médicaments s'établit à 186 millions, tandis que l'Institut européen pour l'égalité entre les hommes et les femmes ne dispose que de moins de 7 millions d'euros. L'Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l'information, de même que le Collège européen de police, ont un budget qui ne dépasse pas 8 millions d'euros.
La plupart des agences de régulation perçoivent une subvention du budget communautaire qui représente une part plus (87 % pour l'Agence européenne pour l'environnement) ou moins (28 % pour l'Agence européenne pour la sécurité aérienne) importante de leur budget total. En effet, certaines agences sont entièrement financées par cette subvention, telles que la Fondation européenne pour la formation, le Centre européen des drogues et toxicomanies ou l'Organisme européen pour le renforcement de la coopération judiciaire (EUROJUST), tandis que d'autres sont complètement auto-financées : l'Office de l'harmonisation dans le marché intérieur, le Centre de traduction pour les organes de l'Union européenne et l'Office communautaire pour les variétés végétales.
Le montant de la subvention communautaire est très variable . Il s'établit ainsi à 70,7 millions d'euros pour l'Agence européenne pour la sécurité alimentaire, mais à moins de 6 millions pour l'Agence communautaire de contrôle des pêches.
b) L'existence d'excédents de trésorerie
Les modalités du calibrage des subventions versées aux agences suscitent des interrogations. Le Conseil s'en émeut d'ailleurs régulièrement. Dans ses conclusions d'octobre 2008 sur le rapport spécial de la Cour des comptes européenne consacré aux agences, le Conseil notait ainsi que « les subventions doivent être fondées sur des données précises et justifiées de manière objective en ce qui concerne, d'une part, l'exécution du budget et les résultats des exercices précédents et, d'autre part, des prévisions rigoureuses présentées dans les programmes de travail ».
Du fait d'une insuffisante planification du paiement des subventions aux agences, la plupart d'entre elles présentent un solde de trésorerie qui peut atteindre 10 % de leurs recettes totales . Par exemple, l'Agence européenne des produits chimiques présentait en 2007 un excédent de trésorerie de près de 2 millions d'euros, l'Agence européenne pour la sécurité aérienne de 2,3 millions, l'Agence européenne pour la sécurité maritime de 3,4 millions, l'Agence ferroviaire européenne de 4,4 millions, l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (FRONTEX) de 7,5 millions.
Dans ces conditions, l'autorité budgétaire éprouve de grandes difficultés à établir le montant des subventions provenant du budget communautaire.
Pour la première fois lors de la préparation du budget communautaire pour 2009, la Commission européenne, dans un souci de transparence, a pris en compte cette situation et prévu que le solde de l'exercice 2008 serait reporté sur 2009 , sous la forme d'une recette affectée venant en diminution de la dotation budgétaire demandée par les agences. La Commission a indiqué que le surplus de trésorerie des agences serait dorénavant déduit chaque année de la subvention de ces dernières.
Votre rapporteur souligne que le règlement financier applicable prévoit déjà une telle opération : la mise en oeuvre effective de cette règle représente cependant un progrès.
c) De nouvelles modalités de calcul des subventions
En plus de la déduction des excédents, la Commission a proposé un nouveau mode de calcul de l'évolution de la subvention communautaire. Approuvée par le Conseil, cette méthodologie repose sur un classement par catégorie, corrigé de l'excédent enregistré pour chaque agence au titre de l'exercice budgétaire précédent :
- les agences « en vitesse de croisière », telles que le Centre européen pour le développement et la formation professionnelle, l'Agence européenne pour l'environnement ou la Fondation européenne pour la formation, bénéficient d'une progression de leurs crédits de 2 % ;
- les agences « en phase d'extension », comme l'Agence européenne des médicaments, l'Agence européenne pour la sécurité aérienne, l'Agence européenne pour la sécurité maritime, l'Agence ferroviaire européenne ou l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies, voient leur budget progresser de 5 % ;
- les agences « en phase de démarrage » (14 ( * )) , telles que l'Agence européenne des produits chimiques, l'Institut européen pour l'égalité entre les hommes et les femmes, l'Agence communautaire de contrôle des pêches, l'Agence des droits fondamentaux, le Collège européen de police ou encore l'Agence européenne de coopération des régulateurs d'énergie, connaissent un budget en augmentation de 12 %.
2. L'envolée des effectifs
Si les moyens budgétaires des agences européennes sont importants, ceux dont elles bénéficient en ressources humaines le paraissent plus encore. L'impression que les moyens dont disposent les agences ne sont plus guère maîtrisés concerne surtout leurs effectifs , qui ont connu en quelques années une progression extrêmement importante .
En effet, tandis que la subvention aux agences s'élève environ à 1 % du budget de l'Union, le personnel des agences représente, quant à lui, à peu près 15 % de l'ensemble des emplois communautaires .
