TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. COMMUNICATION DU 3 JUIN 2009
Réunie le mercredi 3 juin 2009 , la commission des finances a entendu une communication de M. Jean Arthuis , président , sur les caisses de congés payés du bâtiment et des travaux publics au cours d'une réunion ouverte aux membres des commissions des affaires économiques et des affaires sociales.
Il a précisé que cette communication fait suite à un engagement pris lors de la discussion du premier projet de loi de finances rectificative pour 2009, le 22 janvier, tout entier consacré à la mobilisation de fonds disponibles pour financer le premier plan de relance. Il avait alors déposé un amendement qui tendait à instituer une contribution de 100 millions d'euros à la charge des caisses de congés payés des bâtiments et des travaux publics (BTP), au profit du programme de soutien à l'emploi du plan de relance, et qui prévoyait également la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur le fonctionnement, la gestion financière et les règles d'affiliation des caisses de congés payés du BTP, avant le 30 octobre 2009. Cet amendement d'appel, retiré en séance publique, n'avait pas vocation à être voté. Il visait à explorer des pistes, afin de rendre utiles, pour l'économie, les entreprises et leurs salariés, les sommes collectées par les caisses de congés payés du bâtiment et des travaux publics.
M. Jean Arthuis , président , a rappelé que trente-deux caisses de congés payés, dont trente et une caisses pour les entreprises du bâtiment et une caisse nationale pour le secteur des travaux publics, gèrent plus de 6 milliards d'euros de cotisations patronales de congés payés. Ces sommes font l'objet de placements financiers à propos desquels il convient de faire toute la lumière, tant sur leur gestion que sur leur destination, afin de préciser le montant des résultats financiers et l'ampleur du fonds de roulement de ce régime spécial.
Il a souligné que ses travaux n'ont pas emprunté la voie d'un classique contrôle sur place et sur pièces, dans la mesure où les caisses de congés sont des associations d'employeurs, à but non lucratif, régies par les dispositions de la loi du 1 er juillet 1901. A ce titre, elles ne gèrent pas de fonds publics, mais des cotisations patronales destinées à payer des indemnités ayant le caractère de salaires. Même s'il ne s'agit pas d'un contrôle budgétaire à proprement parler, il a considéré que le législateur est fondé à intervenir dans une matière d'intérêt général, régie par la loi.
M. Jean Arthuis , président , a ensuite rappelé que les missions des caisses de congés payés du bâtiment et des travaux publics trouvent leur origine dans la loi du 20 juin 1936 qui a institué le droit aux congés payés. A la différence du régime général, où les employeurs prennent directement en charge le paiement des congés payés, certaines professions, dites à « travail discontinu » sont soumises au régime des caisses de congés payés : celle du bâtiment, des travaux publics, de la manutention, des transports, du spectacle et des dockers. La gestion et la prise en charge de l'indemnité de congé des salariés concernés sont assurées par ces caisses, qui assurent la fonction d'organismes de compensation se substituant aux employeurs.
Depuis 1937, les caisses sont garantes de la prise effective des congés et de l'exactitude des droits à congés des salariés. Elles remplissent également de multiples missions d'ordre social et conventionnel, certaines obligatoires, d'autres facultatives. Au titre des tâches justifiant le versement de cotisations obligatoires par les entreprises adhérentes, elles assurent depuis 1947 la collecte des fonds et le remboursement de l'indemnisation des salariés au chômage pour cause d'intempéries - pour un total de 72 millions d'euros en 2008 - ainsi que le recouvrement des cotisations en faveur de l'organisme professionnel de prévention du bâtiment et des travaux publics (OPPBTP) qui finance les actions visant à diminuer les risques d'accident du travail dans le BTP, pour un montant de 40 millions d'euros. Elles procèdent également à la perception des cotisations facultatives d'adhésion aux organismes professionnels du BTP tels que la fédération française du bâtiment (FFB), pour 63,6 millions d'euros, et la confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment (CAPEB), pour 6,5 millions d'euros.
