2. Une surveillance budgétaire insatisfaisante
La surveillance budgétaire et l'analyse de la politique budgétaire reposent sur des concepts qui appellent une présentation d'autant que son lexique n'est pas toujours utilisé avec précision.
La distinction entre position budgétaire structurelle et position budgétaire conjoncturelle occupe une place primordiale dans l'analyse budgétaire, ce qui est heureux . Elle a d'ailleurs un statut juridique puisque le pacte de stabilité et de croissance européen réformé s'y réfère explicitement.
Elle n'en rencontre pas moins de des problèmes d'application qu'il faut mettre en évidence non pour renoncer à un critère sans lequel les positions budgétaires ne sauraient être correctement appréciées mais pour en améliorer la pertinence.
Par ailleurs, et c'est un enjeu important pour l'avenir, la surveillance budgétaire européenne doit être complétée pour mieux prendre en compte les équilibres des régimes de croissance .
a) Les questions posées par le suivi de la position structurelle des finances publiques
L'objectif est en quelque sorte d'éviter les illusions découlant d'un nominalisme budgétaire simpliste pour apprécier ce que l'équilibre budgétaire du moment (ou ses évolutions prévues) emprunte à des circonstances non pérennes.
Les recettes et les dépenses publiques qui en constituent les deux termes sont sensibles à l'activité économique. Or, celle-ci varie dans le temps sans toutefois que, sur longue période, elle puisse normalement dépasser ou être en retrait d'un rythme potentiel : la croissance potentielle.
Il s'agit donc d'expurger les positions budgétaires (et leurs évolutions) de ce qu'elles doivent à l'écart entre la croissance effective et la croissance potentielle .
Cette correction apparemment simple pose d'importants problèmes, les uns techniques (voir l'encadré ci-dessous), les autres beaucoup plus fondamentaux en lien avec les difficultés d'estimation des rythmes de croissance potentielle.
Techniquement , l'appréciation de la position structurelle des finances publiques est troublée par une série de choix concernant, d'abord, le traitement des recettes publiques (voir l'annexe n° 2).
Le problème principal est le sort des recettes fiscales résultant d'une élasticité non-unitaire (faut-il les intégrer dans le calcul du solde structurel ou les considérer comme conjoncturelles ?).
S'y ajoute la question du traitement des dépenses d'intérêt . La totalité des variations de dépenses liées au paiement des intérêts de la dette publique est considérée comme impactant le solde structurel. Ce choix n'a rien d'évident si l'on considère que le niveau des taux d'intérêt est plus ou moins conforme à un taux d'intérêt d'équilibre. Il serait, en ce cas, justifié d'attribuer une partie des intérêts de la dette publique à la composante conjoncturelle du solde public et l'autre à sa composante structurelle.
Ces problèmes techniques ne sont pas sans prolongements concrets significatifs. Dans les périodes de bulles, les assiettes fiscales utilisées pour certains prélèvements obligatoires prennent des valeurs propices à un dynamisme des recettes publiques supérieur à ce que la seule croissance économique laisserait présager.
Sous cet angle, la période d'avant la survenance de la crise illustre bien les problèmes engendrés par une méthode qui conduit à s'éloigner par trop d'une référence à des évolutions budgétaires pérennes.
Sans que cette explication soit exclusive, ni même la plus décisive, on est tenté d'y voir un élément important jouant dans les difficultés rencontrées par la Commission européenne pour porter une appréciation adéquate sur les positions budgétaires en Europe.
Au-delà de ces questions de méthode, l'estimation de la situation structurelle des équilibres des comptes publics se heurte au problème fondamental de l'évaluation de la croissance potentielle .
On renvoie sur ce point aux développements consacrés à cette question dans la partie du présent rapport qui en traite spécifiquement.