Il convient également de constater une augmentation parallèle des effectifs des agences et de ceux des services de la Commission , même si cette comparaison comporte des limites, en particulier parce que les tâches des agences sont souvent nouvelles ou précédemment accomplies au niveau des États membres. Contrairement aux institutions communautaires, dont une part substantielle des effectifs est composée d'interprètes, les agences en sont quasiment dépourvues.
Dans sa communication du 11 mars 2008, la Commission note que, « grâce à leur action [celle des agences] , la Commission a été en mesure de concentrer ses efforts sur des tâches essentielles », ce qui peut laisser penser que celle-ci a modifié ses modalités de fonctionnement en accordant une plus grande importance à la supervision , y compris celle des agences.
Selon cette même communication, le recours croissant aux agences permet à la Commission de « concentrer son action sur des tâches essentielles, ce qui lui permet de déléguer certaines fonctions opérationnelles à des organismes extérieurs ».
Pourtant, le Parlement européen, dans son rapport précité, notait à ce propos sa surprise « que la future création de l'équivalent de 947 nouveaux postes dans les deux agences [exécutives] de recherche [...] ne se traduira, sur la même période, que par la libération de 117 postes dans les services de la Commission ».
Rappelons qu'entre 2004 et 2008, les effectifs de la Commission ont progressé de 16,8 %, pour atteindre plus de 25 000 emplois, au titre du seul tableau des effectifs.
L'ensemble des effectifs des diverses agences européennes s'établit à environ 6 460 emplois en 2009, dont 1 640 emplois de contractuels, ainsi répartis :
- 4 840 pour les agences de régulation ;
- 1 350 dans les agences exécutives ;
- 270 pour les entreprises communes.
La forte progression de ces effectifs est d'autant plus frappante qu'elle s'est produite en quelques années seulement.
Le tableau ci-après précise, pour la période 2005 à 2009, le taux de progression annuel des effectifs des agences européennes :
Source : Direction du Budget, Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique
Entre 2004 et 2009 , les agences européennes ont vu le nombre de leurs personnels croître de plus de 160 % . Le nombre d'emplois dans les agences de régulation est passé de 2 250 en 2004 à 4 840 en 2009, soit plus qu'un doublement en cinq ans. Quant aux effectifs des agences exécutives, ils ont été multipliés par plus de douze sur la même période, passant de 109 en 2004 à 1 350 en 2009.
Pour autant, les effectifs des différentes agences sont, eux aussi, extrêmement variables. L'Office de l'harmonisation dans le marché intérieur dispose de 640 emplois, l'Agence européenne des médicaments de 500 et l'Agence européenne pour la sécurité aérienne de 480, mais l'Institut européen pour l'égalité entre les hommes et les femmes n'en a qu'une vingtaine. Certaines agences ont vu leurs effectifs fortement croître en quelques années. C'est le cas de l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies, dont le personnel a plus que doublé. C'est également le cas des différentes agences intervenant en matière de sécurité (aérienne, maritime, des aliments...), qui ont connu une importante montée en puissance.
Le recours croissant aux contractuels , qui permet aux agences de s'affranchir des dispositions du statut des fonctionnaires communautaires qui leur est en principe applicable 15 ( * ) , constitue une autre évolution importante. En la matière, on ne dispose pas de séries longues, mais le nombre des contractuels dans les agences de régulation et les agences exécutives a progressé de 21,8 % entre 2008 et 2009. Les contractuels constituent l'essentiel des effectifs des agences exécutives (plus de 70 %).
En termes de gestion des ressources humaines, les agences permettent ainsi un développement considérable des effectifs, en dehors de la réglementation de droit commun, et sans aucune transparence .
Le Parlement européen, dans son premier rapport sur l'avant-projet de budget 2009, en juin 2008, constatait à ce propos « avec préoccupation que la tendance de la Commission à l'externalisation [... a] conduit à une situation faisant qu'un nombre croissant d'agents employés par l'UE ne figure pas dans les organigrammes des institutions, tels qu'adoptés par l'autorité budgétaire, et que leur salaire n'est pas imputé à la rubrique 5 du cadre financier pluriannuel ». De même, le Parlement européen « craint que la création d'agences exécutives et d'organismes ad hoc divers n'entraîne une augmentation opaque du nombre de fonctionnaires et d'agents contractuels, notamment si les effectifs de la direction générale concernée de la Commission ne sont pas réduits ou redéployés en conséquence ».
De surcroît, une part importante des effectifs des petites agences est consacrée à leur administration . Le ratio entre le personnel opérationnel et celui affecté à des fonctions support n'est pas un indicateur actuellement disponible, quoique régulièrement réclamé par le Conseil. Certes, la répartition des agences sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne ne facilite pas la mise en commun des moyens administratifs, mais cette piste mériterait d'être explorée en vue de rechercher une plus grande rationalisation des coûts.
