Un nouvel atout pour les collectivités territoriales : la mutualisation des moyens

ANNEXE II - EXAMEN DU RAPPORT PAR LA DÉLÉGATION

Réunion de la délégation du mardi 27 avril 2010

Présentation du rapport d'information :
« La problématique générale de la mutualisation des moyens
des collectivités territoriales »

Sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la délégation a procédé à la présentation du rapport d'information de M. Alain Lambert sur la problématique générale de la mutualisation.

M. Alain Lambert , rapporteur, a défini la mutualisation des moyens des collectivités territoriales comme la mise en place, temporaire ou pérenne, d'une logistique commune à deux ou plusieurs collectivités.

Soulignant que la mutualisation pouvait consister aussi bien à partager des services que des équipements, il a indiqué qu'elle permettait :

- de mettre en place un service qu'une collectivité n'a pas les moyens d'accomplir seule ;

- d'améliorer un service existant ;

- de dégager des marges de manoeuvre pour améliorer un service en évitant les doublons.

Considérant que la mutualisation constituait un enjeu essentiel de l'optimisation des dépenses publiques locales de par sa vocation à faire plus ou mieux sans gaspillage de ressources, M. Alain Lambert, rapporteur, a insisté sur la responsabilité politique de veiller à ce qu'elle puisse s'exercer sans entrave.

Il a ensuite rappelé que la délégation avait décidé de séquencer les débats en consacrant une première réunion au « tronc commun » de la mutualisation, puis en examinant, au cours d'une seconde réunion à venir, deux aspects particuliers :

- la mutualisation dans le cadre des intercommunalités, sur le rapport de MM. Jacques Mézard et Yves Détraigne ;

- la mutualisation des moyens des conseils généraux et de leurs « satellites », sur la base de la réflexion conduite par M. Bruno Sido.

M. Alain Lambert, rapporteur, a ensuite salué la forte implication de M. Edmond Hervé qui, bien que n'ayant pas souhaité intervenir en qualité de rapporteur, avait participé à ses côtés aux auditions et fait part de ses observations, toutes pertinentes, au cours de la préparation de ce premier rapport.

Suite aux auditions auxquelles il avait procédé, M. Alain Lambert, rapporteur, a fait part de deux constats autour de la problématique générale :

- tous les interlocuteurs ont insisté sur la question préalable de la conformité de la mutualisation avec le droit communautaire, plusieurs d'entre eux ayant une position fort restrictive sur ce point ;

- l'hypothèque communautaire tend à masquer d'autres considérations fondamentales, notamment la donne managériale.

C'est donc autour de ces deux axes -hypothèque communautaire et adhésion des personnels- que M. Alain Lambert, rapporteur, a souhaité articuler sa présentation.

En ce qui concerne le premier axe, il a vu dans une interprétation trop frileuse du droit communautaire un obstacle majeur à la mutualisation qui peut agir :

- directement, lorsque l'hypothèque communautaire conduit les élus locaux à renoncer d'eux-mêmes à une telle initiative ;

- indirectement, lorsque les services de l'État mettent en garde les élus sur les contraintes communautaires.

Précisant qu'il n'appelait nullement à faire abstraction du droit communautaire, M. Alain Lambert, rapporteur, a néanmoins jugé que la portée des contraintes était souvent exagérée.

Considérant que le droit communautaire ne saurait servir de prétexte à l'attentisme politique ou à l'immobilisme juridique, il s'est élevé contre la tendance de certains de tout imputer à « Bruxelles ». Il a donc appelé à faire la part des choses entre la réalité juridique et ce qui relève de craintes ou de frilosités irraisonnées.

Il a ensuite évoqué l'évolution considérable à laquelle ont récemment donné lieu la jurisprudence de la Cour de justice et l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, et s'est interrogé sur l'intégration au niveau français de cette nouvelle donne.

Il a constaté que beaucoup des personnes entendues en restaient à une analyse traditionnelle, fondée sur les « critères Teckal » (du nom de l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes, qui les a énoncés en 1999) selon lesquels une entreprise de mutualisation échappe au droit communautaire de la commande publique dès lors que deux conditions sont réunies (caractérisant les contrats in house ) :

- l'autorité publique « adjudicatrice » doit exercer sur le prestataire un contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services ;

- le prestataire doit réaliser l'essentiel de son activité avec l'autorité « adjudicatrice ».

