Enquête de la Cour des comptes relative aux crédits de la présidence française de l'Union européenne

Rapport d'information n° 49 (2009-2010) de M. Yves KRATTINGER , fait au nom de la commission des finances, déposé le 20 octobre 2009

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N° 49

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 octobre 2009

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l' enquête de la Cour des comptes relative aux crédits de la présidence française de l' Union européenne ,

Par M. Yves KRATTINGER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

AVANT-PROPOS

En application de l'article 58, paragraphe 2°, de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la Cour des comptes a réalisé, à la demande de la commission des finances, une enquête sur « les crédits de la présidence française de l'Union européenne » qui s'est exercée au second semestre de l'année 2008. Le rapport d'enquête a été reçu le 9 octobre 2009.

Son objectif est d'apprécier les modalités de pilotage, de gestion et d'évaluation de l'utilisation des crédits inscrits, en 2008 et 2009, au programme 306 du budget de l'Etat intitulé « Présidence française de l'Union européenne » (PFUE) pour l'exercice de cette présidence.

Le Programme 306 rassemble les crédits affectés à l'exercice de la présidence, à l'exception des dépenses de sécurité et de celles consécutives au renforcement en personnels des administrations concernées. Il est rattaché à la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

Le projet annuel de performances (PAP) prévoit une ventilation des crédits du programme entre trois actions :

- action 1 « Activités obligatoires et traditionnelles de la Présidence »;

- action 2 « Manifestations correspondant à l'initiative propre de la Présidence française » ;

- action 3 « Activités interministérielles/Biens collectifs ».

Mesdames, Messieurs,

A titre liminaire, votre rapporteur spécial souhaite rappeler les raisons qui ont conduit ses prédécesseurs, rapporteurs spéciaux de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », Messieurs François Marc et Michel Moreigne, à demander une enquête à la Cour des comptes sur les crédits de la présidence française de l'Union européenne.

Votre commission des finances a jugé nécessaire d'examiner la nature des dépenses engendrées par cette présidence, compte tenu des montants élevés des crédits demandés en loi de finances pour 2008 et 2009 par rapport aux deux précédentes présidences françaises.

Elle a estimé indispensable de disposer de précisions, non seulement sur les coûts, mais également sur les modalités de mise en oeuvre de la programmation, des dépenses de communication et de sécurité, ainsi que des méthodes de labellisation des manifestations des ministères.

Indépendamment de ces aspects purement budgétaires, la commission des finances a souhaité mesurer la performance des dépenses ainsi engagées. Elle a relevé que les documents budgétaires qui fixent un objectif unique « Réussir l'organisation de la présidence française de l'Union européenne » mesuré par un indicateur unique, « perception  de l'organisation de la présidence par les autres Etats membres de l'Union européenne », ne permettaient pas une telle évaluation.

C'est pourquoi votre commission des finances a tenu à approfondir l'examen des crédits de la présidence française de l'Union européenne en recourant à l'expertise de la Cour des comptes.

I. UNE ORGANISATION GLOBALE MIEUX COORDONNÉE QU'EN 2000

La Cour relève que l'Etat a tiré les leçons des critiques qu'elle avait formulées en 2004 sur la présidence française du second semestre 2000 ^{1 ( * )} , en mettant en oeuvre une organisation administrative, une architecture budgétaire et des procédures de gestion mieux coordonnées, du moins à certains égards.

A. UNE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE QUI RÉPOND EN PARTIE AUX LEÇONS TIRÉES DE LA PFUE DE 2000

La rationalisation de la procédure repose, d'une part, sur la création d'un secrétariat général de la PFUE et, d'autre part, sur le choix d'une gestion déconcentrée.

1. Une meilleure coordination : Création d'un secrétariat général de la PFUE

La coordination, l'animation et le contrôle du programme ont été améliorés grâce à la création ^{2 ( * )} du secrétariat général de la présidence française du Conseil de l'Union européenne (SGPFUE), sous l'autorité directe du Premier ministre.

Le SGPFUE a eu notamment pour mission de coordonner, en liaison avec le secrétariat général des affaires européennes (SGAE) et les ministères concernés, la définition de la liste des événements, l'évaluation de leur coût, la coordination de leur mise en oeuvre, ainsi que la programmation des crédits correspondants.

Le choix d'un organe à vocation interministérielle, plutôt que celui d'un secrétariat général de la présidence française rattaché au service du protocole du ministère des affaires étrangères comme en 2000, a permis, selon la Cour, d'asseoir son autorité afin d'exercer avec succès son rôle de « tour de contrôle ».

De surcroît, la Cour souligne le coût de fonctionnement réduit du SGPFUE qu'elle estime à moins d'un million et demi d'euros. Ce coût se décompose, d'une part, en un million d'euros pour les dépenses de personnel mis à disposition par les différents ministères ^{3 ( * )} et, d'autre part, à moins de 500.000 euros pour les dépenses de fonctionnement hors personnel pour l'ensemble des vingt mois de son exercice ^{4 ( * )} contre une évaluation initiale de 990.000 euros.

2. Une plus grande responsabilisation : une gestion déconcentrée

Les tâches de gestion de ce programme à vocation interministérielle ont été réalisées sur le mode de la délégation de la gestion aux responsables ministériels ^{5 ( * )} .

L'architecture budgétaire repose sur trois budgets opérationnels (BOP) et vingt-six unités opérationnelles (UO). Le secrétaire général de la PFUE a été désigné comme responsable des trois BOP :

- Le BOP « Ministère des affaires étrangères et européennes » regroupe les manifestations du Président de la République, du Premier ministre et du ministre des affaires étrangères et européennes ;

- Le BOP « Autres ministères » finance les actions et manifestations des ministères techniques ;

- Le BOP « Secrétariat général - Premier Ministre » est dédié au fonctionnement du secrétariat général de la PFUE ainsi qu'aux « biens collectifs ».

La Cour observe que la création d'un programme budgétaire spécifique , dédié au financement de toutes les manifestations de la PFUE, et géré de façon déconcentrée a contribué à une responsabilisation accrue et à un meilleur suivi de l'exécution .

Elle prend pour exemple les services du Protocole qui ont dû faire face à « une surcharge de travail hors du commun avec une addition sans guère de précédent d'opérations à hauts risques sur une très courte période de temps » .

Cependant elle s'interroge sur la mise en oeuvre formelle de cette organisation de gestion. Elle relève, d'une part, que les conventions de délégation de gestion et l'architecture budgétaire n'ont jamais été publiées. La ventilation en BOP et en UO des crédits de la PFUE n'a pas figuré dans le projet annuel de performances.

D'autre part, elle souligne l'incertitude juridique entourant la qualité d'ordonnateur et d'adjudicateur du SGPFUE, à l'occasion de la conclusion des délégations de gestion et de passation des marchés ^{6 ( * )} .

B. DES PROCÉDURES DÉROGATOIRES MISES EN oeUVRE EN RAISON DE L'URGENCE

La Cour observe que la « programmation dense » de la présidence a donné lieu à 489 événements de toutes natures ( cf . encadré ci-dessous).

Les événements de la PFUE

- 4 Conseils Européens ou réunions informelles des Chefs d'Etats et de Gouvernement de l'Union Européenne, à Bruxelles (4,36 millions d'euros) ;

- 8 sommets relatifs aux relations de l'UE avec des pays tiers, tant en France qu'à l'étranger (7,95 millions d'euros) ;

- le sommet de Paris de l'Union pour la Méditerranée (16,59 millions d'euros) ;

- 15 autres événements ou rencontres impliquant la participation du Chef de l'Etat : Cérémonie d'ouverture avec le collège des commissaires ; ouverture des Jeux olympiques ; sommet des membres européens du G8 ; sommet du G20 ; sommet de l'Eurogroupe ; déplacements du Président de la République en Irlande, en Géorgie, en Russie, à Camp David, à l'ONU, à Gdansk, à Doha, à Londres, au Parlement européen ; rencontre avec le Premier Ministre Espagnol (3,72 millions d'euros) ;

- 7 conférences ministérielles Euromed/UPM, en France et à l'étranger (7,08 millions d'euros) ;

- 13 conseils informels, en France (23,5 millions d'euros) ;

- 11 conférences informelles ministérielles, en France (6,09 millions d'euros) ;

- 5 événements grand public, en France : (1,29 million d'euros) (cérémonie de l'installation du drapeau européen à l'Arc de Triomphe ; cordée d'Européennes sur le toit de l'UE ; carte de l'Europe sur le Champ de Mars ; « Vivre l'Europe, vivre le sport » sur le Champ de Mars ; Festival des festivals de cinéma « les Etoiles du cinéma européen ») ;

- 116 séminaires ou conférences de niveau ministériel, en France (21,4 millions d'euros) ;

- 294 séminaires, réunions ou manifestations de niveau experts (19,83 millions d'euros) ;

- 15 séminaires, réunions ou manifestations organisés par la société civile : (plaidoyer climat/énergie ; action de la Fondation Nicolas Hulot, la PFUE expliquée aux citoyens ; 16 ^ème conférence sur les services sociaux ; séminaire sur « 30 % de gaz à effet de serre en Europe pour 2020, c'est possible » au Parlement européen ; séminaire sur « la prévention des conflits » avec la Fondation Madariaga et l'académie Bernadotte ; colloque sur « l'Europe, la Méditerranée et le Golfe, avec la Fondation nationale des sciences politiques »...(1,24 million d'euros) ;

- Les événements de la Saison Culturelle Européenne (Subvention de la PFUE de 2,4 millions d'euros).

La coordination de l'ensemble de ces événements par le SGPFUE a nécessité la tenue d'une centaine de comités de gestion, en 2008, afin d'évaluer et d'ajuster le coût final des opérations.

La Cour constate que la profusion d'événements, le plus souvent organisés dans l'urgence, ont conduit à la mise en oeuvre de procédures dérogatoires, voire irrégulières.

S'agissant des commandes publiques , la Cour relève qu'elles « ont été passées en général » dans le cadre de procédures adaptées ou formalisées ou par avenant à des marchés préexistants. Mais elle ajoute « qu'un grand nombre de marchés » ont été conclus sans réelle publicité ou mise en concurrence.

Ainsi, sur une quarantaine de marchés passés directement par le SGFPUE d'un montant prévisionnel de 14 millions d'euros, 12 l'ont été hors procédure, 22 en procédure négociée sans mise en concurrence, 1 marché en procédure adaptée négociée et 9 seulement en procédure adaptée avec mise en concurrence.

Nonobstant le non dépassement des crédits alloués , la Cour observe que le défaut de mise en concurrence, généré par l'urgence, a pu entraîner des surcoûts qu'une plus grande anticipation aurait limités.

Le sommet de Paris de l'Union pour la Méditerranée constitue une autre illustration d'une « programmation sans contrainte ». Inauguré officiellement le 13 juillet 2008, il a réuni 43 Etats d'Europe et de la Méditerranée ainsi que les institutions communautaires et les organisations régionales. Son coût s'élève à 16,5 millions d'euros.