En effet, nombre d'agences étant trop petites pour déterminer et développer les solutions de gestion les mieux adaptées à leurs besoins, la mutualisation des moyens permettrait de réaliser des économies d'échelle , en particulier au niveau des fonctions support telles que l'assistance dans la procédure budgétaire et en matière d'appel d'offres ou de conseil juridique.
En outre, la plupart des petites agences n'atteignent pas la masse critique nécessaire pour respecter diverses exigences réglementaires. La mutualisation des moyens permettrait aussi d'améliorer la qualité des services administratifs rendus. Elle pourrait prendre la forme d'un centre de services partagés fournissant divers services administratifs aux agences.
II. UN SYSTÈME D'ÉVALUATION DES AGENCES PEU OPÉRATIONNEL
L'évaluation de l'activité des agences et la mesure de leurs résultats sont rendues délicates par la diversité des situations individuelles. De surcroît, les informations budgétaires, qui constituent en principe un outil précieux pour le contrôle parlementaire de l'emploi des deniers publics, ont été jusqu'à très récemment plutôt lacunaires en ce qui concerne les agences. Si les agences font l'objet de diverses évaluations, force est de constater que celles-ci demeurent généralement sans suite.
A. UNE TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE RELATIVE ET TRÈS RÉCENTE
Jusqu'à très récemment, les données budgétaires concernant les agences étaient très parcellaires, voire quasi inexistantes .
Une forte pression, exercée par le Conseil lors du trilogue budgétaire de juillet 2007, a été nécessaire pour que la Commission établisse des documents budgétaires plus détaillés. Outre une synthèse des différentes évaluations d'agences réalisées jusqu'alors, elle a publié, à l'occasion de l'avant-projet de budget des Communautés européennes pour 2008, un document de travail, disponible uniquement en anglais, consacré aux organismes communautaires disposant de la personnalité juridique. Ce document a été sensiblement enrichi lors de l'avant-projet de budget pour 2009. Il comporte désormais des informations, à la fois générales et par agence, sur les actes constitutifs des agences, sur leurs missions et sur leurs moyens, tant budgétaires qu'en personnels.
Ces données sont toutefois fournies à titre informatif. Les documents budgétaires proprement dits ne permettent pas de distinguer les crédits alloués aux agences, qui figurent dans le budget de la Commission européenne. Le principe de transparence, comme la recherche d'une meilleure visibilité de l'action communautaire, devraient conduire à isoler le budget des différentes agences. L'identification de leurs moyens et de leurs résultats en serait grandement facilitée.
L'avant-projet de budget pour 2010 constitue un progrès supplémentaire de ce point de vue, puisque la Commission, dans son analyse des dépenses par rubrique du cadre financier pluriannuel, a présenté une annexe consacrée aux moyens affectés aux agences décentralisées, aux agences exécutives, aux entreprises communes et à l'Institut européen d'innovation et de technologie.
Une vision consolidée de la situation budgétaire des agences n'est donc disponible que depuis une date très récente.
B. LES MODALITÉS DE L'ÉVALUATION : UN SYSTÈME QUI « TOURNE À VIDE » ?
Les agences font d'ores et déjà l'objet de différentes procédures d'évaluations , internes et externes. Toutefois, les carences tenant à l'appréciation de leurs résultats, soulevées par la Cour des comptes européenne dans son rapport précité de 2008, ont mis en évidence les limites des modalités d'évaluations existantes.
1. Les différents types d'évaluations
Aux termes du règlement financier du 25 juin 2002 applicable au budget général des Communautés européennes, la Commission européenne doit conduire des évaluations ex ante , accompagnées d'études d'impact, avant qu'une agence ne soit instituée ou qu'une modification de son mandat ne se traduise par des conséquences financières significatives.
Une fois l'agence créée, celle-ci est soumise à des exigences d'évaluation, sans toutefois qu'il existe une règle générale.
Les actes constitutifs d'une quinzaine d'agences, sur les vingt-six existantes, requièrent la réalisation d'évaluations. Celles-ci sont généralement effectuées sous la responsabilité du conseil d'administration de l'agence, mais la Commission peut aussi s'en charger. La plupart de ces évaluations doivent être effectuées tous les cinq ans - c'est le cas, par exemple, de l'Agence européenne de sécurité maritime -, même si leur fréquence peut varier entre trois et six ans. Dans certains cas, les actes constitutifs exigent seulement qu'une évaluation soit réalisée au cours des cinq premières années de fonctionnement de l'agence.
Certains actes constitutifs prévoient explicitement les points qui doivent faire l'objet d'une évaluation. Il s'agit généralement de l'efficacité, des résultats et de l'impact de l'agence. Parfois, il peut être demandé que le rapport d'évaluation suggère des modifications du statut de l'agence, en fonction des conclusions de l'évaluation.