M. Alain Lambert, rapporteur, a déploré que la dialectique droit communautaire/mutualisation ne soit envisagée qu'au regard de cette approche, comme s'il n'y avait pas de salut pour celle-ci en dehors du « in house ».

S'élevant contre cette vision restrictive, il a relevé que les « critères Teckal » ne couvraient pas tous les cas de mutualisation et qu'ils étaient notamment inopérants lorsqu'il n'existait aucun lien entre les collectivités partenaires (par exemple entre un département et une région).

Il a également observé que le législateur communautaire pouvait revenir sur une jurisprudence qu'il estimait complaisante, sauf si le droit primaire fixait lui-même des limites. Il a estimé qu'une approche de la mutualisation au regard de la seule jurisprudence communautaire reviendrait donc à laisser la voie ouverte à des initiatives plus ou moins opportunes de la part de la Commission européenne. Il a ajouté qu'il était d'autant plus nécessaire de s'en prémunir que la Commission avait évoqué, avant la prise de fonctions des nouveaux commissaires, la possibilité d'une initiative tendant à revenir sur une jurisprudence qu'elle estimait trop compréhensive.

M. Alain Lambert, rapporteur, a expliqué que ces éléments l'avaient amené à examiner la possibilité de compléter l'approche de Teckal par une autre approche, qui s'y ajouterait sans s'y substituer.

Puis, il a fait part de la conclusion suivante : le droit communautaire lui-même, et en particulier les traités, exclut purement et simplement certaines activités de son champ d'application. Pour ces activités, la question des conditions dans lesquelles doit s'effectuer la mutualisation pour respecter le droit communautaire ne se pose donc pas : que les critères Teckal soient remplis ou non, la mutualisation est, par son objet même, juridiquement orthodoxe.

En particulier, M. Alain Lambert, rapporteur, a considéré qu'il était temps de prendre en compte l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, qui ouvre de nouvelles fenêtres pour la mutualisation. Il a notamment insisté sur la notion de services non économiques d'intérêt général, expliquant que, selon un protocole annexé au traité de Lisbonne, les États membres conservaient toute liberté pour les faire exécuter et les organiser. Les règles européennes de la concurrence ou de la commande publique sont donc inapplicables à ces services si bien que le droit national pourrait encourager leur mutualisation.

Remarquant que la notion de services non économiques d'intérêt général ouvrait probablement la voie à des mutualisations dans bien des secteurs (sécurité, sanitaire, social, culturel, sportif...), il a jugé utile que cette notion soit précisée, pour en déterminer le « champ des possibles ».

Il a annoncé que ce sujet serait l'un des axes de travail lors du déplacement à Bruxelles au début du mois de mai, avec les autres sénateurs de « l'équipe mutualisation ».

M. Alain Lambert, rapporteur, a exposé la question qu'il comptait poser à la Commission : notre droit interne ne peut-il autoriser une mutualisation sans formalisme, par simple convention et sans avoir à créer un organisme particulier, pour toutes les activités qui relèveraient des services non économiques d'intérêt général au sens du traité ?

En ce qui concerne le second axe de son intervention, à savoir la nécessaire adhésion des personnels, M. Alain Lambert, rapporteur, l'a considéré comme un préalable nécessaire à la mutualisation, et a souligné que cette recherche d'adhésion impliquait un management adapté : communication, formation, etc.

Rappelant que M. Edmond Hervé avait insisté sur cet aspect durant les auditions, il a également fait valoir que tous les cas de mutualisation réussie cités avaient donné lieu à une démarche d'accompagnement et avaient mené à une amélioration de la situation financière des personnes concernées. Il en a conclu que la mutualisation, source d'économies à moyen terme, pouvait s'accompagner de dépenses supplémentaires à court terme. Il y a vu un frein majeur, puisque des élus qui s'engageaient dans une telle initiative, même à un stade précoce de leur mandat, pouvaient difficilement, compte tenu du cycle électoral, bénéficier de marges de manoeuvre en fin de mandat.

Puis, M. Alain Lambert, rapporteur, a invité les membres de la délégation à soumettre toute idée qui faciliterait, encouragerait, voire contraindrait à la mutualisation. Il a déclaré, à ce propos, n'être pas favorable, à titre personnel, à une mutualisation contrainte, même si cette idée était parfois avancée, et s'est dit convaincu que les débats de ce jour nourriraient utilement les travaux à venir, sur lesquels ses collègues étaient appelés à prendre son relais.