On se contentera ici d'indiquer que si, en prévision (c'est-à-dire à court terme), l'erreur n'a pas de grandes conséquences, une erreur marginale représente sur longue période des enjeux tout à fait significatifs : une erreur de 0,2 point de PIB par an s'élève à plus de 6 points de valeur ajoutée en volume sur 30 ans.
En somme, l'analyse des positions budgétaires reposant sur la distinction entre position budgétaire structurelle et position budgétaire conjoncturelle ne saurait constituer le seul fondement d'une démarche visant à apprécier la solidité des positions budgétaires .
b) Renforcer l'analyse économique des positions budgétaires : un enjeu pour l'avenir
Le diagnostic posé par la Commission européenne à la veille de la crise économique et financière, qui devait entraîner une profonde dégradation des finances publiques, se voulait plutôt favorable. Moins d'un an plus tard, les déséquilibres des finances publiques se situaient en Europe à un niveau jamais atteint dans l'histoire.
On pourrait considérer que la dégradation des finances publiques n'est venue que d'un accident extérieur essentiellement imprévisible. Mais, on est également fondé à souligner que les déséquilibres de l'économie, qu'ils soient internationaux avec les déficits et excédents croisés des balances commerciales, ou domestiques, avec la dérive de la masse monétaire et, dans certains pays, l'envolée des prix d'actifs (immobiliers ou mobiliers) avaient fait l'objet de diagnostics, sinon partagés, du moins assez nombreux pour être pris en considération.
Plusieurs travaux du Sénat avaient, par exemple, mis en évidence la relation inverse existant entre le niveau de l'endettement public et celui de l'endettement privé et montré que dans le cadre de régimes de croissance déséquilibrés, une sorte d'arbitrage existait entre les deux dettes. De même, l'ampleur des déséquilibres commerciaux, y compris en Europe même, avait été mise en évidence en même temps que leur cause profonde : l'incohérence voire l'antagonisme, des régimes de croissance adoptés par les différents pays.
Il ne s'agissait pas d'autre chose avec ces observations que d'appeler l'attention sur l'importance de faire toute sa place à la supervision des modèles de croissance dans la supervision budgétaire .
Théoriquement, ce rappel aurait dû être inutile puisque les Etats de l'Union européenne sont censés présenter leurs programmes budgétaires à moyen terme en cohérence avec un scénario macroéconomique qui en représente le sous-jacent.
Mais, dans les faits, l'analyse par la Commission des trajectoires macroéconomiques - qui fonde les scénarios budgétaires - était apparue trop sommaire, la cohérence de ces trajectoires avec les orientations de politique budgétaire n'étant pas le maillon le moins faible de cette analyse.
L'examen annuel de la situation des finances publiques est resté caractérisé par une prise en compte superficielle des liens entre les positions budgétaires et la réalité de l'activité économique , et par un présupposé contestable d'indépendance entre la situation budgétaire des pays et la situation financière des autres agents économiques .
Le manque de considération apportée à l'équilibre de la croissance économique, qui en constitue pourtant le soubassement, affecte l'analyse des positions budgétaires de sérieuses insuffisances .
Ce sont deux choses différentes d'apprécier ce que la situation des finances publiques doit au rythme de la croissance, et particulièrement à son écart avec la croissance potentielle, et de vérifier si la croissance en cause est soutenable pour mesurer les risques pesant sur la situation budgétaire.
Si l'on néglige la soutenabilité de la croissance, tout diagnostic sur la situation structurelle des finances publiques, quand bien même il serait étayé sur une comparaison rigoureuse entre la croissance effective et la croissance potentielle (c'est-à-dire qu'il tiendrait compte de la composante cyclique de l'activité économique) encourt le risque d'être erroné .
Or, le second volet d'un examen réellement sérieux de la situation des finances publiques - l'examen de la croissance économique qui en constitue le contexte - a été malheureusement négligé .