La programmation imprévue et tardive de ce sommet a conduit à la mise en oeuvre de procédure dérogatoire.

D'une part, cette manifestation a été prise en charge, sans avenant à la convention, par l'UO « Protocole » du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE).

D'autre part, son exécution a été réalisée dans le cadre d'un marché existant passé par le MAEE avec une société spécialisée dans l'aménagement événementiel, sans faire appel public à la concurrence, au titre de l'exclusion des « marchés exigeant le secret ou dont l'exécution doit s'accompagner de mesures particulières de sécurité » ^{7 ( * )} . Jugeant que l'opération relevait du code des marchés publics, et face au défaut de pièce justificative régulière et suffisante, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel auprès du ministère des affaires étrangères a refusé de donner son visa. Le Trésorier payeur général pour l'étranger a, quant à lui, suspendu le paiement, constatant que la signature et la notification de l'engagement étaient postérieures à l'exécution de la prestation. Face au refus du comptable public de procéder au paiement, le ministre des affaires étrangères et européennes a signé un ordre de réquisition de payer la somme de 11.659.880,40 euros. Il a été mis en avant que « l'entreprise s'était acquittée au mieux d'une prestation difficile » tout en acceptant des remises.

Enfin, la Cour relève un certain nombre d'erreurs d'imputations au moment des engagements ministériels en raison de la nature transversale des deux premières actions.

II. UN BILAN CONTRASTÉ QUANT AU COÛT GLOBAL EFFECTIF RÉEL DE LA PRÉSIDENCE DE L'UNION EUROPÉENNE

Tout en constatant une sous-consommation des crédits du programme PFUE, la Cour des comptes a relevé certains éléments tendant à établir un coût global effectif de la présidence supérieur aux crédits du programme.

A. DES DÉPENSES INFÉRIEURES AUX AUTORISATIONS

Les crédits en autorisations d'engagement de la présidence française imputées sur le programme 306 ont été consommés à hauteur de 84 % , soit un montant de 151,54 millions d'euros ^{8 ( * )} (en AE) ^{9 ( * )} au 30 septembre 2009. Celui-ci correspond à une dépense de l'ordre de 1 million d'euros par jour et de 2,4 euros par habitant ^{10 ( * )} .

Elles sont inférieures aux autorisations d'engagement de 178,98 millions d'euros disponibles ^{11 ( * )} ainsi qu' au coût estimé à 180 millions d'euros de la présidence allemande en 2007 .

B. UNE ESTIMATION SURÉVALUÉE DES DÉPENSES

Néanmoins, la Cour constate que les inscriptions budgétaires de ces crédits ont résulté d'une estimation large plus que d'un raisonnement budgétaire classique fondé sur l'identification des besoins et la logique de performance.

Cette évaluation s'est « inspirée de la base d'indications générales relativement incertaines du coût de la présidence allemande » ainsi que d'une anticipation de situations imprévues. Cette estimation a ainsi permis la réalisation d'événements, tels que le sommet de Paris pour la Méditerranée ou encore les réunions consécutives à la crise financière et la crise géorgienne.

C. DES DÉPENSES EXTERNALISÉES

Les dépenses effectives du programme de la PFUE ne représentent pas le coût global des dépenses effectives de la présidence française. La Cour des comptes observe que les dépenses de la PFUE ont été supérieures en réalité à ce montant grâce au cofinancement par d'autres programmes ministériels ^{12 ( * )} , par des collectivités territoriales, par le mécénat d'entreprises ^{13 ( * )} ou encore grâce aux subventions de l'Union Européenne ^{14 ( * )} . Ces financements complémentaires sont estimés par la Cour à approximativement 20 millions d'euros.

D. DES DÉPENSES NOMBREUSES ET COÛTEUSES EN RAISON DE LEUR RÉALISATION DANS L'URGENCE

1. Une mobilisation prépondérante des crédits pour les initiatives propres de la Présidence française

Si la Cour convient que les conditions de la PFUE de 2008 ne sont pas celles existant en 1995 et 2000 ^{15 ( * )} , en raison du plus grand nombre d'Etats membres, du contexte de crises internationales, diplomatiques et économiques ^{16 ( * )} et du coût croissant de la gouvernance mondiale ^{17 ( * )} , elle constate l'intensité de la programmation des événements ainsi que les coûts importants y afférents.

La moitié de ces dépenses ^{18 ( * )} se rattache aux manifestations correspondant à l'initiative propre de la présidence française dans le cadre de l'action 2 ; l'autre moitié correspond aux dépenses retracées dans les actions 1 et 3. La Cour constate que dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2008, le rapport était inversé puisque le volume des manifestations obligatoires liées au fonctionnement des institutions communautaires dépassait celui des manifestations décidées à l'initiative de la présidence de près de neuf millions d'euros.

Nombre de déplacements à l'étranger du président de la République ont été ainsi programmés dans l'urgence, face à l'évolution de la situation internationale ^{19 ( * )} . Le coût global des vols ^{20 ( * )} utilisés pour les déplacements présidentiels à l'étranger, initialement estimé à 2,7 millions d'euros, s'élève à 4,47 millions d'euros.

Hormis la présidence allemande, les dépenses de la présidence française ont été supérieures à celles des autres présidences qui se situent entre 70 et 80 millions d'euros (soit en moyenne deux fois moins) ^{21 ( * )} .

La Cour s'interroge sur un éventuel cadrage des dépenses liées à l'exercice de la présidence de l'Union européenne. Elle poursuit en évoquant la possibilité qu'une partie des dépenses inhérentes à un tel exercice soit prise en charge dans le cadre du budget européen. Toute manifestation supplémentaire serait alors imputée sur des budgets nationaux.

2. Des choix tardifs de programmation

Un certain nombreux d'événements ont été programmés si tardivement que l'urgence a conduit non seulement à des irrégularités de procédures comme démontré ci-dessus dans le cadre du sommet de Paris, mais également à des dépassements de prévisions de dépenses. Ainsi le choix de la ville d'Avignon pour la réunion informelle des ministres des affaires étrangères (« Gymnich ») ^{22 ( * )} a coûté 4,2 millions d'euros au lieu des 2,53 millions d'euros que prévoyait la convention de délégation de gestion passée fin décembre 2007.

Ces observations conduisent la Cour à s'interroger sur l'efficience globale de la PFUE : « Faut-il dépenser plus pour réussir une présidence de l'Union ? »

III. UNE ÉVALUATION INSUFFISANTE DE LA PERFORMANCE

La Cour relève toute la difficulté d'évaluer l'impact de la présidence française de l'Union européenne.

A. UN INDICATEUR UNIQUE

Selon la Cour, l'évaluation est l'un des « maillons faibles »  du dispositif. Il ne permet pas une « évaluation sérieuse de l'utilité et de l'impact réel » des différentes manifestations.

Un seul indicateur a été mis en oeuvre , celui de la satisfaction matérielle des participants aux manifestations de la PFUE. Il a été mesuré par l'exploitation de 4.000 réponses à un questionnaire de satisfaction.

Résultats de l'enquête de satisfaction

L'indice de satisfaction de 4,3/5 indique une perception très positive de l'organisation générale des manifestations. S'agissant de l'accueil réservé aux participants, il a été jugé globalement élevé (4,9/5), de même que la qualité de la restauration (4,4/5). L'hébergement, ainsi que la possibilité de s'exprimer dans sa langue natale, ont donné lieu à un résultat plus contrasté, respectivement de 4,1/5 et 3,9/5.

Aucun indicateur de suivi de l'efficacité de la dépense n'a été défini . Quant aux comptes rendus d'activités, ils ont été jugés « d'une qualité inégale . »

S'agissant de l'événementiel, la Cour rend compte des difficultés d'en évaluer l'impact. Elle illustre ce point par le pavoisement de l'Arc de Triomphe dont le coût s'établit à 627.486 euros.

La Cour souligne néanmoins toute la complexité de construire des indicateurs de performance pertinents . Elle ajoute : « Il n'y a en outre, et surtout, aucune chaîne de causalité évidente entre les indices d'efficacité politique et la gestion des crédits des programmes budgétaires. »

B. DES PROGRAMMATIONS MULTIPLES

La Cour relève que « le parti pris par le Gouvernement a été de ne pas limiter le nombre des opérations labellisées « PFUE » initiées par les différents ministères. Si le SGPFUE a pu un temps tenter de limiter la multiplication des projets, les arbitrages rendus par les plus hautes autorités de l'Etat ont finalement conduit à autoriser beaucoup des projets portés par les différentes administrations de l'Etat. Il en est résulté un calendrier d'une rare intensité , avec souvent plusieurs événements quotidiens, un impact et un écho très inégaux , auprès des médias comme du public, de ces multiples initiatives, et en réalité, du fait du caractère tardif de projets montés dans l'urgence, des coûts souvent peu maîtrisés . »

Cette redondance dans des domaines parfois identiques, tels que la gestion des manifestations ou les marchés d'hébergement et de transport, a eu pour conséquence de limiter le jeu de la concurrence.

C. UNE ABSENCE DE RETOUR SUR INVESTISSEMENT

Sans sous-estimer les difficultés liées au caractère exceptionnel de certains événements, la Cour souligne que certains aménagements réalisés sur fonds publics l'ont été de manière provisoire, si bien qu'ils ne donneront pas lieu à un retour sur investissement, à l'instar du sommet de Paris de l'Union de la Méditerranée. Vide de toute infrastructure, le Grand Palais ^{23 ( * )} a dû être spécialement aménagé, avec notamment la mise en place de cabines d'interprétation ou la création d'un centre de presse. La Cour précise que « les prestations requises pour la circonstance ont été considérables ».

La Cour rappelle qu'elle avait constaté dans son rapport public de 2008 le manque d'infrastructure permanente qui expose l'Etat à des coûts très élevés lors de la transformation ponctuelle de l'usage de locaux. Elle invite les pouvoirs publics à réaliser une étude sur l'efficacité économique comparée entre un investissement dans une structure permanente spécialisée et le recours à des aménagements ponctuels de structures préexistantes.

S'agissant des immobilisations incorporelles, la Cour note qu'en dépit d'une dépense élevée de 2,6 millions d'euros, le logiciel SIGA « Système informatisé de gestion des accréditations », ne sera pas réutilisé par les administrations concernées.

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Au final, la Cour des comptes souligne :

- une économie de 28 millions d'euros sur l'enveloppe prévue mais un coût global plus élevé que celui des autres présidences (hormis la présidence allemande) ;

- une programmation sans réelle contrainte et dense, réalisée parfois dans l'urgence, ce qui a conduit ponctuellement à :

• des surcoûts dus à une limitation du jeu de la concurrence et à une moindre mutualisation des moyens ;

• la mise en oeuvre de procédures atypiques ;

• un défaut de retour sur investissement.