Par ailleurs, aux termes du règlement du 19 novembre 2002 portant règlement financier cadre des agences, les programmes et activités des agences qui occasionnent des dépenses importantes doivent également faire l'objet d'évaluations régulières ex ante et ex post .
Concrètement, toutes les agences créées avant 2003, à l'exception de l'Agence européenne pour l'évaluation du médicament (16 ( * )) , ont fait l'objet d'au moins une évaluation ex post . En revanche, les agences plus récentes, considérées comme se trouvant en phase de démarrage, n'ont pas encore fait l'objet d'une évaluation. Environ une trentaine d'évaluations ex post consacrées au fonctionnement d'une quinzaine d'agences ont été réalisées jusqu'à présent. Ces évaluations ont été entreprises, dans la moitié des cas, par la Commission européenne, et, dans l'autre moitié, par l'agence elle-même. Presque toutes les évaluations ont été réalisées par un prestataire extérieur.
Enfin, en 2008, la Commission a commandé à des prestataires extérieurs la réalisation d'une évaluation d'ensemble des agences de régulation, dite méta-évaluation, qui s'appuie sur des évaluations déjà effectuées, afin de présenter une analyse transversale de leurs résultats.
Les dispositifs actuels d'évaluation portent, pour l'essentiel, sur des questions touchant le coeur des activités des agences. Ils n'abordent pas leur positionnement institutionnel , par exemple la coordination entre agences, et, par conséquent, ignorent la perspective d'ensemble qui permettrait de répondre aux questions sur la valeur ajoutée d'une agence et sur le bien-fondé de son existence.
2. Les défaillances de la mesure des résultats des agences
Le rapport spécial de la Cour des comptes européenne consacré aux résultats des agences européennes rendu public en juillet 2008 (17 ( * )) , illustre les dysfonctionnements affectant la mesure de leurs résultats.
L'audit réalisé par la Cour des comptes européenne, qui a porté sur 14 agences de régulation (18 ( * )) , visait à examiner si les agences procèdent à une planification suffisante de leurs activités, si elles ont mis en place des instruments solides de suivi de ces activités, et si elles rendent bien compte de leurs travaux et de l'évaluation de leurs résultats. Il ne s'agit donc pas de porter une appréciation sur les résultats spécifiques de chacune des agences.
La Cour pose notamment la question de l'utilisation des évaluations entreprises et des suites qui leur sont données. Les principales conclusions de la Cour sont relativement critiques et dessinent des marges de progression pour la gestion des agences.
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Résumé du rapport spécial de la Cour des comptes européenne Agences de l'Union : obtenir des résultats Au terme de l'enquête de la Cour, il est apparu que les agences ne procédaient pas à des évaluations ex ante de leurs programmes. Elles n'élaboraient pas non plus de document de programmation pluriannuelle conçu en vue de leur permettre de fixer des objectifs de résultats et d'impact à moyen terme assortis d'indicateurs de performance. Toutes les agences procédaient bien à une programmation annuelle de leurs activités, mais les programmes donnaient peu d'indications précises sur les ressources à mobiliser au titre des différentes actions et sur les résultats attendus. Les instruments de suivi demeuraient assez sommaires dans la plupart des agences. Les informations relatives à l'utilisation des moyens affectés aux tâches entreprises étaient souvent dispersées. Il y aurait lieu de valoriser au profit de l'ensemble des agences les meilleurs systèmes de suivi mis en place dans certaines d'entre elles. Le rôle de la Commission pourrait être réévalué à cet égard. Faute de cadres de programmation assez structurés, la plupart des agences ne disposaient pas encore des indicateurs de performance exigés par la réglementation financière. Par ailleurs, la mise en place d'un budget et d'une gestion par activités inciterait les agences à mieux expliciter les buts qu'elles se proposent d'atteindre. S'agissant de l'obligation de rendre compte, toutes les agences déposaient bien les rapports destinés à leurs autorités de tutelle et de décharge. Ces rapports étaient le plus souvent descriptifs et détaillés. Ils étaient, en revanche, peu explicites à propos des résultats, au-delà de l'indication d'un volume d'activité. Toutes les agences fournissaient les évaluations externes exigées par leurs règlements de base. Ces évaluations étaient globalement positives. Lorsqu'ils abordaient la question de l'efficacité des agences, les évaluateurs externes se disaient gênés par l'imprécision des objectifs poursuivis et par le défaut d'instruments de mesure des résultats. La mise en place de véritables systèmes de fixation d'objectifs et d'appréciation des résultats par les agences elles-mêmes serait de nature à renforcer la qualité des rapports annuels d'activités et des évaluations externes périodiques permettant ainsi à l'autorité de décharge de s'acquitter de sa tâche en connaissance de cause. |
Le Conseil, en octobre 2008, a noté « avec préoccupation » les constatations de la Cour et invité les agences concernées à remédier à cette situation.