L'union des caisses de France congés-intempéries du BTP (UCF) remplit une fonction de caisse nationale de surcompensation de congés payés entre les caisses régionales, dans les cas où les salariés sont amenés à se déplacer dans des entreprises qui sont affiliées dans des caisses différentes, et assure la mutualisation du régime intempéries ainsi que le reversement aux organisations professionnelles des cotisations collectées par les caisses. Enfin, les caisses ont diversifié leurs actions en direction de la lutte contre le travail illégal en collaboration avec les services de l'inspection du travail, avec la mise en place de la carte d'identification professionnelle (CIP), le suivi des salariés étrangers en détachement en France sur les chantiers de BTP et la participation à la mise en application des règles de concurrence par la délivrance de certaines attestations prévues par le code des marchés publics.
Revenant sur la mission de financement des congés payés, M. Jean Arthuis , président , a décrit les règles d'application et de gestion du régime prévues par les articles D. 3141-12 et suivants du code du travail. En contrepartie d'un encadrement particulièrement strict, l'employeur qui est affilié et à jour de ses cotisations est déchargé du paiement de toute indemnité de congés payés. Par ailleurs, les cotisations ne sont appelées que sur quarante-sept semaines puisque les cinq semaines de congés payés sont « neutralisées » sur les bulletins de salaires.
Il a ajouté que le régime des congés payés du BTP présente un surcoût car il se caractérise par des prestations et un mode de calcul des indemnités pour les salariés plus avantageux que le régime général. Les indemnités de congés payés comprennent, en effet, outre le congé principal de quatre semaines et la cinquième semaine, des droits propres aux conventions collectives du secteur du BTP : une prime de vacances de 30 % calculée sur les indemnités du congé principal, ainsi que des congés supplémentaires de fractionnement et d'ancienneté. Selon la sociologie de chaque région, ces droits spécifiques expliquent non seulement le surcoût global du régime des congés payés du BTP, mais aussi les disparités régionales des taux de cotisation, ces dernières étant fonction de l'ancienneté plus ou moins élevée des salariés.
Abordant la situation financière du régime des congés payés du BTP, M. Jean Arthuis , président , a précisé que l'UCF lui avait transmis pour chacune des caisses son bilan et son compte de résultat. En revanche, elle n'est pas en mesure de produire une synthèse et des comptes consolidés pour l'ensemble des caisses. Les chiffres-clés de l'exercice 2007 - 2008, arrêté au 31 mars, sont les suivants :
- le réseau des caisses de congés payés du bâtiment et des travaux publics (BTP) se compose d'une caisse nationale pour les entrepreneurs de travaux publics, d'une caisse nationale pour les sociétés coopératives de production du BTP, de vingt-huit caisses métropolitaines pour les entreprises du bâtiment, de deux caisses pour les entreprises du BTP des départements d'outre-mer (Réunion et Antilles-Guyane), soit au total trente-deux caisses, affiliées à l'UCF ;
- ces trente-deux caisses emploient 920 collaborateurs en équivalent temps plein et effectuent 4 millions de paiements par an auprès des 1,6 million de salariés répartis entre 210 000 entreprises, dont plus de 70 % de moins de 10 salariés ;
- les ressources des caisses de congés payés sont constituées principalement des cotisations patronales des employeurs pour assurer le fonctionnement du régime et des intérêts et revenus des biens et valeurs. Les principaux postes de dépenses sont le paiement des indemnités de congés payés et les frais de gestion des caisses et de l'UCF ;
- le taux moyen de cotisation est différent en métropole et dans les départements d'outre-mer (DOM), en raison des exonérations de charges spécifiques dont bénéficient ces derniers. Ces taux s'inscrivent dans une moyenne de 19,9 % en métropole, avec une fourchette qui va de 18,5 % à 20,6 %, et de 16,9 % dans les DOM, avec une fourchette allant de 16,75 % à 17,25 %. Il a remarqué que le différentiel de trois points entre la moyenne des taux des DOM par rapport à la moyenne des taux pratiqués en métropole ne correspond qu'à un différentiel de 15 %. Or, le taux des charges patronales exonérées outre-mer est de l'ordre de 30 %. Si cette diminution était intégralement appliquée aux taux de cotisations de congés payés, ceux-ci s'établiraient, en théorie, dans une moyenne de 13,9 % dans les DOM ;
- les caisses ont collecté 6,09 milliards d'euros de cotisations et versé 6,01 milliards d'euros de prestations de congés payés aux salariés, sur l'exercice 2007-2008.