M. Edmond Hervé a vu dans la mutualisation un thème consensuel, mais d'une grande complexité. Il a considéré que toute avancée en la matière supposait un projet, du temps et de la diplomatie.

Il a indiqué à la délégation avoir formulé trois observations auprès de M. Alain Lambert, rapporteur, dont celui-ci avait effectivement tenu compte dans la présentation de son rapport :

- le fait que la mutualisation soit une initiative politique, et non administrative ;

- le fait qu'elle se présente avant tout comme un moyen d'optimiser la dépense publique locale, sa raison d'être première ne consistant pas à réduire celle-ci, mais à la rendre plus efficace ;

- le fait qu'il n'avait jamais été démontré que les collectivités locales avaient, comme on a pu les en accuser, conduit des politiques inflationnistes pour les dépenses publiques. Il a notamment insisté sur l'obligation pour les collectivités de mettre en place de nouvelles structures dans le domaine social, par exemple des services d'insertion ou des missions locales, et jugé impossible de comparer ceux-ci avec les services classiques d'état civil.

M. Edmond Hervé a ensuite mis l'accent, à côté de la recherche d'efficacité, sur l'impératif de sécurité juridique. Il a jugé indispensable de prévenir les risques de contentieux, tant à l'égard des personnels qu'à l'égard des autorités publiques. Sur ce second point, il s'est réjoui de l'initiative prise par M. Alain Lambert, rapporteur, d'organiser des réunions auprès de responsables de la Commission européenne pour éclairer la délégation. Il a approuvé l'interprétation du traité de Lisbonne donnée par le rapporteur, jugeant indispensable que le Gouvernement se situe sur la même longueur d'ondes et se départisse de ses réserves à l'égard du droit communautaire pour accompagner et soutenir les initiatives des autorités locales en matière de mutualisation.

Évoquant le rôle des départements, il a vu dans la solidarité sociale et la solidarité territoriale leurs deux missions fondamentales. Sur ce point, il a jugé que la réforme des services déconcentrés de l'État présentait de graves lacunes pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui, a l'exception des plus peuplés, n'auront jamais la capacité, indépendamment de la mutualisation, de se doter de certains « services experts » pour jouer leur rôle de maîtrise d'ouvrage. Il a en conséquence estimé que, au nom de la solidarité territoriale, les départements devaient, en liaison avec la région, l'État et les grandes communautés, pouvoir mettre en place des services d'expertise, d'accompagnement et de soutien des petites collectivités, tout particulièrement dans trois domaines : fiscalité et finances, environnement et urbanisme.

M. Edmond Hervé a ensuite mis l'accent sur la réforme des chambres régionales des comptes. Les qualifiant de garants de la sécurité juridique à l'égard des responsables locaux, il estimé que ceux-ci avaient donc un grand besoin de leurs compétences en matière de contrôle de gestion. Se déclarant attaché à l'évaluation, il a estimé que le souci de développer le rôle des chambres régionales des comptes sur ce point ne saurait se faire aux dépens de leur mission essentielle et fort précieuse de contrôle de gestion. Il a mis en avant le lien entre cette considération et la problématique de la mutualisation, dans la mesure où la suppression de cette mission des chambres régionales des comptes serait inéluctablement compensée par la création de certains services.

M. Bruno Sido a fait part de son expérience de président de conseil général et des initiatives qu'il avait prises à ce titre au niveau de son département. Tout en mettant en garde contre une généralisation hâtive, dans la mesure où il fallait notamment tenir compte des différences de taille et de moyens entre les départements, il a estimé que certains organismes étaient de taille souvent trop réduite pour rendre dans de bonnes conditions tous les services que la population serait en droit d'attendre. Prenant l'exemple des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), il a indiqué que celui de la Haute-Marne n'avait pas de services supports (financiers, ressources humaines, informatique...) suffisamment étoffés au regard des missions qui sont les siennes, alors que le conseil général pourrait fort bien le faire bénéficier de l'expertise dont il dispose. Il a fait part de son intention de déposer, à l'occasion de l'examen du futur projet de loi sur les compétences des collectivités territoriales, des amendements tendant à faciliter la mutualisation des services supports entre les départements et les SDIS, sur le modèle de ce que le Parlement a décidé, sur sa proposition, à propos de l'entretien des véhicules lors du vote de la loi sur les transferts des parcs d'équipement aux départements.