Le Conseil a notamment souhaité que les dépenses administratives des agences n'augmentent plus . Il a également demandé aux agences d'améliorer le compte rendu de leurs activités et l' évaluation de leurs résultats , mais aussi de faire le point sur la mise en oeuvre des mesures recommandées .
Enfin, il a insisté sur la plus grande responsabilité dont doivent faire preuve à la fois les États membres , appelés à prendre une part active dans le contrôle des organes directeurs des agences, et la Commission , qui, tout en respectant l'autonomie des agences, devrait exercer une surveillance et un contrôle plus efficaces sur elles.
3. La question de la portée des évaluations
a) Le problème de la responsabilisation des agences
Les résultats des différentes évaluations réalisées sont communiqués au conseil d'administration des agences . Leur conseil d'administration est, le plus souvent, composé d'un représentant de chaque État membre et de représentants de la Commission. Certaines agences présentent toutefois des particularités. Ainsi le conseil d'administration de l'Autorité européenne de sécurité des aliments est-il composé essentiellement de personnalités qualifiées, et non de représentants des États membres.
L'implication des États membres au sein des conseils d'administration est inégale , soit en raison du moindre intérêt qu'ils portent à la problématique concernée - les États dépourvus de côte maritime qui siègent au conseil d'administration de l'Agence européenne pour la sécurité maritime par exemple - soit parce que leurs représentants changent trop souvent pour pouvoir acquérir de l'influence, comme à l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies.
En outre, les fonctionnaires issus des ministères techniques des États membres, qui siègent au conseil d'administration des agences, ne connaissent pas nécessairement de façon approfondie la réglementation financière et institutionnelle communautaire applicable. Dès lors, les directeurs des agences concentrent généralement beaucoup de pouvoirs, sans que le conseil d'administration puisse jouer un rôle effectif de contrepouvoir.
Les rapports d'activité présentés par les directeurs sont plus souvent descriptifs que centrés sur les résultats obtenus par rapport aux objectifs fixés. Les conseils d'administration ont été globalement peu préoccupés par la mise en place d'une culture des résultats. Le conseil d'administration des agences débat du programme de travail et des orientations stratégiques, mais n'accorde généralement que peu d'intérêt aux questions de leur bonne gouvernance et de leur bonne gestion financière.
Par ailleurs, la Cour des comptes européenne, dans son rapport spécial sur les agences, rappelle que lorsque la méta-évaluation des agences a été publiée, en septembre 2008, par la Commission, à partir des évaluations externes disponibles à l'époque, « les conseils d'administration des agences n'ont pas demandé l'examen systématique des recommandations d'ensemble formulées à cette occasion en dépit de leur pertinence ». Pas plus les représentants des États membres que ceux de la Commission n'ont pris d'initiative en ce sens.
D'une façon générale, la conduite d'évaluations ne constitue pas, à elle seule, le gage d'une meilleure gestion des agences. Il apparaît en effet que ces évaluations ne sont pas nécessairement suivies d'effets, faute d'être réellement prises en compte. Le système d'évaluation des agences semble actuellement, en partie, « tourner à vide ».
Parfois même, les rapports des agences ne sont pas publiés, du fait de négligences au niveau de la Commission. A titre d'exemple, l'Agence européenne de sécurité maritime établit des rapports d'inspection des établissements d'enseignement maritime, afin d'évaluer la formation dispensée. Ces rapports sont transmis à la Commission, chargée d'effectuer ensuite la procédure contradictoire nécessaire. Une telle procédure n'étant pas engagée, la publication de ces rapports n'a pas lieu.
b) Les limites de la procédure de décharge
Le Parlement européen , sur la base de la recommandation du Conseil et de la déclaration d'assurance fournie par la Cour des comptes, est appelé, au début de l'année n, à donner décharge à la Commission pour l'exécution de son budget de l'année n-2, cette procédure clôturant l'exercice budgétaire. Cette décision, au-delà de son aspect comptable, comporte également une dimension politique évidente, puisque le Parlement européen, en votant la décharge, approuve la façon dont le budget communautaire est exécuté.
Pour les agences auto-financées, tel l'Office communautaire des variétés végétales, la décharge est donnée par le conseil d'administration lui-même.
Les directeurs d'agences peuvent être auditionnés par les commissions compétentes du Parlement européen, ainsi que par sa commission du contrôle budgétaire à l'occasion de la procédure de décharge.
Par exemple, à l'occasion de la procédure de décharge 2007, le Parlement européen a donné la décharge à la Commission, et donc aux agences, alors même que le Conseil, dans sa recommandation, soulevait un certain nombre de critiques relatives à la gestion des agences .