Le résultat d'exploitation ayant atteint 114 millions d'euros et les placements financiers ayant produit un excédent de 134 millions d'euros, le résultat s'est élevé à 101 millions d'euros.
M. Jean Arthuis , président , a souligné que ce résultat a été, pour partie, rétrocédé aux adhérents, pour un montant de 68 millions d'euros en 2008, et le reliquat est venu alimenter les réserves qui s'élevaient en 2008 à un total de 777 millions d'euros.
Tout en constatant que le régime des congés payés du BTP est non seulement géré à l'équilibre, mais qu'il est même largement excédentaire, il a considéré que la « bonne santé » du régime des congés payés du BTP est également largement construite sur le produit des placements financiers. Il a mis en exergue le fait que la constitution d'un niveau élevé de réserves est devenue une caractéristique de la gestion des caisses, pour deux motifs :
- le premier est d'ordre statutaire. Les caisses doivent maintenir une « réserve statutaire » d'un montant égal à 1/24 ème des cotisations encaissées au cours du dernier exercice clos. En conséquence, le montant total des réserves constaté en 2008, soit 777 millions d'euros, est composé de 243 millions d'euros au titre de la « réserve statutaire » et de 534 millions d'euros de fonds disponibles ;
- le second usage des réserves répond à un motif de gestion. Ainsi, les fonds disponibles (534 millions d'euros) contribuent à donner une marge de manoeuvre aux gestionnaires pour amortir les effets conjoncturels pesant sur le niveau des recettes et des dépenses.
Il a alors relevé la « marge confortable » de gestion qu'offre le niveau élevé et croissant des fonds disponibles. Malgré la pratique des rétrocessions de cotisations, le niveau des réserves n'a cessé d'augmenter depuis cinq ans. Il a donc considéré qu'il y a matière à rediriger ces fonds en direction des entreprises du bâtiment et des travaux publics. Dans cet esprit, il a estimé que l'UCF doit, pour l'avenir, fournir un suivi mensuel de l'état de la trésorerie du régime et de la valeur du patrimoine immobilier des caisses afin de déterminer précisément le montant total des actifs du régime.
M. Jean Arthuis , président , a décrit les principales critiques formulées à l'encontre de la gouvernance et de la gestion des congés payés du BTP. Ainsi, il s'est interrogé sur l'opportunité de rapprocher par grandes régions, voire de fusionner les trente-deux caisses de congés payés afin d'harmoniser les méthodes de gestion et réduire les disparités en matière de frais de dossier, compris entre 15 et 75 euros, et de taux des cotisations.
Il a considéré que l'absence de publicité et de présentation consolidée et combinée des comptes de résultats de l'ensemble des caisses, qui ne sont communiqués qu'à la tutelle exercée par le ministère du travail, pose un problème de gouvernance à résoudre en priorité, notant à cet égard qu'aucune réponse ne lui a jusqu'à présent été apportée sur l'utilité et la destination des réserves et des excédents financiers des caisses de congés payés.
Il a évoqué le cas des entreprises, n'ayant qu'une activité minoritaire dans le bâtiment, en particulier les entreprises de plasturgie et de métallerie, qui font l'objet d'affiliations obligatoires dans des conditions qui demandent à être précisées. Il a ensuite exposé le problème que posent en période de crise les actions en recouvrement judiciaire pour non-respect de l'obligation de cotisation qui entraînent la mise en liquidation des entreprises. Il s'est également inquiété de l'étendue de la pratique de prélèvements présentés comme obligatoires au bénéfice des fédérations du bâtiment et des travaux publics, alors que ces versements sont d'ordre purement conventionnel.