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TRAVAUX DE LA COMMISSION

AUDITION POUR SUITE À DONNER À L'ENQUPÊTE RÉALISÉE PAR LA COUR DES COMPTES, EN APPLICATION DE L'ARTICLE 58-2° DE LA LOLF, SUR LES CRÉDITS DE LA PRÉSIDENCE FRANÇAISE DE L'UNION EUROPÉENNE

Présidence de Monsieur Jean Arthuis, président

Séance du mardi 20 octobre 2009

Ordre du jour

Audition de Monsieur Alain Pichon, président de la 4ème chambre de la Cour des comptes, ainsi que Messieurs Jean-François Bernicot, Roch-Olivier Maistre, conseillers maîtres, Monsieur Philippe Geoffroy, conseiller référendaire, Madame Anne Mielnik-Meddah, rapporteur, Messieurs Serge Lasvignes, secrétaire général du Gouvernement, Patrick Mille, directeur administratif et financier au Secrétariat général du Gouvernement, Monsieur l'ambassadeur Claude Blanchemaison, secrétaire général de la Présidence française de l'Union européenne 2008, Messieurs Pierre Sellal, secrétaire général du ministère des Affaires étrangères et européennes, Philippe Autié, directeur administratif et financier du ministère des Affaires étrangères et européennes, Nicolas de La Granville, chef-adjoint du protocole, Philippe Setton, sous-directeur des affaires communautaires internes, Mesdames Christine Buhl, secrétaire générale adjointe au Secrétariat général des affaires européennes, Juliette Clavière, chef du secteur Parlement, Monsieur Arnaud Phélep, sous-directeur de la 7ème sous-direction de la direction du budget et Madame Anne-Hélène Bouillon, adjointe chef du bureau, pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes sur les crédits de la présidence française de l'Union européenne.

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Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Mes chers collègues, l'audition à laquelle nous allons procéder aujourd'hui est la trente-cinquième de ce genre résultant de l'application de l'article 58-2° de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, qui prévoit la réalisation par la Cour des comptes « de toute enquête demandée par les commissions de l'Assemblée Nationale et du Sénat chargées des finances sur la gestion des services ou organismes qu'elles contrôlent ».

A ce titre, la Cour des comptes a transmis à notre commission, le 9 octobre dernier, son rapport sur les crédits de la présidence française de l'Union européenne (PFUE), qui étaient inscrits au programme 306 de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » dans les lois de finances pour 2008 et 2009.

Il m'a semblé, conformément à la procédure déjà suivie, qu'il était nécessaire d'organiser une audition pour suite à donner à cette enquête à laquelle a été convié Monsieur Hubert Haenel, en sa qualité de président de la commission des affaires européennes et de rapporteur pour avis en 2008 sur les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » dont notre collègue Yves Krattinger est aujourd'hui rapporteur spécial.

Nous allons donc entendre Monsieur Alain Pichon, président de la 4 ^ème chambre de la Cour des comptes, ainsi que Messieurs Jean-François Bernicot, Roch-Olivier Maistre, conseillers maîtres, Monsieur Philippe Geoffroy, conseiller référendaire et Madame Anne Mielnik-Meddah, rapporteur.

Je salue également Monsieur Serge Lasvignes, secrétaire général du Gouvernement ainsi que Monsieur Patrick Mille, directeur administratif et financier au Secrétariat général du Gouvernement, Monsieur l'ambassadeur Claude Blanchemaison, secrétaire général de la Présidence française de l'Union européenne 2008, Monsieur Pierre Sellal, secrétaire général du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE), MONSIEUR Philippe Autié, directeur administratif et financier du ministère des affaires étrangères et européennes, Monsieur Nicolas de La Granville, chef-adjoint du protocole ainsi que Monsieur Philippe Setton, sous-directeur des affaires communautaires internes, Mme Christine Buhl, secrétaire générale-adjointe au Secrétariat général des affaires européennes ainsi que Mme Juliette Clavière, chef du secteur Parlement.

Je salue Monsieur Arnaud Phélep, sous-directeur de la 7ème sous-direction de la direction du budget ainsi que Madame Anne-Hélène Bouillon, adjointe chef du bureau.

Cette audition est ouverte à la presse et a fait l'objet d'une captation par Public Sénat afin d'assurer un débat le plus ouvert et fructueux possible. Elle sera retransmise en différé.

Avant de céder la parole à Monsieur le président Alain Pichon, je voudrais le féliciter pour la qualité du travail de ses rapporteurs. Vous avez réalisé un examen complet des modalités de pilotage, de gestion et d'évaluation de l'utilisation des crédits de la PFUE.

Cet exercice est complexe puisque la dernière présidence française de l'Union européenne a eu lieu en 2000. Je constate à la lecture du rapport que cette enquête vous a permis de poursuivre votre réflexion sur la présidence de la PFUE et d'une manière plus générale sur la tenue des sommets internationaux que vous aviez élaborée lors du référé du 3 septembre 2004, au ministère des affaires étrangères. Vous aviez à l'époque relevé que « les pouvoirs publics ne disposent pas d'un moyen commode de connaître le coût total des manifestations organisées dans le cadre de la présidence française de l'Union ».

Vous constatez aujourd'hui de nettes améliorations dans l'architecture budgétaire et la gestion déconcentrée des crédits. Cependant vous mettez en lumière quelques points de non optimalité de la dépense.

Monsieur le Président, vous avez la parole.

Monsieur Alain PICHON, président de la 4 ^ème chambre de la Cour des comptes - Merci, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs les sénateurs, Monsieur l'ambassadeur de France, Monsieur le secrétaire général, Mesdames et Messieurs, j'ai l'honneur de présenter devant la commission des finances du Sénat le rapport que celle-ci a demandé à la Cour d'établir, conformément aux dispositions de l'article 58-2 de la loi organique, rapport consacré aux crédits de la PFUE 2008.

Ces travaux ont été menés dans le délai imparti de huit mois. Nous avons à peu près tenu ces délais mais Monsieur le sénateur Yves Krattinger a eu la bienveillante obligeance de nous octroyer quelques semaines de plus, ne serait-ce que parce que les informations disponibles n'étaient à la disposition de la Cour que début 2009, la présidence s'étant achevée au 31 décembre 2008.

Je tiens à souligner que le contrôle s'est déroulé dans les meilleures conditions de travail. La Cour a reçu, tant du Secrétaire général pour la PFUE et de ses collaborateurs que des services du Premier ministre et du ministère des affaires étrangères et européennes, la meilleure contribution et toutes les informations nécessaires dans les délais requis.

La Cour a centré son travail sous la forme d'un rapport factuel sur l'analyse descriptive de la consommation des crédits consacrés à ces six mois de présidence sans chercher à porter un jugement d'ensemble sur les effets et les résultats de cette présidence. Ce n'était pas l'objet de la demande de votre commission.

Ce n'est pas pour nous un sujet neuf puisque, déjà, nous avions procédé au contrôle des crédits de la PFUE en 2000 ; contrôle qui avait abouti à un référé qualifié de « sévère » en 2004 mais qui avait mis l'accent sur un certain nombre de dysfonctionnements relatifs au désordre budgétaire. Indéniablement, il a été tenu compte de nos remarques, émises en 2004, dans le montage et l'architecture du dispositif 2008.

A notre connaissance, aucune autre institution supérieure de contrôle n'a procédé à un contrôle de l'emploi des crédits des différentes présidences. A tout le moins, aucune institution de contrôle n'a produit de rapport destiné à être rendu public. Ce rapport est à l'honneur de la commission des finances du Sénat et la Cour ne peut que se réjouir de contribuer ainsi à la réflexion de la Haute Assemblée et à l'information du citoyen, principe désormais inscrit dans la Constitution.

En ce qui concerne l'organisation budgétaire, la Cour a constaté des progrès réels. L'organisation administrative et budgétaire mise en place a contribué à une bien meilleure coordination interministérielle et à un bon suivi de la mise en place des crédits.

La nomination d'un secrétaire général, l'architecture conforme à la LOLF, un système de délégation de gestion ont permis à chacun des responsables de s'investir avec efficacité dans la mise en oeuvre d'un dispositif où le temps était précieux, souvent contraint et les exigences matérielles de résultat non négociables.

L'architecture budgétaire mise en place a été orthodoxe. Elle retrace fidèlement, dans le cadre de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », un programme P 306, spécialement créé pour une période temporaire. En fait, il ne sera clos qu'en 2009.

A cet égard, les chiffres du rapport sont ceux mis à notre disposition au 30 septembre 2009. Nous pourrons vous communiquer tout à l'heure le dernier état des montants qui nous ont été donnés par les ministères des finances et des affaires étrangères. Il existe en effet encore quelques ajustements dans la masse.

Au sein du programme, trois actions ont été distinguées :

- les activités obligatoires et traditionnelles d'une présidence : 60 millions d'euros d'autorisations d'engagement ;

- les initiatives propres à la présidence française : environ 73 millions d'euros ;

- et des activités interministérielles d'intendance et de support : 15 millions d'euros.

En outre, trois budgets opérationnels de programme (BOP) ont été institués, l'un auprès du Premier ministre, dont le responsable était le secrétaire général de la PFUE, un autre auprès du MAEE et un troisième, réparti sous forme d'unités opérationnelles (UO) auprès de seize ministères différents.

Les contrôles ont conduit à constater que l'exécution budgétaire des différents BOP et UO a donné lieu à quelques incertitudes juridiques sur le plan budgétaire et administratif qui sont détaillées à la page 11 du rapport.

Il convient de relever de façon positive que tous ces dispositifs ont été mis en oeuvre avec une économie de moyens en termes d'emploi. La PFUE n'a provoqué qu'un nombre limité de créations d'emplois. Il s'agissait d'ailleurs d'emplois temporaires.

Grâce au recours à des bénévoles, qui ont été indemnisés, et à des équipes spécialisées, réduites mais efficaces, les objectifs sur le plan matériel ont été atteints.

Je tiens à souligner, à cet égard, la mobilisation et la détermination des équipes autour du secrétariat général et du service du protocole du MAEE. Ces derniers ont été souvent mobilisés jour et nuit. Cette expression n'est pas un euphémisme !

Sur le plan de la consommation des crédits, une première remarque s'impose : on a dépensé moins de crédits qu'il n'en avait été voté. En effet, en loi de finances pour 2008, il était prévu 188,6 millions d'euros. Compte tenu des gels et des blocages, les autorisations d'engagements ont été ramenées à 178,9 millions d'euros mais les dépenses effectives imputées sur le programme 306, s'élevaient au 30 septembre dernier à 151,5 millions d'euros. On est maintenant un peu en dessous de 150 millions d'euros.

Il y a donc une différence de crédits de 28 millions d'euros. On peut estimer que cette gestion a généré des économies ou, plus modestement, que des crédits n'ont pas été consommés.

Y a-t-il eu surévaluation des dotations ou souci de réduire les dépenses en cours d'exercice ? On peut opter pour la première hypothèse en la nuançant quelque peu par la seconde.