Certes, la Cour des comptes européenne émet un avis sans réserve sur la fiabilité des comptes ainsi que sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes « pour presque toutes les agences contrôlées », selon les recommandations du Conseil. Celui-ci a toutefois rappelé « les insuffisances de nouveau constatées par la Cour dans un grand nombre d'agences, principalement en ce qui concerne la programmation opérationnelle et budgétaire, l'exécution du budget, qui dans certains cas n'est pas conforme au règlement financier, la procédure de recrutement et les difficultés rencontrées dans l'application des procédures de passation de marchés ». De même, il « déplore le manque de réalisme persistant des demandes de fonds, qui se traduit par des taux de reports et d'annulations élevés », bien qu'il ait accueilli « avec satisfaction la nouvelle approche de la Commission, qui consiste à prendre en considération les crédits inutilisés lors de l'établissement de l'avant-projet de budget 2009 », qualifiée de « grand progrès ».
Mais le Conseil, par ailleurs, « regrette profondément les graves problèmes que la Cour a constatés au sujet du Collège européen de police ». En effet, cette agence a donné lieu à la formulation par la Cour des comptes européenne de réserves concernant tant la fiabilité des comptes que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. Parmi les reproches adressés au Collège européen de police, on peut relever : l'absence de contrôle interne et l'inefficacité du contrôle budgétaire, l'absence d'un véritable système de comptabilisation des engagements, des irrégularités dans l'exécution du budget, un taux élevé de reports et d'annulations de crédits, un système de passation des marchés non conforme aux dispositions du règlement financier et même « des fonds publics [...] utilisés pour financer des dépenses privées de certains agents du Collège ».
Pourtant, le Parlement européen n'a tiré aucune conséquence de ces critiques, parfois sévères, puisqu'il a donné décharge aux agences.
Lors de son audition commune par votre commission des affaires européennes et votre commission des finances, le 1 er octobre 2009, M. Alain Lamassoure, président de la commission des budgets du Parlement européen, a d'ailleurs indiqué que « la problématique des agences européennes a été insuffisamment approfondie par la commission des budgets du Parlement européen » (19 ( * )) .
C. DES AVANCÉES RÉCENTES
Le caractère récurrent des critiques mettant en évidence les insuffisances de la portée des évaluations des agences a conduit la Commission et le Conseil à présenter un certain nombre de propositions traduisant une volonté de progresser vers une meilleure gestion des agences.
1. L'évaluation horizontale conduite par la Commission
Le projet d'accord interinstitutionnel proposé en 2005 par la Commission européenne n'a pas été accepté par le Conseil. Dans sa communication du 11 mars 2008, la Commission indique qu'elle retire sa proposition d'accord interinstitutionnel et qu'elle entend réexaminer les mécanismes internes régissant ses relations avec les agences.
Surtout, elle déclare qu'elle procédera à une évaluation approfondie des agences de régulation afin d'« alimenter le débat en cours sur l'avenir du système d'agences communautaires ». Ses résultats seront présentés « d'ici 2009-2010 » au Parlement européen et au Conseil.
Tant que cette évaluation ne sera pas terminée, la Commission indique « n'envisager la création d'aucune nouvelle agence de régulation ». La Commission prend bien le soin de préciser que « les propositions faisant déjà l'objet de discussions interinstitutionnelles se poursuivront comme prévu ». Il s'agit en l'espèce de l'Agence européenne de coopération des régulateurs de l'énergie et de l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques. La création d'autres agences est également envisagée dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, en particulier une agence chargée de la gestion opérationnelle des systèmes d'information SIS II (Schengen seconde génération), VIS (visas) et EURODAC (empreintes digitales) (20 ( * )) et un bureau d'appui européen en matière d'asile.
Le Conseil ECOFIN du 17 juillet 2008, à l'initiative de la présidence française, a adopté des conclusions portant, notamment, sur l'évaluation des agences.
Le Conseil salue l'intention de la Commission de procéder à une évaluation approfondie des agences de régulation. Il estime que cette évaluation « devrait permettre de comparer les résultats de manière horizontale, si possible sur la base d'indicateurs communs ».
Surtout, le Conseil cherche à fixer les orientations que doit suivre cette évaluation, en précisant les points sur lesquels elle doit porter et les objectifs qu'elle doit poursuivre. Il s'agit donc pour lui de donner une dimension plus ambitieuse à l'évaluation prévue par la Commission . En effet, selon le Conseil, « cette évaluation devrait fournir à l'autorité budgétaire les instruments et les moyens adéquats pour évaluer, dans le cadre de l'attribution de la contribution communautaire au cours de la procédure budgétaire annuelle, la comparabilité des objectifs de performance, les dépenses administratives et opérationnelles, l'évolution du personnel (types et pourcentage de postes vacants) et l'incidence de la taille des agences ».
Il est évident que, pour le Conseil, cette évaluation ne saurait constituer un exercice théorique supplémentaire. Elle doit :
1°) permettre d'obtenir des résultats concrets en termes budgétaires ;
2°) aboutir à une décision de nature politique qui permette de trancher la question de la gouvernance des agences.