Il a également fait sien l'objectif de sécurité juridique, mis en avant par M. Edmond Hervé. Considérant que la recherche d'économies n'était pas forcément l'ambition première d'une entreprise de mutualisation, il a souligné qu'elle pouvait néanmoins avoir aussi ce résultat, particulièrement appréciable dans le contexte actuel.

M. Bruno Sido a conclu son propos en relevant la grande actualité du sujet de la mutualisation, à laquelle, selon lui, le Gouvernement attache également la plus grande importance.

M. Pierre-Yves Collombat a déploré que la logique de la concurrence figure au coeur de la construction européenne. Il s'est en conséquence interrogé sur la portée effective de la notion de service non économique d'intérêt général, redoutant une interprétation qui la réduirait quasiment à néant, dans la mesure où toute activité est susceptible d'être qualifiée d'économique. Il a jugé particulièrement difficile, mais nécessaire, de revenir sur le credo de la concurrence afin que la mutualisation contribue à optimiser les dépenses publiques et à apporter des réponses aux collectivités territoriales soumises à de plus en plus d'obligations, par exemple en matière d'ingénierie publique.

Mme Marie-France Beaufils a rejoint M. Edmond Hervé sur la nécessité d'inscrire la mutualisation dans le cadre d'un projet, et sur le fait qu'elle ne saurait être présentée comme un instrument d'économies. L'essentiel, a-t-elle estimé, n'est pas de réduire la dépense publique, mais de répondre efficacement aux besoins de la population en matière de services publics. A cet égard, la mutualisation peut peut-être contribuer à apporter des réponses, mais certainement pas dans tout les cas. Elle a, en conséquence, mis en garde contre la tentation de tout vouloir mutualiser.

Elle a fait part de ses interrogations sur l'approche juridique proposée par le rapport, considérant que le traité de Lisbonne reposait sur une logique fortement concurrentielle et qu'un accord était nécessaire au niveau européen pour revenir sur certains éléments de la « directive services ». Elle a donc émis des doutes sur la possibilité de sécuriser juridiquement la mutualisation par des mesures purement nationales.

M. Alain Lambert, rapporteur, a fait valoir que, au niveau de l'État, de la protection sociale ou des collectivités territoriales, chaque acteur s'efforçait de démontrer son absence de responsabilité dans l'immense déficit des comptes publics. Il en a déduit que les critiques adressées sur l'attitude soi-disant dispendieuse des collectivités territoriales tenaient plus à des considérations d'opportunité qu'à des considérations idéologiques, auxquelles échappait le débat sur la mutualisation. Illustrant son propos par l'impact attendu du vieillissement sur les comptes publics, qu'il a qualifié de considérable, il a considéré que l'accent devait être mis sur sa maîtrise, et non sur sa réduction, jugée impossible. Cette maîtrise de la dépense publique est donc l'enjeu principal de la mutualisation, l'objectif essentiel n'étant pas de faire des économies, mais de maintenir un haut standard de prestations.

A l'appui du point de vue de M. Edmond Hervé sur l'importance du département en tant que cadre de mise en oeuvre de la solidarité territoriale, il a considéré que ce rôle conduirait ce niveau de collectivité à engager des moyens supplémentaires pour venir en aide à des collectivités ou intercommunalités dont la taille ne permet pas de garantir un niveau de service attendu par les habitants.

M. Alain Lambert, rapporteur, a également mis l'accent sur l'extrême mobilité qui est aujourd'hui celle des populations, habituées à travailler, à consommer, à vivre, à prendre des loisirs dans des lieux différents. Il y a vu un élément de nature à élargir le champ de responsabilité collective des responsables locaux, à laquelle devait s'adapter le droit en favorisant également une gestion élargie des services. Il a appelé à une adaptation du droit qui, dans le respect des engagements internationaux de la France, faciliterait la gestion par le résultat. Il a estimé que la mise en place de ces outils, à laquelle il avait souhaité inviter la délégation à réfléchir, était déconnectée de toute considération d'ordre idéologique et guidée avant tout par la recherche de l'efficacité, conformément aux attentes des citoyens.