En effet, la dotation budgétaire a été calculée de façon large et confortable. Il n'appartient pas à la Cour de critiquer les choix du législateur lorsqu'il vote la loi de finances. Rappelons qu'à l'époque, on affichait de grandes ambitions pour la présidence française. On avait présent à l'esprit la référence de la présidence allemande qui avait dépensé environ 180 millions d'euros et on était à l'automne 2007, soit un an avant la crise. Eut-on voté la même dotation un an plus tard ?

En outre, le montant de 150 millions d'euros ne saurait représenter la totalité des dépenses publiques supportées par la France à l'occasion de cette présidence. Il convient, en effet, d'y ajouter les dépenses supportées par les budgets des ministères eux-mêmes, estimés entre 5 et 10 millions d'euros environ, les dotations versées par le budget de l'Union européenne pour 9 millions d'euros, les contributions et les participations en nature des collectivités territoriales, difficiles à chiffrer, les actions de mécénat pour une dizaine de millions dont le coût s'élève à environ 6 millions d'euros en termes de dépenses fiscales, ainsi que les dépenses directes ou indirectes induites par les dispositifs de sécurité tels que les frais de déplacement ou d'implantation des différentes forces de l'ordre.

Au total, il conviendrait d'ajouter environ 20 à 25 millions d'euros pour aboutir à un ordre de grandeur de 175 millions d'euros, afin d'estimer le coût total de la présidence française.

Ce montant permet de dire que cette présidence a été coûteuse car ambitieuse. Elle a été beaucoup plus onéreuse que les précédentes soit respectivement 14 millions d'euros en 1995 et 57 millions d'euros en 2000. Mais il faut se garder de toute comparaison hasardeuse car ces montants de dépenses sont moins complets que ceux calculés pour 2008.

En outre, le périmètre n'était pas le même. L'Union européenne compte vingt-sept Etats membres aujourd'hui. L'environnement international est plus exigeant du fait de la crise de Géorgie et de la crise financière. Enfin, les objectifs étaient très ambitieux et le nombre de dossiers à faire avancer ou aboutir étaient plus abondants. Il n'est donc pas anormal que la présidence de 2008 ait coûté beaucoup plus que celle de 2000.

Cela étant, un nombre considérable d'opérations et de manifestations se sont tenues à cette occasion : près de 550 dans une centaine de villes et 56 départements. On a dénombré 9 sommets, 25 réunions ministérielles, 182 manifestations ministérielles diverses, 328 séminaires et symposiums sans compter toutes les manifestations qui se sont tenues dans les différentes ambassades.

Tout cela a un coût très élevé, comparable à celui de l'Allemagne. Cependant la tentation est grande de faire une comparaison avec les présidences antérieures assurées par de plus petits pays comme l'Autriche, la Finlande, le Portugal, la Slovénie, dont les dépenses se sont élevés à un niveau compris entre 70 et 80 millions d'euros.

Les comparaisons sont toujours délicates, coût de la vie, coût et nombre des manifestations, opérations de prestige. Si l'on fait des comparaisons en coût par habitant, on arrive à des conclusions inverses. Il faut donc se garder de ce type de comparaison.

Néanmoins je remarque qu'il se dessine progressivement en Europe deux types de présidence, l'une exercée par les grands pays fondateurs tels que l'Allemagne, la France, l'Italie, avec des montants de l'ordre de 150 millions d'euros et l'autre par les pays plus modestes dont le coût moyen est d'environ 80 millions d'euros. Ces écarts sont ils de nature à donner une bonne image à l'opinion publique du coût de fonctionnement des institutions européennes ? Il y a là un problème que les autorités européennes feraient bien de méditer avec les pays membres.

Par ailleurs, il existe deux types de dépenses liées à l'exercice d'une présidence européenne, avec un noyau dur, structurel, rattachable aux réunions des conseils et des réunions des ministres et des manifestations supplémentaires qui tiennent au génie, à l'inventivité, aux ambitions de chaque pays organisateur.

C'est d'ailleurs ce qui s'est passé dans le cas de la France. La présidence française étant dotée d'un budget assez largement calculé, cela a donné lieu de la part de certains ministres, voire de certaines directions de ministère, à des effets d'aubaine pour faire avancer ou aboutir des projets ou des réunions qu'ils n'auraient pas pu mener à bien dans d'autres circonstances, faute de moyens budgétaires propres.

La preuve en est qu'on a assisté à une inversion par rapport aux dotations initiales. L'action structurelle « Présidence institutionnelle » était dotée de 88 millions d'euros et n'en a dépensé que 62, alors que l'action propre à la France a dépensé 76 millions d'euros sur les 81 millions d'euros qui étaient prévus. Les initiatives « nationales » ont ainsi pris le pas sur les dépenses plus spécifiquement liées au fonctionnement des institutions européennes.

On est en face d'une programmation des différentes opérations sans contrainte et mal maîtrisée. Le fait d'attribuer à la France la présidence de l'Union européenne pendant le deuxième semestre de l'année 2008 n'était pas un évènement imprévu. Néanmoins, la programmation des différentes opérations a été, en bien des occasions tardives, précipitée, hâtive et parfois défaillante.

Il en est résulté deux types de critiques : quand on invoque l'urgence, on est souvent contraint d'utiliser des procédures dérogatoires. La nécessité de l'urgence n'a pas toujours permis d'obtenir les meilleurs coûts et bien des évènements ont été en conséquence plus onéreux, avec des charges d'investissements publics mal contenues et non consolidées. Pour simplifier, on peut dire que l'obligation de faire et de réussir l'a largement emporté sur le principe d'économie.

Autre conséquence : cette programmation a donné lieu à un trop grand nombre d'évènements, mal coordonnés, parfois redondants, trop rapprochés, mal identifiables, peu lisibles et d'un impact incertain, aussi bien pour les médias que pour l'opinion publique.

L'enquête n'a pas fait apparaître qu'autant de réunions et de manifestations étaient nécessaires, d'une part, pour réussir vis-à-vis de nos partenaires, et d'autre part pour convaincre l'opinion et éclairer l'électeur européen.

Ces procédures dérogatoires ont été, au final, coûteuses. La Cour a constaté que des libertés ont été prises avec les règles de la commande publique. Parmi les marchés et les contrats signés au niveau du Secrétaire général, douze ont été conclus hors procédure règlementaire, 22 ont été négociés sans mise en concurrence, un marché a été passé en procédure « adaptée négociée » et neuf seulement l'ont été après mise en jeu de la concurrence.

Le rapport consacre des développements importants, de la page 38 à 42, à l'organisation à Paris, le 13 juillet 2008, du Sommet pour l'Union pour la Méditerranée. Il s'est tenu au Grand Palais dans des conditions d'adaptation, d'équipement et d'organisation d'une extrême urgence et d'une rare complexité, pour un coût total de 16,6 millions d'euros, sans réel retour sur investissements. Certes, les participants étaient très nombreux et il était essentiel que ce sommet pût se tenir en ce lieu et à la date voulue.

Sans remettre en cause le principe du rattachement de son financement sur les crédits de la présidence française, force est de constater, d'une part, que le paiement final aux prestataires n'a pu s'exécuter qu'après que le ministre eut procédé à la réquisition du comptable et, d'autre part, que le coût très élevé de cette manifestation s'inscrit dans la problématique de l'absence à Paris d'une structure immobilière permanente spécifiquement dédiée aux grandes conférences internationales.

Ce qui a été constaté pour le Sommet de l'Union pour la Méditerranée vaut aussi pour bien d'autres réunions. Nombre d'entre elles ont eu un coût en termes d'organisation, d'emplacement, de transport, de réception, d'aménagement des locaux qui n'a pas toujours été maîtrisé, faute d'une programmation et d'esprit d'anticipation de la part de certains ministères notamment, ce qui a provoqué des dépenses élevées dont vous trouverez le détail dans le rapport.

J'en viens à la question de l'évaluation. C'est une démarche légitime qui s'impose désormais dans bien des politiques publiques. Se livrer à un exercice d'évaluation pour le type de dépenses publiques qui nous occupe est complexe et délicat à mettre en oeuvre sans tomber dans le contrôle d'opportunité.

Force est de constater toutefois que les décideurs et les organisateurs de ces manifestations n'ont guère fait preuve d'exigences ni d'imagination pour analyser et évaluer la performance de leurs initiatives.

Le seul critère affiché résidait dans la satisfaction matérielle des participants. Quand on voit comment ils ont été reçus et traités, une telle approche est certes aimable mais un peu simpliste. On aurait dû et pu faire mieux et chercher par exemple à mesurer la capacité à faire avancer des dossiers ou à parvenir à des réunions conclusives, en assortissant les indicateurs que sont le nombre d'accords ou de protocoles signés.

Tout cela est certes insuffisant et on aurait dû aller plus loin dans une démarche évaluative.

Dans ce domaine, on est assez loin de l'esprit de la LOLF, mais la France n'a pas dérogé aux pratiques des autres présidences qui ne se sont guère livrées elles-mêmes à ce jour à une analyse univoque des critères de performance et des résultats des réunions et sommets qui se sont tenus.

On peut le regretter et constater que dans ce type de financement, les assemblées parlementaires sont peu renseignées quant à l'efficience et à 1'atteinte des objectifs au regard des crédits qu'elles ont votés.

Je voudrais terminer par deux questions qui méritent d'être posées pour l'avenir : est-il légitime que les dépenses liées, stricto sensu , au fonctionnement des conseils et des réunions ministérielles soient une charge pour les budgets nationaux ? Ne pourrait-on considérer qu'à l'avenir, il incombe au budget de l'Union européenne de supporter le financement des activités obligatoires et statutaires d'une présidence et ce, quel que soit le pays qui en est chargé ?

Il serait toujours loisible à ce dernier de rajouter sur ses crédits propres les manifestations et les réunions qu'il souhaite organiser à sa propre initiative. De la sorte, on éviterait que ne se creuse un écart entre les grands pays fondateurs et les petits pays récemment admis au sein de l'Union européenne.

Par ailleurs, on assiste depuis peu à une dérive préoccupante du coût des réunions de gouvernance internationale. Certes, la mondialisation et la fréquence de ces réunions, le nombre accru des acteurs, les exigences liées à la sécurité et à la communication peuvent expliquer, sinon justifier, l'augmentation de ces charges mais certainement pas dans les proportions que la Cour a constatée récemment. J'en veux pour preuve les sommets franco-africains ou le coût du sommet de l'Otan à Strasbourg.

En ces temps de crise, alors que l'opinion publique est très attentive au creusement de la dette et des déficits publics, il y a là une question que les décideurs et les organisateurs de ces manifestations, ainsi que les parlementaires qui votent les budgets y afférant ne peuvent éluder vis-à-vis des contribuables.

Je vous remercie de votre attention. Nous sommes, mes collègues magistrats et moi-même à votre disposition pour répondre aux questions que le rapport de la Cour peut susciter.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Merci.