Les travaux en vue de cette évaluation horizontale sont menés au sein d'un groupe de référence, dont la première réunion a eu lieu le 9 février dernier. Ils devraient constituer la base des propositions de la Commission au sein du groupe de travail interinstitutionnel consacré aux agences européennes.
2. Le groupe de travail interinstitutionnel
Dans sa communication du 11 mars 2008, dont l'esprit général est marqué par sa volonté de « reprendre le contrôle » des agences, la Commission considère qu'« il convient d'établir des règles cohérentes en matière d'évaluation des activités des agences ».
Pour atteindre cet objectif, elle propose la mise en place d'un groupe de travail interinstitutionnel sur les agences de régulation , réunissant, à ses côtés, le Parlement européen et le Conseil. Le Conseil est représenté au groupe de travail par la présidence en exercice et les deux présidences suivantes, assistées par le Secrétariat général du Conseil.
Ce groupe de travail interinstitutionnel doit discuter d'une approche commune applicable aux agences de régulation.
Dans une déclaration commune du 21 novembre 2008, le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont approuvé la création de ce groupe de travail.
Le Conseil entend d'abord contribuer à l' exercice d'évaluation des agences engagé par la Commission. L'évaluation doit porter, notamment, sur la cohérence entre les objectifs et les activités des agences et leurs liens avec les politiques de l'Union européenn e, sur la transparence de leur action , sur les relations entre les agences et la Commission et sur les relations entre les agences européennes et les agences nationales , ainsi que sur la gestion des ressources budgétaires des agences .
L'évaluation approfondie des agences de régulation doit en effet permettre de fournir à l'autorité budgétaire les instruments et les moyens pour évaluer la comparabilité des objectifs de performance, les dépenses administratives et d'interventions, l'évolution du personnel et l'incidence de la taille des agences.
Dans un second temps, il s'agit d'examiner la possibilité d'une approche commune juridiquement non contraignante , en particulier sur les questions suivantes :
- le rôle et la place des agences dans le paysage institutionnel de l'Union européenne ;
- leur mode de création et de dissolution ;
- leur financement et les procédures de gestion budgétaire s'appliquant à elles ;
- leur structure ;
- leur fonctionnement ;
- le contrôle exercé sur elles.
Le groupe de travail a tenu sa première réunion le 10 mars 2009, en présence de Mme Margot Wallström, vice-présidente de la Commission. Les travaux se sont ensuite poursuivis au niveau technique, en particulier avec l'établissement d'une méthodologie pour les réunions à venir.
CONCLUSION
Au terme de son travail d'enquête, votre rapporteur s'inquiète des dérives qui accompagnent le phénomène d' agenciarisation de l'Europe. L'autonomie marquée des agences, leur responsabilité toute relative, leur plus-value inégale par rapport à l'échelon national, l'augmentation incontrôlée de leurs moyens financiers et de leurs effectifs, et, enfin, l'inefficacité des évaluations dont elles font l'objet : autant d'éléments qui plaident pour un regard toujours plus vigilant sur les agences européennes. Le temps est venu d'aller plus loin que le débat nécessaire sur leur rôle et leur place dans l'Union européenne pour poser, de manière plus générale, la question des ressources, du suivi ainsi que du contrôle politique de ces organes.
Votre rapporteur se félicite des avancées enregistrées récemment , qu'il s'agisse de la mise en place du groupe de travail interinstitutionnel ou des positions adoptées ces derniers mois par le Conseil de l'Union européenne. Le 10 juillet 2009, celui-ci a ainsi examiné le projet de budget 2010, en rejetant toute création nouvelle d'emplois dans les agences , à l'exception des nouvelles structures créées en 2010 et de Frontex. Il a également adopté le même jour une déclaration sur la politique immobilière des institutions et organes de l'UE ( 21 ( * ) ), qui fait suite à un accord portant sur des lignes directrices en matière immobilière. Dans cette déclaration, le Conseil indique qu'il est « essentiel que les dépenses immobilières fassent l'objet d'une bonne gestion financière (...) et invite les institutions à mettre en commun leurs locaux chaque fois que possible afin de limiter au minimum nécessaire leurs dépenses immobilières ». Il rappelle, en dernier lieu, que « ses observations s'appliquent également à la situation particulière des agences exécutives et, le cas échéant, aux agences décentralisées ».