M. Philippe Dallier a insisté sur les grandes difficultés auxquelles se heurtent ou vont se heurter les collectivités locales, dès lors que l'augmentation de leurs dépenses paraît inéluctable et que leurs recettes risquent de diminuer. Il a vu dans la mutualisation un moyen de réaliser des économies, soulignant que cette notion ne signifiait pas pour autant réduction des dépenses : la réalisation d'économies grâce à la mutualisation peut notamment permettre des redéploiements sur certaines politiques ou aider les collectivités à faire face à des dépenses en augmentation, par exemple dans le domaine social.

Il s'est déclaré conscient de la nécessité d'accompagner les entreprises de mutualisation, en particulier pour prendre en compte les inquiétudes qu'elles peuvent susciter chez les personnels concernés.

Ayant été témoin d'une initiative ambitieuse de mutualisation qui avait été mise en sommeil du fait des incertitudes liées au droit communautaire, il s'est réjoui du travail du rapporteur, qui lui a paru de nature à éclairer fort utilement les décideurs locaux sur la portée réelle des contraintes juridiques.

M. Jacques Mézard a rejoint le rapporteur sur l'évolution très positive de la jurisprudence communautaire au cours des derniers mois.

Il a souligné la diversité des formes susceptibles d'être prises par la mutualisation, considérant, à titre d'illustration, que l'intercommunalité était une manière d'y parvenir, à condition toutefois de respecter les exigences légales, à savoir accompagner tout transfert de compétences du transfert des services correspondants. Il a même estimé que l'intercommunalité devrait être le premier mode de mutualisation.

Évoquant la mutualisation verticale, en particulier au sein d'une intercommunalité, il a estimé que l'on ne pouvait considérer l'EPCI comme étant sous le contrôle des communes et, inversement, qu'il était inconcevable, ne serait-ce que pour des raisons constitutionnelles, de considérer les communes comme étant sous le contrôle de l'EPCI.

M. Jacques Mézard a également fait état du lien très fort entre le débat sur la mutualisation et la réforme des collectivités territoriales. Il a ainsi considéré que la spécialisation des compétences entre les différents niveaux aurait forcément des interactions sur la manière d'appréhender la mutualisation, et appelé le législateur à faire montre de cohérence au moment de ses décisions.

Il a, en outre, estimé que tout ne pouvait être mutualisé et que la mutualisation devait d'abord être conçue comme un outil de meilleure gestion, porteur de prestations améliorées pour les citoyens, en particulier dans les collectivités à faibles moyens.

M. Yves Daudigny a distingué le niveau de l'action publique de celui des moyens de sa mise en oeuvre :

- au premier niveau, se pose la question de savoir si l'on admet l'intervention des collectivités locales et de l'État pour la mise en place de services aux citoyens ou, au contraire, si l'on opte pour une logique de services mis en oeuvre par le secteur concurrentiel et par le secteur marchand. Il s'agit d'une question largement idéologique, sur laquelle les avis diffèrent et évoluent difficilement ;

- en revanche, au niveau des moyens permettant de mettre en oeuvre une action publique, il ne devrait pas y avoir de tabou, chacun devant être prêt à examiner toute évolution de nature à rendre l'action publique plus efficace. A cet égard, la mutualisation peut être une perspective intéressante, même si elle ne constitue pas une nouveauté, bien des initiatives ayant déjà été prises en ce domaine.

Il a, par ailleurs, souhaité savoir si la réflexion de la délégation porterait également sur la mutualisation des moyens entre une collectivité territoriale et un groupement d'intérêt public (GIP), par exemple entre un département et une maison départementale des personnes handicapées.

M. Edmond Hervé s'est déclaré favorable à la maîtrise de la dépense publique, à condition qu'elle ne soit pas conçue comme un objectif purement arithmétique. Il a par ailleurs insisté sur la nécessité de faire confiance aux élus locaux et de s'en remettre à une mise en oeuvre conventionnelle de la mutualisation plutôt que de chercher à tout régir par la loi.

M. Alain Lambert, rapporteur, a approuvé cette observation.

Il a indiqué à M. Yves Daudigny que la question de l'articulation des moyens des collectivités territoriales avec ceux des GIP entrait dans le cadre de la réflexion confiée à M. Bruno Sido. Il a mis en avant l'importance du rôle d'information et d'éclairage juridique que la délégation pouvait jouer auprès des élus locaux, soulignant que les renseignements qu'elle fournirait aux collectivités territoriales contribueraient à la réputation du Sénat.