Nous avons bien entendu votre message. Il est fait de vrais compliments mérités à l'égard du secrétaire général du MAEE. Il est assorti de quelques suggestions et nous vous en remercions.

La parole est au rapporteur spécial.

Monsieur Yves KRATTINGER, rapporteur spécial - Monsieur le Président, Monsieur le Rapporteur général, Monsieur le Président de la Cour des comptes, Madame et Messieurs les secrétaires généraux, mes chers collègues, à titre liminaire, je tiens à remercier la Cour des comptes pour son excellent examen des modalités de pilotage, de gestion et d'évaluation de l'utilisation des crédits de la PFUE de 2008.

Cette enquête a été demandée avant mon arrivée à la commission des finances, par Messieurs François Marc et Michel Moreigne, qui m'ont précédé comme rapporteurs spéciaux de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». Elle concerne les crédits qui ont été inscrits dans le projet de loi de finances pour 2008 et 2009, dans le programme 306 de la PFUE.

De ce rapport exhaustif, je retiens tout d'abord que la Cour des comptes a souligné une meilleure organisation de la présidence française de l'Union européenne en 2008 qu'en 2000. La création d'un programme spécialement dédié à l'utilisation de ces crédits ainsi que la gestion déconcentrée en budgets et en unités opérationnelles en sont la preuve.

Le secrétariat général de la Présidence de l'Union européenne dirigé par Monsieur l'ambassadeur Claude Blanchemaison a assuré la coordination des différentes interventions avec peu de moyens : 1,5 million d'euros. Les différentes unités opérationnelles dont celle du protocole ont dû faire face, selon les termes mêmes de la Cour, « à une surcharge de travail hors du commun ».

La lecture de ce rapport me conduit cependant à m'interroger sur deux points essentiels : le recours aux procédures dérogatoires au nom de l'urgence pour faire face à une programmation si dense que l'on peut mettre en doute sa pertinence, sa lisibilité et son efficacité. Corrélativement, « faut-il dépenser beaucoup pour réussir une présidence », pour citer la Cour des comptes ?

Si l'on peut constater une économie de 28 millions d'euros sur l'enveloppe globale, ce qui porte la consommation à 151 millions d'euros, la Cour observe que les prévisions de dépenses ont été évaluées de manière « confortable, inspirée de la base d'indications générales relativement incertaines du coût de la présidence allemande » ainsi que d'une anticipation de situations imprévues. Cette estimation a certes permis que soient organisés 550 événements mais elle donne un effet d'optique distordant à l'économie réalisée sur l'enveloppe initiale.

En outre, le coût global effectif réel de cette présidence doit être apprécié non seulement par rapport aux prévisions initiales mais également dans la totalité de ses dépenses.

On peut considérer que 25 à 30 millions d'euros ont été en quelques sortes externalisés par une prise en charge par le mécénat, les différents ministères, les collectivités territoriales et les subventions de l'Union européenne.

Je ne veux pas occulter ici le contexte spécifique tenant aux crises financière et géorgienne qui a conduit à la programmation d'événements imprévus au moment de l'établissement de l'estimation de ces crédits.

Je constate le choix d'une programmation foisonnante. Le caractère dense du projet ne doit cependant pas justifier une organisation sans contrainte parce que réalisée dans l'urgence et par manque de préparation.

La souplesse n'exclut pas la rigueur. L'urgence ne peut tout justifier. Or, la Cour des comptes a détaillé dans son rapport l'ensemble des procédures dérogatoires, qui ont été utilisées pour faire face à cette urgence. Les choix tardifs tels que la ville d'Avignon pour la réunion informelle des ministres des affaires étrangères ou la programmation imprévue du sommet de Paris de l'Union pour la Méditerranée témoignent d'une précipitation certaine dans l'organisation. La mise en oeuvre de procédures dérogatoires à l'occasion de ces événements n'a pas permis de faire jouer totalement la concurrence et a donc nuit à une gestion optimale des crédits.

Je regrette le manque d'anticipation dans la programmation de certains événements alors que cette présidence française était prévue de longue date. Je ne pense pas que l'on puisse attribuer aux circonstances exceptionnelles l'ensemble de ces réunions imprévues.

Ma seconde question, la Cour l'évoque également : faut-il dépenser toujours plus pour présider mieux l'Union européenne ? Ce n'est pas une boutade ! Si la présidence allemande a coûté environ 180 millions d'euros, le coût des présidences précédentes étaient de l'ordre de 70 millions d'euros.

S'agissant de la présidence française, force est de constater que tous les événements n'ont pas revêtu la même importance. N'eût-il pas fallu en organiser moins, pas seulement pour dépenser moins mais surtout afin d'assurer un plus grand impact de chaque événement ? Doit-on tout organiser à l'aune de ce que l'Etat le plus dépensier a fait, en l'espèce, la présidence allemande ?

La présence sur la scène internationale ne me semble pas, à la lecture de ce remarquable rapport, nécessairement liée à un niveau de dépenses plus important. Bien au contraire, les alliances politiques, comme les crises, se nouent et se dénouent souvent dans la discrétion. Le « bruit médiatique » n'est pas forcément la garantie du succès politique.

Je réitère mes félicitations sur l'excellence du travail réalisé par la Cour et souligne que j'ai bien mesuré toute les difficultés que les fonctionnaires en charge de cette mission auprès du Premier ministre ont dû rencontrer.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Merci.

La parole est au président de la commission des affaires européennes Monsieur Hubert Haenel.

Monsieur Hubert HAENEL, président de la commission des affaires européennes - Je veux saluer à mon tour l'excellence du travail accompli par votre chambre et par vous-même, Monsieur le Président. Je voudrais aussi souligner le travail réalisé par la commission des finances et ce que vient de nous dire son rapporteur.

Je crois qu'il faut aussi insister sur le succès de la présidence française et la remettre dans le contexte de l'époque.

Je puis en témoigner. J'ai vécu deux présidences, car cela fait dix ans que j'occupe ces fonctions, l'une en 2000, l'autre en 2008. Cela n'a rien à voir ! En effet la Cour est passée par là et l'exécutif français a largement tenu compte des observations de la Cour. Rien n'est parfait. Vous avez donné des chiffres. Vous avez dit que l'on n'avait peut-être pas été aussi rigoureux qu'on aurait dû l'être dans les procédures : il faut parfois faire face à l'urgence et on ne peut tout prévoir à l'avance ! Il existe des sollicitations auxquelles on doit répondre.

Je m'étonne que l'on parle de foisonnement et d'effervescence : ils étaient absolument nécessaires ! Tous les Européens demandaient que l'on donne plus de lisibilité à l'Europe, et notamment la présidence française. On devait se servir de cet événement pour rattraper le « non » français, trois ans auparavant. Il fallait pouvoir dire, comme on l'a dit à l'époque, que la France était de retour en Europe et que l'Europe était de retour en France. Cette présidence française était l'occasion de montrer aux Français ce qu'était l'Union et de montrer aux Européens que l'on était de retour. D'autant que l'on venait après les Allemands, car la présidence allemande avait été un franc succès.

Comme je le disais, les temps ont bien changé. On ne peut comparer ces deux présidences, qui n'ont rien à voir l'une avec l'autre. Une présidence, c'est essentiellement de l'interministériel. Dieu sait si je réclame que l'on en tienne davantage compte dans les questions européennes. L'exécutif français a fait la preuve, grâce à vous, Monsieur le Secrétaire général, que l'on pouvait mieux travailler et davantage travailler à cette occasion, en interministériel.

La préparation de la présidence française était, vue de l'extérieur, tellement bonne qu'à plusieurs reprises, je suis allé faire des conférences dans certains pays pour leur dire comment nous nous préparions, nous, Parlement et comment l'exécutif français se préparait à la présidence. Je pense que cet éclairage mérite d'être donné.

Trop grand foisonnement : il faut relativiser ! On ne peut se comparer aux Slovènes ou aux Luxembourgeois, qui ont recruté en contrat à durée déterminée (CDD) des centaines de personnes. Nous leur avons même prêté main forte pour pouvoir se préparer et exécuter leur présidence dans les meilleures conditions possibles.

Vous citez la présidence suédoise, plus modeste : c'est une question de tempérament ! Il y a les euro-enthousiastes qui sont très proches du soleil et les présidences plus modestes mais très vigoureuses et très sérieuses qui sont les présidences du Nord.

On pourrait ajouter aux dépenses celles du Parlement. La conférence plénière de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) a coûté 250.000 euros répartis pour moitié entre l'Assemblée nationale et le Sénat. 90 % de ces dépenses sont des dépenses d'interprétariat. L'ensemble des dépenses supportées par les deux assemblées en 2008 pour la présidence française représente 484.537,45 euros. Cela mérite là encore d'être souligné. C'est un autre débat : ce ne sont pas les assemblées qui ont dépensé le plus !

Les temps ont changé. Certes, on peut mieux faire mais on a le temps de se préparer !

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Pour en revenir aux questions de Monsieur Yves Krattinger, ne pourrait-on s'y prendre autrement et prévoir un peu plus ? L'opération du Grand Palais a coûté 16,5 millions d'euros. Ne pourrait-on profiter de ce genre de conférence pour procéder à des aménagements pérennes et à des investissements qui pourraient être rentabilisés ? La Cour évoque un syndrome « Kléber-Convention... »

Qu'il soit clair que je souscris aux compliments. Votre tâche a été extrêmement difficile mais il existe quelques marges de progression possibles.

Monsieur Pierre SELLAL , secrétaire général du ministère des affaires étrangères et européennes - S'agissant du Grand Palais, trois remarques ont été faites. La première est liée au caractère tardif de sa programmation, la seconde à son lien incertain avec le programme 306 et la troisième concerne le caractère non pérenne des investissements.

Il est exact que le sommet de l'Union pour la Méditerranée n'avait pas été inscrit dans la programmation initiale de la présidence française. En effet, la nature même de l'exercice, le concept de ce sommet sur la Méditerranée, a donné lieu à d'intenses négociations entre le Etats membres et les partenaires méditerranéens pour savoir quel en serait l'objectif. S'agissait-il de faire quelque chose de totalement original, une nouvelle forme de coopération en Méditerranée, auquel cas cela sortait du cadre normal des politiques européennes, ou bien s'agissait-il, et c'est ce qui a prévalu, d'une refondation de la politique méditerranéenne de l'Union, d'une refondation du processus de Barcelone, associant les 27 Etats membres de l'Union et l'ensemble des partenaires méditerranéens ?

Dès lors que l'accord a été établi sur ce principe, le projet est devenu un projet de la PFUE et a été inscrit à la programmation du second semestre 2008.

Pour autant, les conditions de son succès n'étaient pas réunies d'avance. Cet exercice n'avait de sens que s'il y avait une chance raisonnable de réunir autour d'une même table, au plus haut niveau possible, les 43 participants.

A cet égard, nous vivions avec un précédent difficile, la réunion anniversaire du processus de Barcelone, en 2006, convoqué au niveau le plus élevé et marqué par une très forte défection de la part des partenaires méditerranéens.