Au-delà de la politique immobilière et s'agissant de la problématique générale des agences de régulation, votre rapporteur insiste sur la nécessité de définir des lignes directrices et préconise de rechercher systématiquement à mutualiser leurs moyens , en particulier leurs fonctions support. Outre ces deux aspects primordiaux, les principes suivants pourraient encadrer la création, le pilotage et le suivi des agences :
- l'établissement de critères objectifs et préalablement définis pour déterminer le choix de leurs sièges ;
- la stricte application des principes de discipline budgétaire et de bonne gestion financière ;
- la prise en compte des résultats de l'exécution lors de la procédure budgétaire de l'exercice suivant afin d' adapter, éventuellement en les réduisant, les moyens budgétaires et en personnel ;
- la signature de contrats d'objectifs et de moyens assortis d' indicateurs de performance permettant de mesurer les moyens mobilisés, les travaux exécutés et les résultats obtenus ;
- l'utilisation systématique d' instruments de contrôle de gestion et la présentation de leurs activités, de leurs comptes et de leurs rapports de gestion selon des indicateurs communs permettant des comparaisons entre agences ;
- la formulation de plans d'action visant à donner une suite aux conclusions des évaluations ;
- une plus grande implication des États membres dans le fonctionnement et le contrôle des agences, en particulier via leurs représentants au sein des conseils d'administration ;
- un examen systématique de la plus-value de leurs missions par rapport à l'action des États membres, au regard du principe de subsidiarité ;
- une analyse des éventuels recoupements de compétences entre agences, dans la perspective d'un rapprochement , voire d'une fusion de certaines d'entre elles.
Votre rapporteur indique que l'ensemble de ces recommandations trouvent leur traduction dans la proposition de résolution dont il est à l'origine ( 22 ( * ) ). En cas d'adoption par le Sénat, la reprise de ces préconisations par le Gouvernement devrait permettre de faire valoir, au sein du groupe de travail interinstitutionnel, une position française exigeante pour ce qui concerne la place, les missions et les moyens des agences de régulation. La semaine sénatoriale de contrôle pourrait, le cas échéant , être utilisée pour examiner les suites données à la résolution du Sénat .
* (1) Rapport spécial n° 5 de la Cour des comptes européenne, « Agences de l'Union - Obtenir des résultats », juillet 2008.
* (2) COM (2005) 59 final.
* (3) Rapport d'information n° 58 (2005-2006) de Mme Marie-Thérèse Hermange.
* (4) COM (2008) 135 final.
* (5) Proposition de résolution n° 23 (2009-2010) sur l'évaluation de l'activité des agences européennes.
* (6) Cf. la liste des agences en annexe du présent rapport.
* (7) À l'exception de l'Agence européenne pour la reconstruction (cf. infra).
* (8) Cf. la liste des agences en annexe du présent rapport.
* (9) L'Observatoire européen des drogues et toxicomanies et l'Agence européenne pour l'évaluation des médicaments en 1993, l'Office de l'harmonisation dans le marché intérieur, l'Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail, l'Office communautaire des variétés végétales et le Centre de traduction des organes de l'Union européenne en 1994.
* (10) L'Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l'information, le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies, l'Agence ferroviaire européenne, l'Autorité de surveillance GNSS-Galileo et l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, dite FRONTEX.
* (11) Interview à Europolitique n° 3580 du 28 juillet 2008.
* (12) L'OEDT s'appuie notamment sur un réseau d'observatoires nationaux, appelé « Reitox » (Réseau européen d'information sur les drogues et les toxicomanies), dont l'Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT) est le représentant français. Cet observatoire relève de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), structure chargée d'animer et de coordonner les actions de l'État en matière de lutte contre la drogue et la toxicomanie.
* (13) Ces chiffres ne concernent que les agences relevant des 1 er et 3 e piliers, à l'exclusion d'EUROPOL qui est financé par les États membres. Toutefois, EUROPOL devrait être transformé en agence de l'Union européenne à compter du 1 e janvier 2010, de telle sorte qu'il serait financé par le budget communautaire et que ses personnels dirigeants seraient soumis au statut des fonctionnaires communautaires. Les agences du 2 e pilier sont entièrement placées sous le contrôle du Conseil et sont intégralement financées par les États membres.
* (14) La phase de démarrage d'une agence dure généralement six ans.
* (15) Le statut des fonctionnaires communautaires n'est pas applicable aux personnels des agences des 2 e et 3 e piliers.
* (16) L'évaluation de cette agence serait toutefois en cours.
* (17) Rapport précité p.5.
* (18) La Cour des comptes européenne devrait, d'ici la fin de l'année 2009, réaliser des rapports sur les agences exécutives.
* 19 Bulletin des commissions du Sénat n° 1 (2009-2010), page 84.
* (20) Le coût de la mise en place de cette agence est d'ores et déjà estimé à 113 millions d'euros sur les années 2010-2013. L'agence pourrait employer 120 personnes.
* 21 Déclaration du Conseil sur la politique immobilière des institutions et des agences, Conseil ECOFIN du 10 juillet 2009.
* 22 Proposition de résolution européenne n° 23 (2009-2010) sur l'évaluation de l'activité des agences européennes.