M. Pierre-Yves Collombat s'est appuyé sur son expérience de maire pour témoigner de l'existence d'entreprises de mutualisation réussies et a proposé que la délégation fournisse des illustrations concrètes d'initiatives couronnées de succès.

M. Bruno Sido a indiqué que la loi française elle-même, telle qu'elle est actuellement rédigée, constituait souvent un obstacle à la mutualisation et qu'il convenait de l'adapter, à la lumière notamment de la nouvelle donne communautaire.

Réunion de la délégation du mardi 25 mai 2010

Présentation des rapports d'information :
« La mutualisation des moyens dans le cadre intercommunal »
et
« La mutualisation des moyens des conseils généraux »

M. Alain Lambert , président.- Avant de donner la parole à nos trois rapporteurs, je voudrais brièvement vous rendre compte du déplacement que nous avons effectué à Bruxelles, Yves Détraigne, Edmond Hervé et moi-même. C'était le mercredi 5 mai, pour parler de la mutualisation. Nous avons rencontré à cette occasion des représentants :

- de la direction générale « marché intérieur » de la Commission, plus précisément la direction en charge des marchés publics ;

- du service juridique de la Commission ;

- du service juridique du Conseil de l'Union européenne ;

- de la représentation permanente de la France près l'Union européenne.

Nous souhaitions recueillir leur sentiment sur les réflexions que m'avaient inspirées les récentes évolutions du droit communautaire (jurisprudence de la Cour de Justice et entrée en vigueur du Traité de Lisbonne), dont notre délégation avait discuté huit jours auparavant.

Nos interlocuteurs, selon leurs fonctions, se sont montrés plus ou moins larges -ou plus ou moins stricts- sur la portée effective de ces évolutions. Néanmoins, malgré leur diversité, leurs analyses présentent trois dénominateurs communs.

Premièrement, il est vrai que, comme je l'avais déduit, nous pouvons désormais aborder la dialectique mutualisation/droit communautaire au regard des activités concernées : certaines activités peuvent être mutualisées sans encourir les foudres de Bruxelles, y compris lorsque ne sont pas respectées les conditions « traditionnelles » qui, je vous le rappelle, subordonnent les mutualisations entre deux entités à l'exigence d'un contrôle exercé par l'une sur l'autre.

D'où la question que j'avais également soulevée lors de notre réunion : quel est le champ des activités concernées ?

C'est là où nous en arrivons au deuxième dénominateur commun : parmi ces activités, celles qui entrent dans la catégorie des services non économiques d'intérêt général (SNEIG) peuvent, à coup sûr et sans conditions particulières, donner lieu à mutualisation pour la bonne et simple raison qu'elles sont en dehors du champ d'application du droit communautaire.

Le problème, vous l'aurez sans doute deviné, c'est que nos interlocuteurs n'étaient pas vraiment d'accord sur ce qu'il fallait entendre par SNEIG. Pour ceux qui ont la conception la plus restrictive, ne sont concernés que les services régaliens ou quasiment régaliens. Pour d'autres, je dois dire les plus nombreux, la notion de SNEIG serait relative : selon les circonstances (notamment selon son objet et ses modalités d'organisation ou de fonctionnement), une même activité pourrait être qualifiée ici de service non économique et ailleurs de service économique. Cette conception des SNEIG n'est pas sans rappeler notre distinction entre services publics administratifs et services publics industriels et commerciaux. Il y a donc, dans ce concept, une piste que j'avais soulevée et qu'il convient bel et bien d'explorer. Nos trois rapporteurs nous diront dans un instant ce qu'elle leur a inspiré.

J'en viens enfin au troisième dénominateur commun que nous avons pu déceler parmi nos interlocuteurs : lorsque nous sommes en dehors d'un SNEIG, une activité peut quand même être mutualisée sans méconnaître le droit communautaire, à condition que soient remplies certaines conditions :

- première condition : que cette mutualisation intervienne entre personnes morales de droit public. Cette condition ne nous pose pas de difficulté, puisque notre souci est de faciliter les mutualisations entre les collectivités territoriales ou entre leurs établissements publics ;

- deuxième condition : que cette mutualisation porte sur une activité d'intérêt public. C'est exactement la conclusion à laquelle nous étions arrivés, lorsque nous avions estimé que Lisbonne et la Cour de Justice ouvraient la porte à des mutualisations facilitées pour les services publics, y compris pour ceux qui n'entreraient pas dans la catégorie des SNEIG.