Après avoir indiqué que l'ensemble de ces remarques a été communiqué à l'union des caisses de France et à l'autorité de tutelle, M. Jean Arthuis , président , s'est félicité que l'inscription de ce sujet au programme de contrôle de la commission des finances ait eu un « effet accélérateur » sur la volonté de la profession du bâtiment et des travaux publics de démontrer la légitimité et la qualité du service rendu par les caisses de congés payés. Par ailleurs, le Gouvernement a publié, le 29 avril, le décret n° 2009-493 afin de clarifier le régime d'affiliation des entreprises dont l'activité dans le bâtiment est minoritaire.
Ainsi, sur le premier volet relatif à l'utilisation des réserves des caisses de congés payés, il a confirmé que la fédération nationale des travaux publics et la fédération française du bâtiment ont proposé la constitution d'un fonds pour la réhabilitation des logements sociaux, doté de 100 millions d'euros, prélevés sur les réserves des caisses et mis à la disposition des établissements bancaires au profit des organismes HLM sous forme de prêt à taux réduit d'une durée de quinze ans à un taux de 1 %. Cette opération pourrait permettre la réalisation de 400 millions d'euros de travaux et fournir ainsi de l'activité pour une main d'oeuvre correspondant à près de 8 000 emplois. Toutefois, des effets d'aubaine ou de substitution, toujours très difficilement chiffrables, ne sont pas à exclure.
S'agissant du décret n° 2009-493 du 29 avril 2009 précité, M. Jean Arthuis, président , a précisé que celui-ci permet aux entreprises qui relèvent d'une autre convention collective que celles du bâtiment et des travaux publics, et sous réserve d'un accord des organisations d'employeurs représentatives des branches professionnelles concernées, de payer directement les congés payés à leurs salariés, dans les conditions de droit commun.
Enfin, il a exposé les principales observations de l'audit interne de fonctionnement réalisé à la demande de l'UCF par le cabinet KPMG en 2008. Cette étude fait mention de déficiences en matière de gouvernance, d'une qualité inégale du service rendu et de l'insuffisance du suivi budgétaire des caisses. Elle précise « que l'hétérogénéité des pratiques au sein des caisses, l'indépendance recherchée par certaines d'entre elles ainsi que l'insuffisance de coordination et de contrôle de la part de l'UCF ne permettent pas le fonctionnement de l'ensemble des caisses en véritable réseau. Cette situation génère un risque supplémentaire d'image d'inefficacité et constitue un frein à la transparence et à l'opportunité d'établir des comptes combinés au niveau du réseau ».
A cet égard, il a encouragé l'UCF à poursuivre la mise en oeuvre du plan d'action qu'elle a lancé fin 2008 pour renforcer la transparence au sein du réseau et homogénéiser la gestion des caisses, notamment grâce à l'harmonisation des taux de cotisation et au remplacement des dix-huit systèmes d'information actuels par un système unique.
Tout en se félicitant de la célérité des actions engagées tant par les caisses de congés payés que par le ministère du travail, il a néanmoins précisé que la mobilisation de 100 millions d'euros par les caisses du BTP ne représente que 20 % des fonds disponibles qui s'élevaient, en 2008, à 534 millions d'euros. Il a alors estimé que ce « juste retour » de trésorerie aux entreprises pourrait être amplifié.
