2. Un étalon à la fiabilité relative
Le calcul de la production potentielle repose sur des hypothèses statistiques et des fondements théoriques qui ne conduisent pas à des résultats irréfutables, surtout dans le contexte actuel d'un ralentissement brutal de l'activité. L'estimation de la croissance potentielle emporte cependant des conséquences importantes en termes de gouvernance économique.
a) Une mesure incertaine...
Le calcul de la croissance potentielle, qui peut emprunter plusieurs méthodes, repose généralement sur une modélisation relativement fruste, qui implique de nombreuses hypothèses.
Aujourd'hui, les méthodes d'évaluation mobilisent le plus souvent une fonction de production , afin d'identifier les contributions respectives des déterminants (capital, travail et PGF) de la croissance potentielle. C'est le choix de l'OCDE et du FMI et, depuis 2002, de la Commission européenne 26 ( * ) .
La production potentielle est généralement calculée à partir d'une fonction de production de type Cobb-Douglas, qui, d'un maniement simple, présente des propriétés facilitant l'extraction de données économiques (annexe n° 5).
Dans l'approche de la croissance potentielle, on s'intéresse essentiellement à la variation de la main d'oeuvre potentielle (N*), du stock de capital (K*) et de la PGF (A*).
Compte tenu de la relative inertie des facteurs de production que sont le capital et le travail, l'évolution de la PGF apparaît fortement cyclique . C'est pourquoi elle doit être « lissée » afin d'en dégager, par delà le cycle, la tendance de fond. Pour ce faire, on utilise généralement le « filtre » de Hodrick-Prescott 27 ( * ) .
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FACTEURS TRAVAIL ET CAPITAL : FAUT-IL « LISSER » LES SÉRIES ? Le filtre de Hodrick-Prescott est généralement utilisé pour le facteur travail, afin de « lisser » le taux de participation ainsi que le nombre d'heures travaillées. En revanche, le Congressional Budget Office (CBO), la Commission européenne et, depuis 2008, l'OCDE considèrent des données effectives, plutôt que des données lissées, concernant l'apport en capital. Le CBO estime que « à la différence de l'apport de main-d'oeuvre, l'apport en capital n'a pas besoin d'être corrigé de la conjoncture pour parvenir à un niveau «potentiel» - l'apport en capital non ajusté représente déjà sa contribution potentielle à la production. Bien que l'utilisation du stock de capital varie grandement durant le cycle, le flux potentiel des services tirés du capital sera toujours lié au volume total du stock de capital, et pas au montant utilisé sur le moment ». Le récent changement de méthode engagé par l'OCDE serait particulièrement opportun dans le contexte actuel d'une crise sévère. En effet, les mesures lissées du stock de capital sont généralement filtrées par combinaison de valeurs passées et prévues pour réduire les problèmes (...) de fin de période [voir infra ]. Dès lors, le lissage risque d'ajouter encore des incertitudes aux mesures courantes et récentes de la production potentielle. Source : Perspectives économiques de l'OCDE, 2009 |
Les modalités retenues pour le chiffrage des variables peuvent différer selon l'horizon considéré.
A court terme , la production potentielle est limitée soit par le stock de capital productif , soit par la main-d'oeuvre disponible . Il convient alors d'estimer aussi précisément que possible le degré d'utilisation maximal de chaque facteur n'induisant pas de tensions inflationnistes : taux d'utilisation « normal » des capacités de production pour le facteur capital et taux de chômage structurel pour le facteur travail , ou NAIRU .
De fait, le NAIRU est généralement mobilisé pour évaluer la contribution du facteur travail à la production potentielle, par exemple en défalquant de la population active le nombre de chômeurs correspondant.
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Le NAIRU Le NAIRU (Non Accelerating Inflation Rate of Unemployment) est le taux de chômage n'accélérant pas l'inflation, autrement dit, le taux compatible avec une inflation stable . Lorsque le taux de chômage passe en dessous du NAIRU, le nombre de demandeurs d'emploi diminue, les salaires nominaux augmentent ainsi que le pouvoir de négociation des travailleurs. Cependant, les entreprises augmentent leur prix pour faire face à la hausse de leurs propres dépenses : l'inflation augmente. En revanche, lorsque le taux de chômage est plus élevé que le NAIRU, le pouvoir de négociation des travailleurs s'affaiblit au point que les firmes peuvent baisser leurs coûts puis leurs prix : l'inflation diminue. Le NAIRU est finalement égal au taux de chômage pour lequel l'inflation reste constante. La courbe de Phillips 28 ( * ) exprime cette relation inverse entre chômage et inflation. Les différents niveaux du NAIRU observés dans l'espace et dans le temps sont souvent présentés comme étant la conséquence de différences structurelles concernant notamment les marchés du travail , par exemple sous l'angle des réglementations, des comportements d'activité ou des structures par âge et par sexe de la population active. Dès lors, des « politiques structurelles », tendant à améliorer la croissance potentielle, ont souvent programmé des réformes du marché du travail dans l'objectif, notamment, de baisser le NAIRU. Dans le cadre théorique néo-libéral, le NAIRU résulte d'une double situation de concurrence imparfaite sur les marchés des biens et du travail qui donne aux employeurs le pouvoir de fixer les prix au-dessus du coût marginal et, aux salariés, le pouvoir d'exiger un taux de salaire réel supérieur au niveau de la productivité marginale du travail. Dès lors, une réduction significative du NAIRU ne peut être obtenue que par la mise en place d'une politique visant à renforcer la concurrence sur le marché des biens (entre les firmes installées et celles potentiellement entrantes) et sur le marché du travail (entre les segments primaire et secondaire, mais aussi entre les « insiders » -ceux qui ont un emploi- et les « outsiders » - ceux qui n'en ont pas). Le concept de NAIRU, peut être distingué de celui, antérieur, de taux de chômage naturel , bien qu'il arrive souvent qu'on les confonde. Ce dernier concept 29 ( * ) , mis en avant par Milton Friedman, correspond à un taux de chômage d'équilibre vers lequel l'économie tend à long terme. |
Mais plus on raisonne à long terme et plus les déterminants de la croissance potentielle peuvent être ramenées à deux variables fondamentales, dont dérivent les précédentes : la population active et le progrès technique 30 ( * ) . Lorsque la perspective s'éloigne, on peut en effet considérer que le capital s'ajuste aux besoins de l'économie et que le chômage structurel gravite autour d'une certaine valeur d'équilibre.