Ce qui s'est passé à Paris a été radicalement différent puisque, pour la première fois, se sont réunis quarante-trois chefs d'Etat et de Gouvernement de l'Union européenne et des Etats de la rive Sud de la Méditerranée, y compris des chefs d'Etat et de gouvernement qui n'avaient pas l'habitude de se retrouver autour d'une même table.

Tout ceci a été difficile et lent. La certitude de pouvoir tenir ce sommet a été tardive, d'où les procédures qui ont été suivies pour son organisation.

S'agissant du caractère non pérenne de l'investissement, vous avez évidemment raison. Ceci souligne la pertinence de l'observation faite pas la Cour, qui relève ce que nous avons vécu comme une anomalie et une faiblesse dans l'organisation de la présidence française, à savoir l'absence d'un véritable centre de conférences international non seulement à Paris mais également en France. C'est ce qui singularise la France parmi les présidences successives et ses partenaires Européens.

Des remarques ont été faites, à cet égard, à propos de l'ancien centre de conférences de l'avenue Kléber. Il était en toute hypothèse hors d'état d'accueillir un sommet de cette ampleur. Cette installation avait beaucoup vieilli. Elle était déjà à la limite de ses capacités lors de la présidence de 2000 alors que nous n'étions que quinze. Elle n'aurait pas accueilli dans des conditions de sécurité et de fonctionnalité acceptables quarante-trois chefs d'Etat et de Gouvernement ainsi que leurs délégations et 1.900 journalistes.

Un centre de conférences est aussi un centre de presse, qui fait cruellement défaut à Paris. Le MAEE ne peut que souscrire à l'appréciation portée par la Cour à cet égard.

Monsieur Yves KRATTINGER, rapporteur spécial - J'entends votre argumentaire. C'est naturellement dans le sens d'une évolution sur le moyen terme que les questions sont posées. Pour en revenir à ces questions de crédits, chacun reconnaît que le contexte était extrêmement mouvant et que la présidence institutionnelle a dû s'adapter. Cependant, ne pouvait-on prévoir le nombre, la nature et la localisation d'un nombre suffisant de manifestations pouvant faire l'objet d'un suivi et de mise en oeuvre de règles comptables ordinaires ?

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Il s'agit de 550 manifestations. A quoi correspondent-elles ?

Monsieur Serge LASVIGNES, secrétaire général du Gouvernement - Je voudrais dissiper un malentendu. Le volume de crédits prévus initialement s'expliquait non seulement par la difficulté d'estimer le coût effectif de la présidence mais également par la volonté d'une présidence européenne qui constitue une rupture avec un certain contexte européen, et français, dans l'histoire européenne. Ceci a été clairement affirmé par l'autorité politique.

Je crois aussi qu'il faut distinguer trois éléments dans le fonctionnement d'une présidence française de l'Union européenne. Le fonctionnement institutionnel est en partie prévisible. L'aspect « rayonnement de la France en Europe et de l'Europe en France » ne doit pas être négligé. De point de vue, je ne suis pas certain qu'une sorte d'effervescence de ces manifestations soit une mauvaise chose. Enfin la nécessité de s'adapter aux imprévus de la vie diplomatique demeure constante. Lorsqu'on pense au sommet de l'Union pour la Méditerranée, l'imprévu est poussé au maximum !

Je ferai à partir de là deux commentaires transversaux. En premier lieu, il est très difficile d'évaluer l'efficience de ce type de dispositif. C'est d'ailleurs pourquoi le rapport de la Cour des comptes réalisé juste après la présidence s'avère très utile, à l'instar de celui de 2004 dont nous nous sommes servis. C'est une des méthodes d'évaluation les plus efficaces pour ce type de manifestation qui ne se renouvelle qu'une fois tous les vingt ou vingt-cinq ans.

Seconde observation : j'ai participé à une manifestation de la PFUE ici, au Sénat. Le Sénat nous avait aimablement prêté des locaux pour organiser des journées européennes de l'informatique juridique. Il s'agit là, vous le savez sans doute, d'un enjeu concurrentiel et de rayonnement. Monsieur Blanchemaison avait accordé 10.000 euros aux organisateurs. Des entreprises et des éditeurs ont donné cinq fois plus. Les journées ont été un succès. Il y a eu des comptes rendus sur les différents sites Internet qui, en Europe, s'occupent de ce genre de sujets. Je ne suis pas sûr que ce soit une mauvaise façon de dépenser son argent. Cela offre un effet de levier, qui a sûrement dû jouer ici.

Enfin, je crois, comme le fait ce rapport de la Cour des comptes, remarquablement nuancé, précis et éclairé, si je puis me permettre, qu'il ne faut surtout pas exagérer les libertés prises avec la commande publique.

Je suis personnellement ravi du dispositif que l'on a mis en place, dans son esprit comme dans son architecture : une équipe très restreinte composée de Monsieur Blanchemaison et essentiellement de deux adjoints, l'un venant du ministère de l'intérieur, l'autre du ministère des finances, et une gestion déléguée aux ministères (ou aux services du Premier ministre pour ce qui relevait directement de ce dernier), afin que cette petite équipe ne soit pas coûteuse et fasse du pilotage opérationnel et de la coordination interministérielle.

Certes, il a pu y avoir dans les procédures de marché de véritables imprévus. C'est le cas de l'Union pour la Méditerranée, à propos de laquelle nous n'étions pas en mesure de prévoir par avance les choses, ni même si la réunion allait se tenir.

Par ailleurs, il a été dans certains cas nécessaire d'utiliser des procédures adaptées. En effet, on ne réalise pas des manifestations exceptionnelles directement liées à la vie diplomatique en utilisant les procédures les plus lourdes du code des marchés publics !

Face à l'importance de cette enveloppe budgétaire, tout l'effort de l'administration a été un effort de rigueur et même, parfois, de parcimonie. Il n'est qu'à voir le niveau de vie du Secrétariat général de la PFUE, qui était hébergé dans des locaux tout juste à la hauteur de la dignité de la fonction !

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - La parole est à MONSIEUR Claude Blanchemaison.

Monsieur Claude BLANCHEMAISON, secrétaire général de la Présidence française de l'Union européenne 2008 - Je reviendrai sur trois points qui ont été évoqués. Le premier concerne la programmation trop riche, le second est en rapport avec le coût inutilement élevé de la présidence et le troisième a trait à l'impression d'urgence permanente dans le déroulement des opérations.

S'agissant de la programmation trop riche, je me rallie à ce qu'a dit Monsieur le président Hubert Haenel.

Nous avions l'obligation, pour remplir le rôle que nous avait confié le décret du 15 juin 2007 instituant le Secrétariat général de la PFUE, d'être exhaustifs. Par conséquent, nous avons réalisé une programmation exhaustive. Même lorsque des collectivités territoriales ou des organisations non gouvernementales avaient des projets, nous les avons inscrits, d'où l'explication des 550 événements. Cela ne veut pas dire qu'ils étaient tous financés par le programme 306. Comme l'indique l'excellent rapport de la Cour des comptes, 489 ont été soutenus par le programme 306. Nous devions avoir une vue d'ensemble des événements et rendre compte de ceux-ci au Premier ministre et au Gouvernement. Nous avions donc établi un calendrier quotidien : chaque jour comptait plusieurs événements mais tous ne revêtaient pas la même importance et n'avaient pas le même statut. Ils ne se tenaient évidemment pas tous au même endroit et ne portaient pas sur le même sujet. Ils ne relevaient pas non plus du même ministère.

Le fait de toutes les comptabiliser dans la même enveloppe, est-il peut-être quelque peu artificiel, ces réunions n'étant pas du tout de même nature. La réunion d'experts sur le cheptel ovin n'était évidemment pas de même nature qu'une rencontre au sommet sur des sujets de politique extérieure. Mais nous avions besoin d'une « tour de contrôle » saisissant tous les évènements PFUE, quel que soient leur niveau et leur domaine.

Cette programmation exhaustive regroupait donc des opérations de nature très différente. Nous avons d'ailleurs tenté de les classer en plusieurs catégories. Nous avons donné à Bruxelles une liste beaucoup plus restreinte, qui était celle des réunions politiquement significatives.

Ces dernières étaient réparties sur l'ensemble du territoire et portaient sur des sujets obligatoires ou habituels, tels que nous l'avait signalé le Secrétariat général du Conseil à Bruxelles (action n° 1), mais aussi sur des thèmes jugés prioritaires pour la France ou pour lesquels existait une attente ou une demande (action n° 2).

Certaines opérations nous ont également été confiées par les autres présidences. Le rapport de la Cour cite un effet d'attraction. La présidence précédente, slovène, ou la suivante suédoise, nous ont demandé d'assurer certaines réunions ou sommets, estimant que nous étions mieux placés qu'eux pour le faire. Nous l'avons donc fait.

Pourquoi avions-nous accueilli tous ces événements ? Il en existait sur pratiquement tous les sujets auxquels l'Union européenne pouvait s'intéresser. Il y a donc eu beaucoup de réunions mais d'un niveau très différent, allant du sommet à des réunions d'experts. Pourquoi ont-ils été labellisés ? Il avait été décidé de ne pas décourager les initiatives.

Le seul critère qui nous a fait nous écarter des propositions de labellisation a été l'absence de caractère européen affirmé. Lorsque certains ont cherché à nous faire prendre en charge certaines réunions qui avaient lieu chaque année et qui n'étaient pas véritablement européennes, nous les avons écartées de la programmation, dans toute la mesure du possible, avec le cabinet du Premier ministre.

Enfin, en tant qu'Etat-membre fondateur et Etat-membre moteur de la construction européenne, la France était attendue sur pratiquement tous les sujets.

Elle était même attendue sur des sujets culturels. Nous avons, par exemple, financé en partie la Saison culturelle européenne, avec une subvention de 2,4 millions d'euros du programme 306, tout le reste provenant de financements privés (mécénat).

La deuxième question concerne le coût global. Il est vrai qu'il a été calibré avant la crise économique et financière, mais nous devions aussi nous prémunir contre un grand nombre d'incertitudes. Qui pouvait prévoir la crise géorgienne ou la crise financière ? Qui pouvait prévoir que les conditions seraient réunies pour que le Président du Conseil européen convoque un sommet pour créer l'Union pour la Méditerranée ? C'était impossible au moment où nous avons établi la programmation.

Ce qui est plutôt étonnant, c'est que l'on ait pu financer tout cela ! Un bruit a couru dans l'administration, durant le printemps 2008, selon lequel nous ne pourrions pas financer tous les nouveaux événements. En fait, il a été possible de le faire par redéploiement. Les réserves pour imprévus établies au départ sont restées inchangées. Elles ont même été accrues.