Après avoir relevé la prise de conscience des caisses de congés payés devant la nécessité d'élever la transparence de la gestion et de la gouvernance au rang de leurs priorités, M. Jean Arthuis, président , a formulé cinq recommandations :
- si le régime des congés payés du bâtiment et des travaux publics n'est pas remis en cause dans son principe, l'objectif de transparence que se sont fixé les caisses doit se traduire par la présentation de comptes consolidés et synthétiques ainsi que par l'élaboration d'un suivi mensuel de l'état de la trésorerie et de la valeur du patrimoine, y compris immobilier, de l'ensemble des caisses ;
- le montant des réserves doit être réduit au strict niveau nécessaire au bon fonctionnement du régime, les excédents devant être redistribués en priorité aux adhérents pour l'exercice écoulé, et vers des actions d'intérêt général pour les excédents antérieurs ;
- la gouvernance des caisses de congés payés doit être améliorée non seulement en direction de l'ensemble des adhérents, mais aussi des salariés qui, in fine, bénéficient des indemnités de congés payés. Une réflexion sur une ouverture des conseils d'administration à des personnalités extérieures et, le cas échéant, à des représentants des salariés doit être engagée ;
- sans remettre en question les pouvoirs dévolus aux agents de contrôle ainsi que la nécessité d'assurer l'effectivité des congés payés, la mise en recouvrement des cotisations doit faire l'objet d'un examen approfondi des caisses, en liaison avec les services de la tutelle qui peuvent utilement intervenir au titre du recours gracieux, afin d'éviter que les poursuites engagées par les caisses ne conduisent, à elles seules, les entreprises vers des procédures de redressement et de liquidation judiciaires. Cette précaution est essentielle en période de crise, de baisse d'activité et de risques accrus de rupture de trésorerie ;
- les prélèvements effectués par les caisses doivent être clairement identifiés au regard de leur fondement et de leur affectation. Les adhérents doivent recevoir une information explicite sur leur caractère obligatoire ou facultatif.
Indiquant qu'il demeure dans l'attente de la parution des comptes, arrêtés au 31 mars 2009, de l'ensemble des caisses, qui lui permettront de se faire une opinion sur l'impact de la crise sur l'évolution des valeurs des placements financiers, M. Jean Arthuis , président , a proposé que sa communication soit d'abord soumise à un examen contradictoire par les différentes parties prenantes du régime, avant d'envisager, ultérieurement, la publication d'un rapport d'information.
M. Philippe Marini , rapporteur général , a considéré que le contrôle de l'ensemble des prélèvements obligatoires est au coeur de la mission de la commission des finances et, en conséquence, s'est réjoui que l'occasion soit donnée d'examiner, même s'il ne s'agit pas de crédits budgétaires, le « cas pratique » d'une collecte de fonds effectuée en vertu de dispositions à la fois légales et conventionnelles. A l'heure où la plupart des analyses imputent le manque de compétitivité de la France au poids excessif des charges pesant sur les entreprises, il a considéré qu'il convient certes de s'interroger sur le niveau de prélèvements sociaux et fiscaux, mais qu'il est aussi opportun de rechercher toutes les pistes de réduction des frais de gestion, des « trésoreries dormantes » et des réserves des organismes collecteurs.
Jugeant que l'affectation de 100 millions d'euros à la réhabilitation du secteur HLM s'apparente à une « mesure d'affichage », en raison des délais et incertitudes qui pèsent sur la réalisation effective de ces projets, il a estimé qu'une restitution globale des réserves inutiles, sous forme de baisse des cotisations, permettrait un retour plus direct de ces fonds dans la trésorerie des entreprises et dans le circuit économique.
Tout en précisant qu'il n'a pas obtenu de chiffrage précis sur le niveau moyen de la trésorerie détenue par les caisses de congés payés du BTP, qui serait de l'ordre de plusieurs milliards d'euros, M. Jean Arthuis , président , a exprimé la conviction que la mobilisation des caisses en faveur du plan de relance peut aller au-delà des 100 millions d'euros proposés. Il a soutenu le principe d'un retour aux « payeurs » des excédents les plus récents, au prorata de l'effort fourni par les cotisants, et celui d'un « fléchage » des excédents provenant des années antérieures vers des actions d'intérêt général, dans la mesure où les entreprises nouvellement installées n'ont aucune légitimité à bénéficier de ressources accumulées avant leur création.
M. Thierry Repentin , membre de la commission des affaires économiques, a confirmé que les travaux menés par M. Jean Arthuis , président , ont bien été à l'origine de l'accord en faveur du logement HLM obtenu entre l'union sociale pour l'habitat et la fédération française du bâtiment. Il a précisé que la mobilisation de 100 millions d'euros a pour but de soutenir des travaux de réhabilitation thermique et non la construction de nouveaux logements. Ce dispositif s'inscrit dans la logique du Grenelle I, qui instaure une aide fiscale sous la forme d'un éco-prêt pour des travaux d'isolation dans les logements de types E, F et G. La performance énergétique des habitations est mesurée sur la base d'un diagnostic noté sur une échelle de A à G. Il complète l'éco-prêt par la mise en place d'un prêt à taux bonifié pour des prestations relevant des catégories C et D. Cette opération n'est donc pas redondante avec l'éco-prêt, qui concerne 800 000 logements, et demeure modeste car elle ne financera la réhabilitation que de 10 000 logements, alors que le parc HLM s'élève à 4,2 millions d'unités. En conséquence, il a exprimé le voeu que cet accord soit complété par le déblocage de fonds supplémentaires.