Ces deux conditions étant exigées, et non contestées, certains de nos interlocuteurs nous ont dit qu'il en faudrait une troisième pour que la mutualisation des services publics ayant une dimension économique respecte le droit communautaire : que la mutualisation soit organisée de manière à correspondre à une véritable collaboration, ou coopération, entre les collectivités concernées. Dans l'esprit des tenants de cette condition, la collaboration se distingue de la prestation de service, dans laquelle la collectivité bénéficiaire se contente de participer financièrement, mais non activement, à l'accomplissement de l'activité.

Le fait est que la Cour de Justice nous dit, je cite : « une autorité publique peut accomplir les tâches d'intérêt public qui lui incombent (...) en collaboration avec d'autres autorités publiques ». La notion de collaboration est-elle une vraie condition ou une simple clause de style, soulignant le fait que la mutualisation n'a pas forcément besoin de passer par la création d'un organe spécial ?

Les exégètes des arrêts de la Cour de Justice ne sont pas d'accord sur ce point. Est-ce une raison pour ne pas avancer ?

Les plus circonspects nous disent que, dans le doute, il vaut mieux attendre que la Cour précise sa jurisprudence. C'est une conception que je ne partage pas : la Cour a indiscutablement tendu des perches pour développer la mutualisation et il serait totalement irresponsable de notre part, quand on sait tout ce que peut apporter la mutualisation dans le contexte difficile que nous connaissons, de ne pas les saisir.

J'ajoute que je trouve paradoxal que certains fonctionnaires nous disent, d'un côté, « attention à ne pas provoquer de contentieux » et, d'un autre côté, « attendons que la jurisprudence se précise pour savoir jusqu'où on peut aller » : un contentieux, je l'admets, n'est pas très agréable, mais comment espérer développer la jurisprudence s'il n'y en a jamais ?

Pour moi, la jurisprudence est déjà suffisamment claire pour que nous puissions d'ores et déjà faire avancer le dossier de la mutualisation :

- nous savons que l'on peut mutualiser tout ce qui est SNEIG et que cette notion n'est sans doute pas très éloignée de notre notion de service public administratif ;

- nous savons, même en prenant l'interprétation la plus frileuse des récentes évolutions du droit communautaire, que, dès lors qu'il y a une forme de collaboration, des collectivités publiques peuvent recourir à la mutualisation pour accomplir des tâches d'intérêt public, quand bien même ces tâches ne relèveraient pas des SNEIG.

Tout cela est déjà beaucoup. Cela mérite d'être creusé. C'est ce qu'ont fait nos collègues Yves Détraigne, Jacques Mézard et Bruno Sido.

M. Edmond Hervé . - Je me reconnais totalement dans cet exposé. Je pense que nous devons adopter à l'égard de la Cour de Justice l'attitude que nous avons adoptée, en interne, à l'égard du juge administratif. La capacité d'anticipation et de création des collectivités territoriales ainsi que des administrations de l'État a été à l'origine de normes administratives qui reprennent en très grande partie la jurisprudence venant des tribunaux administratifs et du Conseil d'État. Il me semble tout à fait normal que nous ayons, au niveau européen, cette capacité d'anticipation et de création que nous avons eue au niveau national.

M. Yves Détraigne . - Je me suis également tout à fait reconnu dans le compte rendu fait de notre déplacement à Bruxelles. Je partage en outre totalement l'avis d'Edmond Hervé : on risque d'en avoir pour longtemps si on attend que Bruxelles fasse évoluer le droit européen.

Par ailleurs, vous le verrez avec le rapport que Jacques Mézard et moi-même allons vous présenter, nous avons bien noté la parenté entre les SNEIG et les services publics administratifs ; certaines de nos propositions s'en inspireront.

M. Alain Lambert , président.- Je vous propose de procéder à la présentation successive des deux rapports figurant à notre ordre du jour : celui de MM. Yves Détraigne et Jacques Mézard sur la mutualisation dans le cadre intercommunal, et celui de M. Bruno Sido sur la mutualisation des moyens des conseils généraux, puis nous en discuterons globalement.

*

La délégation procède à la présentation du rapport d'information de MM. Yves Détraigne et Jacques Mézard, rapporteurs, sur la mutualisation dans les intercommunalités.

