2. Un triptyque fiscal à envisager à moyen terme
a) Le « bouclier fiscal » vise à prévenir la spoliation de certains contribuables...
Comme votre rapporteur général l'a souligné au moment de la création du bouclier fiscal par la loi de finances pour 2006, puis de son renforcement dans le cadre de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA), ce dispositif vise à ôter à la fiscalité française tout caractère confiscatoire. En effet, la décorrélation de certains impôts, comme l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ou la taxe foncière, du niveau de revenu des assujettis peut aboutir à la surimposition de certains contribuables.
A ce sujet, il convient de rappeler qu'aux termes de l'article XIII de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, « pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 relative à la loi de finances pour 2006 précitée, a précisé que l'exigence définie par l'article XIII précité « ne serait pas respectée si l'impôt revêtait un caractère confiscatoire ou faisait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives » et que, dès lors, l'article 74 de ladite loi instaurant le bouclier fiscal « loin de méconnaître l'égalité devant l'impôt, tend à éviter une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ». De même, la Cour de cassation, dans un arrêt du 13 novembre 2003, avait accepté de prendre en considération le caractère éventuellement confiscatoire de l'impôt (en l'occurrence, de l'ISF), examinant ce point sous deux angles : celui de l'aliénation forcée de patrimoine et celui de l'absorption intégrale des revenus.
La création du bouclier fiscal a donc visé à répondre à la situation de milliers de foyers fiscaux (dont une minorité seulement est assujettie à l'ISF) dont certains droits fondamentaux étaient mis en cause par l'application de la loi fiscale. En soi, elle était donc légitime.
b) ... mais il présente de réels effets pervers
Pour autant, ainsi que votre rapporteur général l'a indiqué, par exemple, dans le cadre de l'examen de la proposition de loi de notre collègue Thierry Foucaud tendant à abroger le bouclier fiscal et à moraliser certaines pratiques des dirigeants de grandes entreprises en matière de revenus, l'application de ce dispositif peut présenter des effets pervers dans certaines situations, par exemple en cas de nécessité d'augmenter des impôts .
Cette question a ponctuellement surgi à l'occasion de la discussion de la loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion. En effet, le financement du dispositif s'est fait notamment au moyen de l'instauration d'une contribution additionnelle à la CSG et à la CRDS assise sur le patrimoine, dont le taux a été fixé à 1,1 %. Or, l'inclusion de cette nouvelle contribution au sein du bouclier fiscal a suscité un débat.
Ce sujet pourrait également se poser de manière plus générale si, à l'issue de l'actuelle crise économique et financière, l'indispensable redressement de nos finances publiques et la gestion de l'augmentation de la dette impliquaient un alourdissement de la fiscalité. Il paraîtrait alors difficilement acceptable de ne pas faire participer les plus favorisés de nos compatriotes à l'effort national du fait de l'existence du bouclier fiscal.
c) Le principe du « triptyque » et son évaluation financière
Les dispositions actuelles aboutissent donc à une impasse : risquer de spolier certains contribuables en supprimant le bouclier fiscal, et, au passage, faire fuir sous d'autres cieux fiscaux les plus favorisés d'entre eux, ou bien empêcher la participation de ces mêmes contribuables à l'effort commun de rééquilibrage des finances publiques.
Pour en sortir, votre rapporteur général a cosigné un amendement au projet de loi finances pour 2009 avec Jean Arthuis, président de votre commission des finances, et notre collègue Jean-Pierre Fourcade. Le mécanisme proposé consistait à abroger conjointement l'ISF et le bouclier fiscal et à compenser le manque à gagner de cette double abrogation pour les recettes de l'Etat par la création d'une tranche supplémentaire de l'impôt sur le revenu . Il s'agit là, non plus de créer un « pansement » (le bouclier fiscal) sur un système permettant de spolier certains contribuables, mais de changer le système lui-même en assurant une meilleure corrélation entre l'impôt et les facultés contributives réelles. Le paysage fiscal y gagnerait à la fois en justice et en simplicité.
A l'issue d'un riche débat, cet amendement a été retiré par ses auteurs. Depuis lors, le président Jean Arthuis et votre rapporteur général se sont rapprochés des services du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, afin d'affiner les hypothèses de travail, en particulier le chiffrage des différentes mesures envisagées. La démarche arithmétique du « tryptique » étant la recherche d'un coût nul pour valider la compensation de la suppression de l'ISF et du bouclier fiscal, il s'agissait d' évaluer le rendement potentiel d'une tranche supplémentaire de l'IR qui viendrait « coiffer » les cinq tranches actuelles de 0 %, 5,5 %, 14 %, 30 % et 40 %.
A titre de base de référence, le montant de l'ISF pour 2008 s'est établi à 3,81 milliards d'euros desquels il convient de soustraire 458 millions d'euros qui représentent le coût du bouclier fiscal arrêté à la mi-février 2009 pour 14.000 foyers bénéficiaires. Au total, les mesures de substitution doivent donc compenser une perte de recette de 3,352 milliards d'euros .
D'emblée, les évaluations communiquées par l'administration fiscale indiquent que la création d'une sixième tranche dont le taux serait inférieur à 50 % ne suffirait pas à combler la suppression de l'ISF et du bouclier fiscal.
Ainsi, l'une des hypothèses de départ tendant à la fixation d'un taux d'imposition de 48 % à partir de 100.000 euros ne concernerait qu'un peu plus de 120.000 foyers pour un rendement inférieur à 1,3 milliard d'euros .