La Commission européenne paraît d'ailleurs peu satisfaite des conditions dans lesquelles cette analyse est effectuée et elle a proposé de refonder la coordination des politiques économiques en Europe autour de l'approfondissement de la réflexion sur la soutenabilité des régimes de croissance économique.
Les principes sur lesquels repose l'initiative de la Commission ne sont pas contestables.
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PROPOSITIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE
La Commission rappelle que la coordination des politiques économiques en Europe est nécessitée par les effets sur les partenaires des déséquilibres macroéconomiques nationaux. Elle évoque deux situations où ceux-ci sont particulièrement problématiques : - les surchauffes inflationnistes ; - à l'inverse, les épisodes d'ajustements compétitifs prononcés et durables qui peuvent occasionner chez les partenaires une sous-utilisation des capacités. La Commission souligne que la coordination est d'autant plus nécessaire dans une union monétaire que les pays sont privés du recours à la politique monétaire ou à la politique de change pour corriger les déséquilibres. En outre, l'intégration financière peut favoriser des comportements économiques insoutenables tandis que la spécialisation internationale au sein de la zone peut augmenter les risques de chocs asymétriques. Au total, la coordination doit éviter la mise en oeuvre de politiques économiques consistant à reporter les ajustements sur les voisins ou pouvant handicaper les politiques communes de l'Union européenne ou, plus largement, à remettre en cause l'ouverture des marchés. Après avoir rappelé les procédures de coordination existantes, soit : - les grandes orientations des politiques économiques (GOPE) ; - la procédure d'examen des programmes de stabilité à moyen terme prévue dans le cadre de la surveillance des positions budgétaires ; - l'implication particulière de l'Eurogroupe dans le cadre de cette procédure, en amont des décisions du Conseil des ministres de l'Economie et des finances de l'Union européenne (ECOFIN) ; - l'examen par l'Eurogroupe des « lignes directrices intégrées » prévues pour la conduite des politiques structurelles. La Commission suggère d'approfondir la coordination des politiques macroéconomiques en recourant à la « pression des pairs » dans le cadre de ces procédures, en encourageant en outre les débats nationaux. Elle propose de progresser dans les directions suivantes : - approfondir les diagnostics communs sur des questions économiques fondamentales et sur l'effet des politiques sur ceux-ci ; - développer des outils de diagnostic et des indicateurs communs pour évaluer les situations économiques ; - concevoir des orientations de politique économique ; - mettre en place un cadre de surveillance des politiques incluant des échanges d'information en amont . La Commission s'inspirant des codes de conduite adoptés pour appliquer la discipline budgétaire en Europe, suggère que de tels codes puissent intervenir dans le domaine des politiques économiques sur chacun des sujets importants . Rappelant sa proposition que, dans le domaine budgétaire, un semestre soit chaque année consacré à envisager, au niveau de l'Union européenne, les politiques nationales, le second étant consacré aux procédures nationales, elle applique cette proposition aux politiques macroéconomiques. Sur le fond , la Commission appelle à un renforcement de la surveillance des situations de compétitivité des pays et des risques macro-financiers (crédit, valeur des actifs, mouvements de capitaux financiers...). Elle souhaite poursuivre la recherche d'un consensus sur une approche opérationnelle de ces variables (compétitivité et tendances financières) afin d'aboutir à des lignes directrices et à la surveillance de leur application. En ce sens, elle propose que soient élaborés plusieurs indicateurs portant sur : - les taux de change réels ; - les coûts du travail ; - les marchés financiers, de crédit, des actifs... Puis, elle suggère de définir des standards pour chaque indicateur afin de procéder à l'évaluation des situations nationales et de développer l'information sur les politiques ayant des effets sur la compétitivité des pays, tout particulièrement dans le domaine fiscal . |
Enjeu important pour la cohésion de l'Europe à l'avenir, il reste à donner tous ses prolongements à ces propositions qui sont susceptibles de contribuer à une appréciation enfin réaliste des situations budgétaires des Etats européens.