Il ressort que l'approche de la production potentielle - et, par conséquent, de la croissance potentielle - comporte à la fois des éléments :
- d' incertitude , quand il s'agit de déterminer l'horizon de la croissance potentielle et les variable utiles,
- et de fragilité , à la fois :
• au regard de la
méthode
,
notamment en raison du fait que les variations du rythme du progrès
technique sont particulièrement difficiles à expliquer et donc
à anticiper, rendant tout exercice de prévision relativement
périlleux,
• et au regard de la
collecte de
données
, la disponibilité des facteurs travail et
capital n'étant pas directement observables ; par exemple,
l'estimation du taux de chômage structurel fait
généralement appel à un consensus d'experts.
Avec la crise, les estimations de production potentielle ont, dans leur ensemble, été révisées. Les études concernées précisent généralement que les circonstances actuelles rendent particulièrement difficile l'appréciation du potentiel d'offre des économies , si bien que les marges d'erreur sont plus importantes qu'à l'habitude.
Ainsi, l'OCDE s'oblige à une prudence redoublée en précisant qu'« il faudra du temps et des analyses pour réévaluer la production potentielle et [que] ses estimations ne doivent être considérées que comme un premier résultat ».
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Sensibilité des estimations de l'écart de
production
« Un problème récurrent pour estimer la production potentielle et l'écart de production est le « problème de fin de période », qui se pose parce que la plupart des méthodes, même celles qui reposent sur un cadre de fonction de production, filtrent au moins une partie des séries de données pour identifier la tendance sous-jacente. « Le problème de fin de période se pose parce que si la dernière valeur historique d'une série correspond à un pic conjoncturel ou, à l'inverse, à un creux conjoncturel, la série filtrée correspondante peut donner une vision trompeuse de la tendance sous-jacente. L'approche couramment adoptée pour surmonter cette difficulté consiste à appliquer le filtre à la série rétrospective complétée par des valeurs projetées. « Le traitement de la fin de période est toutefois de beaucoup plus grande importance qu'habituellement dans la conjoncture actuelle en raison du caractère abrupt de l'effondrement de la production » . Source : Perspectives économiques de l'OCDE, 2009 |
Sous un autre angle, une critique plus fondamentale se fait jour : la fonction de production reposant sur la mobilisation du capital et du travail n'intègre pas les ressources naturelles en tant que facteur primaire .
Or, de même que la croissance potentielle bute sur la vitesse de l'accumulation du capital et de l'augmentation de la population active, il apparait aujourd'hui évident que le caractère limité des ressources naturelles peut constituer dans le long terme un plafond supplémentaire à la croissance, que les raisonnements précédents n'intègrent pas.
b) ... mais une influence réelle sur la gouvernance économique
La mesure de la production et de la croissance potentielles peut emporter de lourdes conséquences .
Par exemple, lorsque la production ralentit, des politiques économiques expansionnistes sont opportunes si le ralentissement provient d'une faiblesse de la demande au regard des capacités de production ; elles permettent alors de se rapprocher du plein emploi avec un retour de la croissance qui débouche habituellement sur un large « autofinancement 31 ( * ) » de ces politiques.
En revanche, ces politiques sont normalement à éviter si c'est la croissance potentielle elle-même qui s'infléchit, car elles sont alors susceptibles d'engendrer certains effets pervers dont les principaux sont (alternativement ou cumulativement) l'inflation, la détérioration de la balance commerciale et un accroissement durable de la dette publique puisque la croissance effective n'augmente pas suffisamment pour neutraliser les effets de l'augmentation du déficit public sur le poids de la dette publique dans le PIB.