En tout état de cause, le tableau ci-dessous montre que le rendement d'une sixième tranche d'IR, rapporté à la courbe d'évolution du taux d'imposition pour des tranches dont le seuil serait compris entre 80.000 euros et 105.000 euros, plafonnerait à moins de deux milliards d'euros.
Tableau d'évolution du rendement d'une
sixième tranche d'IR
en fonction de son taux et de son
seuil
(en millions d'euros)
|
Seuil d'une 6 ème tranche d'IR |
Recettes supplémentaires
|
||||||
|
44 % |
45 % |
46 % |
47 % |
48 % |
49 % |
50 % |
|
|
1,2 |
794 |
993 |
1193 |
1392 |
1591 |
1791 |
1991 |
|
1,3 |
716 |
896 |
1075 |
1255 |
1434 |
1614 |
1795 |
|
1,4 |
652 |
816 |
979 |
1143 |
1307 |
1470 |
1634 |
|
1,5 |
598 |
748 |
898 |
1048 |
1199 |
1349 |
1499 |
Source : direction de la législation fiscale
Il n'a pas été jugé souhaitable de procéder à un chiffrage pour des taux supérieurs à 50 %, afin de demeurer dans l'esprit du bouclier fiscal et en considérant qu'au-delà, le taux de prélèvement global, auquel il convient d'intégrer 12,1 % de CSG, CRDS et prélèvements sociaux, notamment pour ce qui concerne les revenus de capitaux mobiliers imposés au barème, tendrait à s'apparenter à une mesure confiscatoire.
S'il s'agissait d'équilibrer la suppression de l'ISF et du bouclier fiscal par le seul levier du barème de l'IR, il conviendrait de reconfigurer la cinquième tranche actuelle en abaissant son seuil de 69.505 à 58.000 euros et d'élever son taux de 40 % à 48 %. Or la progressivité renforcée de cette mesure aurait un impact très préjudiciable pour les 10 % de foyers les plus aisés qui paient déjà 72 % du montant global de l'IR.
C'est pourquoi la compensation du « triptyque » doit également intégrer des recettes annexes, non seulement pour assurer un équilibre budgétaire mais aussi pour ne pas faire supporter la suppression de l'ISF par les seuls revenus d'activité imposés au barème. Afin de conserver une part d'affectation des prélèvements sur des revenus mobiliers et immobilier - et ne pas produire d'effet massif de substitution de la taxation du capital vers les revenus du travail - un ensemble de recettes annexes, tel que la suppression de la déductibilité de la CSG sur les revenus du capital et l'augmentation de l'imposition des plus-values mobilières et immobilières, pourrait compléter l'instauration de la sixième tranche et constituer, à hauteur de près de 3 milliards d'euros, le « bouquet substitutif » à l'ISF et au bouclier fiscal.
Evaluation du « bouquet substitutif » de recettes fiscales
(en millions d'euros)
|
Recettes fiscales nouvelles |
Chiffrage de l'augmentation de recettes |
|
Impôt sur le revenu : 6 ème tranche (50 % à partir de 83 406 euros) |
1991 |
|
Suppression de la déductibilité de la CSG sur les revenus du capital |
673 |
|
Augmentation d'un point de l'imposition sur les plus-values mobilières |
160 |
|
Alignement à 18 % de l'imposition des plus-values immobilières |
174 |
|
TOTAL |
2998 |
Source : direction de la législation fiscale
Au final, cet exercice de simulation permet de considérer que, à l'instar des voisins européens qui ont supprimé l'imposition sur la fortune, la suppression de l'ISF et du bouclier fiscal ne bute pas sur des motifs d'ordre technique mais bien idéologique.
d) Une réforme qui ne doit pas être adoptée à contre-temps
Les principes du « triptyque » sont bons et permettront, le jour venu, de sortir par le haut d'une situation dans laquelle le Gouvernement ne souhaite pas, à juste titre, rétablir une situation d'instabilité et d'injustice fiscales tout en pouvant difficilement défendre l'absence de solidarité de fait des contribuables les plus aisés dans une situation budgétaire difficile.
Cependant, le succès de cette réforme d'ampleur dépend de nombreux facteurs. En particulier, il est nécessaire qu'elle soit adoptée au moment le plus juste , à la fois pour être acceptée par les Français et pour se montrer efficace d'emblée.
Or la crise économique actuelle ne crée pas un contexte propice à la mise en oeuvre du « triptyque » . D'une part, elle rend probablement nos compatriotes moins réceptifs à la pédagogie qui devra accompagner la suppression de l'ISF. Et, d'autre part, elle accroît les difficultés de financement des petites et moyennes entreprises que l'ISF soulage paradoxalement au moyen de la réduction instaurée par l'article 16 de la loi TEPA. Certes, la niche ne saurait justifier à long terme l'existence du mauvais impôt mais, en temps de crise, la priorité doit consister à drainer vers l'économie le plus de fonds propres possible en direction des entreprises, au premier rang desquelles les PME. Le président Jean Arthuis l'a d'ailleurs bien démontré en défendant sa proposition de loi visant à renforcer l'efficacité des avantages fiscaux au profit de la consolidation du capital des petites et moyennes entreprises.
Il convient de poursuivre le travail engagé sur ces thématiques avec le Gouvernement afin d'être prêt à adopter une réforme reposant sur les principes du triptyque dès que la situation économique le permettra .