Je dois vous rassurer. Le montant définitif des dépenses de la PFUE ne peut changer qu'à la baisse puisqu'il ne peut plus y avoir d'engagements. En réalité, certains ministères ont un peu sur-engagé pour se prémunir contre toute éventualité. Au moment de solder solde les comptes, ils constatent les sur-engagements. C'est pourquoi nous sommes en train de descendre en-dessous de 150 millions d'euros, et probablement sensiblement en dessous.

Par ailleurs, nous avions demandé une telle somme au Parlement, parce que la présidence allemande avait coûté plus de 180 millions d'euros, mais aussi parce que des calculs effectués au début de l'année 2007 sur la base de coûts paramétriques antérieur avaient fait apparaître des montants plus importants, sauf naturellement dans le domaine, encore inexploré, d'un dispositif d'accréditation informatique sécurisé. Le coût du programme que nous avons développé, le premier programme informatisé sécurisé d'accréditation de l'Etat français puisqu'il n'en existait pas auparavant, s'élevant à 2,5 millions d'euros, ce qui était sensiblement plus que ce qui avait été envisagé début 2008.

Le troisième point concerne le sentiment d'urgence qui est donné par cette programmation. Cela tient peut-être au fait que nous avons construit un système déconcentré. J'ai conclu des conventions de délégation de gestion avec vingt-cinq responsables d'unités opérationnelles ministérielles. Nous nous réunissions chaque mois avec chaque responsable d'UO, dans le cadre d'un comité de gestion, pour voir où l'on en était.

Ceci se substituait à un indicateur budgétaire qui manquait peut-être mais le SGPFUE avait un suivi budgétaire mensuel avec chaque responsable d'UO lors de cette réunion paritaire du Comité de gestion. Celle-ci permettait en même temps d'aborder les autres aspects de l'organisation, y compris le recours par les ministères, les responsables d'UO et les responsables d'événements aux dix programmes que nous avions mis en place, qu'il s'agisse de l'accréditation, des produits promotionnels, des éditions, de l'aide à l'accueil des ministres venant assister à des réunions sur notre territoire, de la mise en oeuvre des véhicules automobiles que les constructeurs français avaient, pour la première fois, mis à notre disposition, etc.

Cette méthode a permis de nourrir un dialogue constant avec chaque ministère. C'est grâce à cela que le système a fonctionné car des éléments nouveaux apparaissaient en effet à tout moment. Les souhaits des ministres pouvaient également évoluer dans le temps.

J'ajoute enfin que le décret créant le SGPFUE n'est daté que du 15 juin 2007. Cela n'avait pas été possible de le publier plus rapidement en raison de la période électorale. J'ai été nommé Secrétaire général le 21 juin 2007. La période de juillet-août étant peu propice, en France, aux concertations et aux décisions-clés, j'ai eu en fait neuf mois pour préparer le second semestre 2008.

Monsieur Yves KRATTINGER, rapporteur spécial - Le système choisi pour l'accréditation n'est toutefois pas réutilisable. C'est donc un investissement à fonds perdus ! C'est un peu dommage.

Monsieur Claude BLANCHEMAISON secrétaire général de la Présidence française de l'Union européenne 2008 - Je n'ai pas de réponse totalement satisfaisante. Cependant, je tiens à revenir sur un progrès important de cette PFUE. Le programme 306 a concerné tous les ministères et toutes les dépenses de l'Etat au titre de la présidence du Conseil de l'Union européenne, ce qui n'a rien à voir avec ce qui s'était fait en 2000. Mon collègue d'alors ne s'occupait en effet que du périmètre couvert par le protocole, et donc des événements intéressant le Président de la République, le Premier ministre, le ministre des affaires étrangères et ses secrétaires d'Etat, mais en aucun cas des autres ministères. C'est la raison pour laquelle on ne connaît pas le coût total réel de la présidence de l'an 2000. Chaque ministère finançait ses événements comme il le pouvait, dans la mesure où il avait négocié auparavant avec le ministère du Budget des allocations de crédits plus importantes pour ce faire. Dans le cadre de cette présidence, nous avons tenté d'avoir un programme exhaustif, transparent et sincère dans toute la mesure du possible. Je dois dire que les programmes de soutien qui ont été mis en oeuvre sont difficilement « pérennisables ». C'est le cas notamment du dispositif de l'accréditation. Il y a peut-être là aussi un problème d'acceptabilité pour les ministères. Ces derniers n'étant pas en mesure de mettre en oeuvre ce dispositif informatique sécurisé d'accréditation, nous avons été amenés à recourir aux services de sociétés qui ont fourni des compétences d'ingénieurs informaticiens qu'il était très difficile de trouver à l'intérieur de l'administration française. Pour pérenniser le dispositif, il aurait sans doute été nécessaire de recruter des spécialistes sans avoir la garantie de pouvoir optimiser le dispositif en période normale !

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - En outre, en 2000, la LOLF était en gestation. Elle n'avait pas encore été soumise au Parlement.

Monsieur Denis BADRÉ, sénateur des Hauts de Seine - Je voudrais souligner à mon tour la qualité du rapport. Monsieur le président Alain Pichon a beaucoup évoqué le périmètre de ce qui doit être affecté à la présidence et ce qui doit relever du budget national. C'est une vraie question et je voudrais la reformuler. Il est reconnu par tous que la PFUE était une bonne présidence, malgré ou à cause des crises. A partir du moment où il y a crise, on sort de la norme et tout se juge à une autre aune.

Inversement, ce qui est relève d'une crise comme celle qu'a connue la Géorgie, par exemple, ne devrait pas relever du budget de la PFUE mais d'un budget exceptionnel européen ! Imaginons que la crise géorgienne soit arrivée sous la présidence slovène ! Budgétairement, les Slovènes n'auraient pas eu les moyens de faire face à un tel afflux d'activités.

Monsieur Hubert Haenel évoquait de la contribution du Parlement national pour l'organisation de la COSAC ou autres. On ne pourra, à l'avenir, éviter de se poser la question de savoir s'il ne faut pas un budget européen prenant en compte les relations entre le Parlement européen et les parlements nationaux.

On a également abordé la question d'un centre de conférences international à Paris. On ne pourra éluder la question de savoir s'il ne faut pas multiplier les conseils à Bruxelles, qui est dotée pour cela, plutôt que dans les capitales. Je pense qu'il faudra un jour mutualiser les moyens qui existent à Bruxelles, Strasbourg, voire Paris.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - La crise géorgienne n'a pas dû peser autant que cela dans le budget de la PFUE !

Monsieur Denis BADRÉ, sénateur des Hauts de Seine - J'aurais pu parler de la crise financière de la même manière.

Monsieur Pierre SELLAL , secrétaire général du ministère des affaires étrangères et européennes - Au-delà de tout ce que l'on attend de la présidence de la France, Etat fondateur, il existe une réalité très profonde que l'on vit à Bruxelles. On attend de la France qu'elle couvre tout le champ européen. Le propre des autres présidences, notamment celles qui nous ont précédés et suivis, est de faire des impasses, de renoncer à certains sujets, de ne pas suivre certaines politiques. Le propre de la France, Etat concerné par toutes les politiques européennes et tous les enjeux européens, est d'être présente sur tous les fronts, sur toutes les politiques.

C'est la raison très particulière du coût spécifique de la présidence française, y compris par rapport à la présidence allemande qui, en 2007, s'était moins intéressée à certains sujets tels que la politique africaine, voire la défense européenne ou la politique maritime.

S'agissant de l'évaluation, il faut trouver la justification de chacun des événements par rapport aux enjeux de fond, notamment des événements dit « informels » à la discrétion de la présidence. Le vrai critère d'évaluation est de se demander si ce que l'on a fait en France au titre de séminaires, de symposiums, de réunions informelles a contribué à la prise de décisions. Je crois que l'on peut aisément montrer que, derrière l'adoption du pacte pour l'immigration et l'asile, derrière l'accord sur les bilans de santé de la politique agricole commune, derrière l'accord sur le paquet « changements climatiques », il existe des semaines et des mois de symposiums, de colloque, de réunion informelles qui se sont déroulées en France. C'est là le véritable critère d'évaluation de ces réunions.

Concernant le coût de la gouvernance internationale, dont certains aspects dépassent le cadre strictement européen, il est vrai que les sommets, surtout ceux réunissant trente ou quarante chefs d'Etat et de Gouvernement, sont coûteux. Cependant, il nous semble que la question que nous devons nous poser est celle du coût de la coordination multilatérale par rapport au coût de la non coordination. La leçon que nous avons collectivement tirée de la crise des années 1930 est que le coût de la mesure unilatérale, du protectionnisme et de l'absence de coordination internationale est infiniment plus important que le coût des réunions.

Dans le contexte de la dernière crise, la réaction collective a été immédiatement celle d'un exercice de coordination et a été remarquable. Cependant certains coûts sont certainement susceptibles de correction car il existe des redondances et des besoins de rationalisation. C'est ce que nous allons entreprendre s'agissant du G 8, G 20, avec le programme de travail fixé à Pittsburgh qui devrait culminer en 2011, sous présidence française, grâce à une rationalisation des enceintes des G 8, G 14 et G 20. C'est également le sens de ce que la France propose dans le champ de l'environnement par exemple, en créant une seule instance qui rationaliserait toutes celles qui existent aujourd'hui à la faveur de tel ou tel accord en ce domaine.

Je crois qu'il existe également un problème lié au coût de l'itinérance de ces réunions. Ce problème se pose en particulier en Europe. Nous avions pris en 2000, sous présidence française, la décision de ne plus tenir les conseils européens qu'à Bruxelles. Aucune des présidences suivantes n'a suivi ce principe. La présidence française est la première à avoir tenu tous ses conseils européens à Bruxelles. C'est une source d'économies formidable. Les présidences précédentes, portugaise et britannique, avaient tenu des conseils européens dans leur pays. L'unité de lieu ainsi qu'un lieu spécifiquement dédié à la tenue des conseils européens sont certainement sources d'économies. Enfin, le traité de Lisbonne pourrait apporter des changements à cette situation, dès lors qu'il y aura une présidence fixe du Conseil européen ainsi qu'une présidence fixe du Conseil affaires étrangères. Le budget européen a aujourd'hui vocation à assumer une partie des dépenses aujourd'hui couvertes par la présidence tournante. Cela ne veut pas dire que cela constituera une économie nette absolue pour la France puisque la France contribuera au budget communautaire correspondant à hauteur de sa clé budgétaire de 16,5 %.

Monsieur Arnaud PHÉLEP sous-directeur de la 7 ^ème sous-direction de la direction du budget - Je voudrais me joindre aux félicitations portant sur la qualité du rapport de la Cour, auquel nous souscrivons très largement et dont nous retenons la tonalité très positive pour le jugement d'ensemble porté sur la présidence, nonobstant les remarques formulées et dont nous tirerons profit pour la prochaine présidence, comme nous l'avons fait avec le précédent rapport.

Ce rapport soulève cependant des questions qui ne peuvent laisser le ministère du Budget insensible, la première étant celle de la taille de l'enveloppe. L'enveloppe était-elle trop large ? La question est très difficile. Budgéter, c'est l'art de se tromper le moins possible. Le débat a montré la difficulté de savoir quelle base prendre pour budgéter un événement aussi symbolique sans référence.