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Croissance potentielle et politiques économiques : des liaisons dangereuses ? De fausses estimations peuvent avoir des conséquences importantes sur la pertinence des politiques économiques et d'aucuns estiment que, par le passé, des erreurs fondamentales de gouvernance auraient déjà été commises en raison d'estimations erronées de la croissance potentielle. Selon certaines analyses, la croissance potentielle aurait été notablement surévaluée à plusieurs reprises, aussi bien lorsque les économies ont traversé une période de croissance soutenue au cours des années deux-mille, aboutissant à différer certaines mesures d'assainissement budgétaire que des perspectives de croissance robuste rendaient alors moins pertinentes, qu'à l'occasion des récessions des années soixante-dix et quatre-vingt, à la suite desquelles des politiques trop favorables à la demande s'étaient traduites par une accélération de l'inflation 32 ( * ) . Selon d'autres, elle aurait été régulièrement sous-évaluée -sinon instrumentalisée- depuis les années quatre-vingt-dix pour justifier des politiques monétaires restrictives qui auraient pesé, à l'excès, sur la croissance. Ainsi, le différentiel de productivité observé au cours des années deux mille entre la zone euro et les Etats-Unis a pu être attribué à une politique monétaire européenne exagérément réfractaire à l'inflation de ce coté-ci de l'Atlantique. |
Du diagnostic au traitement, les préférences conceptuelles ne sont pas non plus indifférentes ; en réalité, plus un économiste est « keynésien » (« monétariste »), plus il a tendance à estimer l' « output gap » important (faible) 33 ( * ) .
Non seulement le propos est en partie subjectif , mais il apparaît, pour une autre part, relativement contraint . Comme l'observe Laurence Boone 34 ( * ) , « le PIB potentiel a certainement été affecté par la crise, mais [qu'] estimer un chiffre, ou seulement un ordre de grandeur est délicat... et dangereux ».
De fait, deux types de difficultés pourraient se rencontrer dès lors qu'une baisse substantielle du PIB potentiel serait signalée.
En premier lieu, un tel message pourrait conduire les banquiers centraux à remonter leurs taux d'intérêt afin de lutter contre tout risque d'inflation, au risque de compromettre la sortie de crise.
En second lieu, les gouvernements seraient davantage enclins à précipiter une politique de rigueur budgétaire, là encore au risque de juguler dans l'oeuf une reprise balbutiante, car plus la croissance potentielle est faible, plus le déficit structurel (voir infra ), ausculté par les marchés et les autorités monétaires de la zone euro, est élevé. Tant la commission européenne que le FMI et l'OCDE ont une parfaite conscience des enjeux liés au calcul de la croissance potentielle lorsqu'ils en publient leurs estimations périodiques.
Enfin, il faut compter avec le caractère partiellement auto-réalisateur des annonces faites en matière de croissance potentielle : les écarts de croissance potentielle entre pays sont de nature à orienter les investissements, précisément porteurs de croissance et d'emplois.
* 26 Auparavant, la Commission européenne avait recours à une méthode purement statistique basée sur un filtre d'Hodrick-Prescott (voir encadré infra sur le lissage des séries) pour évaluer la position de l'économie dans le cycle. Cette méthode apparaît plutôt adaptée au calcul d'une croissance potentielle « de court terme », prenant en compte un rythme d'accumulation du capital qui ne se trouve pas conforme à sa tendance de long terme (voir Analyses économiques n° 48, septembre 2004, sur le site du ministère de l'économie).
* 27 Le filtre de Hodrick-Prescott est couramment utilisé dans l'étude des séries chronologiques d'origine économique afin d'en dégager les tendances de fond.
* 28 Mise en évidence en 1958, la courbe de Phillips illustre à l'origine une relation inverse, construite empiriquement, entre taux de chômage et taux de croissance des salaires nominaux. Puis cette relation inverse s'est trouvée habituellement établie entre taux de chômage et taux d'inflation. Le phénomène de « vases communicants » entre chômage et inflation a été marqué par des phénomènes d'hystérèse au cours des années soixante-dix, avec une progression concomitante du chômage et de l'inflation à moyen terme, impliquant un NAIRU en augmentation.
* 29 La théorie du taux de chômage naturel implique que l'intégralité du chômage à l'équilibre est volontaire, alors que le NAIRU intègre les imperfections du marché du travail (asymétrie d'information, frictions, etc.) et n'exclut pas l'existence d'un chômage involontaire à l'équilibre. Le concept de chômage naturel a été remis en cause à partir dans les années quatre-vingt, qui ont vu l'apparition d'un chômage de masse, manifestement involontaire.
* 30 Perspective cohérente avec le modèle de croissance néoclassique de Solow.
* 31 D'une part les rentrées fiscales s'améliorent et certaines dépenses publiques (chômage...) diminuent, d'autre part l'augmentation du PIB diminue le poids relatif de la dette.
* 32 Voir FMI, Perspectives économiques régionales : Europe - Automne 2009.
* 33 Cf. l'article «Ralentissement de la croissance potentielle et hausse du chômage », revue l'OFCE n°60, janvier 1997.
* 34 Chef économiste France chez Barclays Capital. Propos recueillis, sur le blog « Les Echonosclastes » le 20 juillet 2009.