M. Charles Guené s'est inquiété d'une baisse éventuelle du niveau des réserves sur l'équilibre d'ensemble du régime.
M. Jean Arthuis , président , a précisé que si dans le passé le montant des cotisations collectées a pu être inférieur à celui des prestations versées, tel n'est plus le cas depuis l'exercice 2006 - 2007. En tout état de cause, les résultats d'exploitation déficitaires qui ont été constatés certaines années n'étaient pas de nature à remettre en cause la bonne santé financière du régime, compte tenu du niveau déjà élevé des réserves et de la trésorerie courante.
Après que M. Alain Gournac , membre de la commission des affaires sociales, se soit félicité que le Sénat exerce son contrôle sur l'application concrète des dispositions du code du travail, il a suggéré que les caisses s'engagent dans la voie d'une diminution globale et durable de leur taux de cotisation afin de contribuer à l'allègement des charges des entreprises. Dans cette optique, il s'est prononcé pour une amélioration de la gestion des congés payés du bâtiment.
M. François Rebsamen a souligné que, en cette période de crise, le besoin premier des entreprises n'est pas tant la baisse des charges que le maintien de leurs carnets de commandes, notamment en ce qui concerne les adhérents de la CAPEB qui rassemble principalement des artisans et des très petites structures.
En réponse à M. Jean-Jacques Jégou , M. Jean Arthuis , président, a indiqué que les trente-deux caisses régionales de congés payés, qui emploient neuf cent vingt salariés, assurent le recouvrement des cotisations des entreprises et le paiement des congés payés en application des dispositions de l'article L.3141-30 du code du travail. Les indemnités versées ont la qualification de salaires et sont donc, à ce titre, soumises à la contribution sociale généralisée et à la contribution au remboursement de la dette sociale.
M. Philippe Adnot a mis en garde contre la tentation de diminuer le montant des réserves dans une proportion telle que cela entraînerait ultérieurement une augmentation des taux de cotisation. Il a déploré la pénurie de salariés de l'encadrement qui frappe aujourd'hui le secteur du BTP.
M. Jean Arthuis , président , a souligné qu'il y a matière à réfléchir à des rapprochements régionaux, voire à une fusion de l'ensemble des caisses, afin d'améliorer l'administration de ce régime qui concerne 1,6 million de salariés et 30 milliards d'euros de masse salariale.
En réponse à M. Joël Bourdin qui s'est interrogé sur la nature des placements effectués par les caisses, M. Jean Arthuis , président , a indiqué qu'il attend la publication des comptes, arrêtés au 31 mars 2009, pour se faire une opinion sur la persistance ou non de quelques « placements interdits », en particulier dans des « fonds de fonds », et sur l'impact éventuel de la crise sur le portefeuille des valeurs de placements financiers.
M. Jean-Pierre Fourcade a souhaité que la commission des finances étende son champ d'investigation à toutes les structures disposant d'une trésorerie excédentaire et dont l'existence ne semble justifiée que par la nécessité d'apporter les ressources nécessaires au financement de la dette publique. Un autre exemple de structure de ce type pourrait être donné par l'association pour la gestion du fonds pour l'indemnisation professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH).
M. Jean Arthuis , président , a rappelé son souhait que sa communication soit, dans un premier temps, soumise à la contradiction auprès de toutes les parties prenantes (la tutelle, l'UCF, les caisses et les organisations professionnelles) avant d'envisager ultérieurement la publication d'un rapport d'information.
La commission a approuvé cette démarche et donné acte, à l'unanimité, à M. Jean Arthuis , président, de sa communication .