Il nous semble que le débat n'est pas tellement de savoir si l'enveloppe aurait du n'être que de 140 ou de 170 millions d'euros. Ce qui importe, ce sont deux principes qui nous semblent structurants. Nous avons tous en tête des politiques pour lesquelles certains ministres ont obtenu des enveloppes que l'on a pu juger importantes avant de constater qu'elles avaient été intégralement consommées et qu'il avait parfois été demandé des compléments.

Face à cette enveloppe, le Président de la République comme le Premier ministre ont donné comme instructions à l'ensemble de l'administration de mettre en oeuvre une gestion économe et rigoureuse. A ce titre, je voudrais rendre hommage à Monsieur Claude Blanchemaison qui a fait vivre ce principe au quotidien en mettant en place des réserves complémentaires aux réserves légales de la LOLF, en organisant des comités de suivi mensuels qui ont permis de rappeler à des ministères qui, parfois, emportés par l'idéal européen, auraient pu être tentés d'oublier cette idée de rigueur.

Le fonctionnement du SGPFUE a permis de conserver à cette gestion une logique de rigueur, dont la sous-consommation de 20 % montre que le débat ne porte pas tant sur la budgétisation initiale que sur la manière avec laquelle l'exécutif a géré cette dépense au quotidien.

Le second principe, face à un objectif aussi symbolique qu'une présidence française, est celui du rapport qualité-prix. La France en a-t-elle eu pour son argent, pour parler trivialement ? Cette présidence, unanimement saluée, a démontré que, lorsque l'Europe est pilotée, qu'elle a une vision. Elle est écoutée. C'est une force d'entrainement pour la communauté internationale. Deux euros par habitant, le prix d'un café, est-ce trop cher ? Peut-être certains auraient-ils préféré prendre le café au bar. Cela n'aurait coûté qu'un euro par habitant. Cependant, il nous semble, au regard de la valeur symbolique et politique de la présidence, que le débat sur le quantum de l'enveloppe n'est pas central.

Le rapport évoque aussi l'évaluation. C'est effectivement un axe stratégique pour la LOLF mais quel est l'objectif de l'évaluation au sens de la LOLF ? Il consiste à assigner des objectifs clairs aux politiques publiques et à prévoir des indicateurs pour voir si la mise en ordre effective correspond à l'objectif dans la durée. Cela signifie donc bien que cet esprit de l'évaluation, au sens de la LOLF, est assez inadapté face à un exercice par construction limité dans le temps.

Comme l'ont dit tant le Secrétaire général du Gouvernement que le Secrétaire général du Quai d'Orsay, la meilleure évaluation, plus qu'un bricolage dans un document budgétaire, c'est un rapport rapide de la Cour des comptes et l'audition à laquelle nous assistons aujourd'hui, comme les compte rendus diplomatiques que la présidence a pu mettre en oeuvre. Il nous semble donc, pour légitime que soit la question de la Cour sur cette évaluation, que l'objet s'y prête très mal.

Quant au troisième sujet, celui du financement communautaire de ce genre de sommet, l'idée, a priori, pourrait être séduisante pour un ministère du budget, à ceci près que le budget de l'Union européenne est intégralement financé par des contributions des Etats-membres. Ce n'est donc pas la même poche qui paierait mais, néanmoins, la France contribuerait à hauteur de 16,5 % au budget de l'Union. Un rapport coût-avantages sur les vingt-sept Etats-membres mériterait d'être établi pour voir s'il ne vaut pas mieux financer soi-même une présidence tous les douze ans.

Seconde observation : si l'on finançait au niveau communautaire, on serait vraisemblablement dans une logique d'enveloppe assez proche pour l'ensemble des Etats, afin de respecter le principe d'équité. Le risque majeur serait que l'enveloppe soit sur-calibrée, sur la référence des grands Etat, avec un effet d'aubaine assez important pour les petits Etats-membres ou bien sous-calibrée. Or, les grands Etats-membres pourraient être tentés de compléter le financement communautaire par des financements nationaux. On retrouverait alors des dérives que la Cour avait à juste titre dénoncées dans son rapport de 2004. Cette voie nous semble donc intéressante mais difficile.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Cela représente le coût d'un café en France mais un mois de pension pour une famille dans un petit pays ! Il paraissait intéressant de faire prendre en charge le coût fixe de 70 millions d'euros par le budget de l'Union, le pays d'accueil organisant les festivités et les autres manifestations contribuant au rayonnement à sa dimension.

Monsieur Arnaud PHÉLEP sous-directeur de la 7 ^ème sous-direction de la direction du budget - Néanmoins, la France devrait financer 16,5 % de chaque présidence.

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Naturellement, mais c'est là, la mutualisation du coût minimal fixé autour de 70 million d'euros par présidence.

Monsieur Arnaud PHÉLEP sous-directeur de la 7 ^ème sous-direction de la direction du budget - Dernier point : nous ne pouvons qu'être sensibles à la remarque de la Cour au sujet du coût des sommets internationaux, dont nous constatons nous aussi que, nonobstant leur intérêt intrinsèque, ils ne cessent d'augmenter !

Monsieur Jean ARTHUIS, président de la commission des finances - Il serait intéressant malgré tout, lorsque vous faites des investissements, qu'ils puissent être utiles en d'autres circonstances, qu'il s'agisse d'un logiciel d'agrément ou de salles de réunions !

Plus personne ne demandant la parole, je renouvelle notre gratitude à la Cour des comptes en reformulant de très chaleureuses félicitations au Secrétaire général de cette mission qui, avec des moyens modestes, à assuré le pilotage et le succès de la PFUE.

Je me tourne vers mes collègues pour leur demander s'ils sont prêts à adopter le rapport et à autoriser sa publication sous la signature de notre collègue Yves Krattinger. Il n'y a pas d'objections. Je vous remercie.

ANNEXES

COURRIER INTRODUCTIF DU PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES À L'ATTENTION DU PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DES FINANCES

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RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LES MODALITÉS DE PILOTAGE, DE GESTION ET D'ÉVALUATION DE L'UTILISATION DES CRÉDITS DE LA PRÉSIDENCE FRANÇAISE DE L'UNION EUROPÉENNE

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* ¹ Extrait du référé du 3 septembre 2004 au ministre des affaires étrangères : « Les pouvoirs publics ne disposent pas d'un moyen commode de connaître, à partir d'une récapitulation de l'ensemble des réunions ayant eu lieu, le coût total des manifestations organisées dans le cadre de la présidence française de l'Union, alors même que les plus hautes autorités de l'Etat doivent pouvoir être informées du coût pour le budget de l'Etat des décisions qu'elles ont prises en la matière. »

* ² Décret n° 2007-1028 du 15 juin 2007 portant création d'un secrétariat général de la présidence française du Conseil de l'Union européenne.

* ³ 14 agents de catégorie A, 7 de catégorie B et 1 de catégorie C.

* ⁴ Du 1er juillet 2007 au 1 ^er mars 2009.

* 5 Sur le fondement du décret n° 2004-1085 du 14 octobre 2004 relatif à la délégation de gestion dans les services de l'Etat.

* 6 Le SGPFUE a signé des conventions de délégations sans avoir formellement la qualité d'ordonnateur qui appartient au directeur des services administratif et financier (DSAF) du Premier ministre. Inversement, le DSAF a juridiquement passé des commandes publiques alors que le choix des prestataires et les conditions des cahiers des charges ont été déterminés par le SGPFUE.

* ⁷ Article 3 alinéa 7 du code des marchés publics .

* ⁸ Après reports de crédits sur l'année 2009 et déductions faites des surengagements et des remboursements du SGCUE.

* ⁹ Les crédits de paiement (CP) ont été consommés à hauteur de 144,68 millions d'euros au 30 septembre 2009.

* ¹⁰ 2,18 euros par habitant pour la présidence allemande.

* ¹¹ Les crédits en autorisation d'engagement avaient été initialement inscrits dans le projet de loi de finances pour 2008 à hauteur de 190 millions d'euros. Les crédits effectivement disponibles résultent des mises en réserve intervenues en début d'exercice et de l'annulation des crédits résultat du décret d'avance du 27 juin 2008.

* ¹² La Cour cite, à ce titre, la mobilisation de crédits à hauteur de 375.000 euros sur 11,6 millions d'euros en AE engagés sur le programme 181 « Protection de l'environnement et prévention des risques » du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.

* ¹³ Financement de l'illumination de la Tour Eiffel en bleu par Areva.

* ¹⁴ Approximativement 9 millions d'euros.

* ¹⁵ Le coût des deux précédentes présidences avait atteint 14,1 millions d'euros en 1995 et 56,9 millions d'euros en 2000.

* ¹⁶ Referendum irlandais, Géorgie, crise économique et financière.

* ¹⁷ Le coût du G 20 tenu à Londres s'établit approximativement à 20 millions d'euros, celui du sommet de l'OTAN tenu à Strasbourg s'élève à environ 30 millions d'euros.

* ¹⁸ Avant report de crédits et remboursements du SGCUE et restitutions des montants sur-engagés, le total des dépenses qui se rattachent directement à l'exercice de la présidence, retracées dans les actions 1 et 3, s'élève à 77.886.195 euros. Les dépenses correspondant aux manifestations organisées par la présidence, retracées dans l'action 2, s'établissent à 76.071.547 euros.

* ¹⁹ Irlande en juillet, Russie et Géorgie, à deux reprises, en août et septembre, New York en septembre, Washington en octobre et à nouveau en novembre pour le sommet du G20, Doha, Gdansk et Londres en décembre.

* ²⁰ Escadron de transport, d'entraînement et de calibrage.

* ²¹ Le budget de la présidence autrichienne au premier semestre 2006 a atteint 70 millions d'euros, celui de la présidence finlandaise au second semestre 2006, 78,2 millions d'euros, celui de la présidence portugaise au second semestre 2007, 70  millions d'euros et celui de la présidence slovène au premier semestre 2008, 80 millions d'euros.

* ²² Réunion du 5 et 6 septembre 2008 sur le site du Palais des Papes et du Petit Palais.

* ²³ Le sommet de Paris à nécessité notamment les aménagements au Grand Palais de la salle plénière pour un montant de 780.760 euros, des bureaux des délégations pour 614.808 euros, de la salle de points presse pour 417.224 euros, du restaurant journalistes et techniques pour 249.531 euros ; de la climatisation de l'ensemble pour 653.703 euros ; des mobiliers généraux pour 400.464 euros ; le montage, le nettoyage et le démontage ont coûté 4.383.614 euros ; la location de matériels de repas 369.635 euros et l'aménagement du Petit Palais pour le dîner des Chefs d'Etats 1.010.256 euros ; les aménagements des jardins de la Résidence Marigny pour le déjeuner des Chefs d'Etats 780.782 euros.