M. Yves Détraigne , rapporteur. - Pour conduire notre réflexion, Jacques Mézard et moi-même avons repris à notre compte la définition de la mutualisation donnée par Alain Lambert dans son rapport sur la problématique générale : la mutualisation consiste en « la mise en place, temporaire ou pérenne, d'une logistique commune à deux ou plusieurs personnes morales ».

Partant de là, nous avons relevé que la mutualisation présentait un évident lien de parenté avec l'intercommunalité, laquelle consiste, elle aussi, mais pas seulement, à mettre en place une logistique commune à des personnes morales.

Mais ce lien de parenté est quelque peu ambigu.

D'un côté, intercommunalité et mutualisation sont indiscutablement liées, au point que nous les qualifions de « notions soeurs ». Nous voulons dire par là que l'intercommunalité se présente comme une forme de mutualisation et même, à nos yeux, comme la forme à privilégier au niveau local.

Néanmoins, d'un autre côté, cette union finit un peu comme celle de la mante religieuse. En effet, l'intercommunalité doit normalement s'accompagner d'un transfert des moyens des communes vers l'EPCI : ces moyens deviennent ceux de l'EPCI, si bien que la question de leur mutualisation ne se pose plus.

En d'autres termes, pour une compétence donnée, l'intercommunalité marque à la fois l'apogée et, dans une certaine mesure, la fin de la mutualisation.

D'où la question : ces deux notions sont-elles rivales, au sens où l'on devrait choisir entre l'une ou l'autre, ou complémentaires ?

Pour Jacques Mézard et moi, il est clairement entendu que la mutualisation et l'intercommunalité doivent être conçues comme des outils complémentaires. Il ne s'agit pas de choisir entre l'une ou l'autre : la mutualisation est appelée à intervenir dans des matières qui ne sont pas (ou pas encore) couvertes par l'intercommunalité.

La mutualisation ne se substitue donc pas à l'intercommunalité : elle l'améliore, elle l'accompagne, elle la prépare.

Toutes deux participent d'ailleurs d'une même philosophie, que vous connaissez parfaitement : toutes deux visent à améliorer les services existants ou, tout simplement, à assurer des services qu'une collectivité n'a pas (ou n'a plus) les moyens d'accomplir seule ; toutes deux contribuent à éviter les doublons ; toutes deux sont aussi des instruments de solidarité et agissent comme des outils de péréquation, puisqu'elles permettent à des communes de bénéficier, grâce à d'autres communes, de services qu'elles ne sont pas en mesure de financer.

Toute notre réflexion a donc été orientée vers l'objectif suivant : développer la mutualisation et l'intercommunalité en assurant leur meilleure complémentarité.

Nous pensons d'abord à la complémentarité sur le plan fonctionnel, laquelle consiste à faire la juste part des choses entre ce qui relève de la mutualisation et ce qui relève du transfert de moyens (et donc de l'intercommunalité). Pour cela, le premier critère à prendre en compte est celui de l'existence ou non d'un transfert de compétences des communes vers l'EPCI : quand ce transfert a été décidé, il doit aboutir aux transferts des moyens correspondants ; quand il n'a pas été décidé, la rationalisation de l'action publique locale passe par la mutualisation.

Mais cette forme de rationalisation peut n'être que temporaire : si le transfert d'une compétence est décidé, la mutualisation doit s'effacer devant le transfert de moyens.

C'est pourquoi la complémentarité que nous recherchons est également une complémentarité dans le temps. En effet, pour les compétences qui dépassent le champ communal, la mutualisation doit aider à préparer ce qui, à nos yeux, constitue l'objectif final, l'idéal à atteindre pourrait-on dire : le transfert pur et simple de moyens à l'EPCI.

Nous nous sommes demandés si, et dans quelle mesure, le corpus juris relatif à la mutualisation dans le cadre intercommunal permettait d'atteindre ce double objectif de complémentarité fonctionnelle et dans le temps.

Notre réponse est clairement non.

En ce qui concerne la complémentarité fonctionnelle, le code général des collectivités territoriales (CGCT) n'édicte aucune règle permettant de savoir quand il y a transfert et quand il y a mutualisation. Certes, le principe est posé selon lequel tout transfert de compétence des communes vers un EPCI s'accompagne du « transfert du service (...) chargé de sa mise en oeuvre » . Mais, quelques alinéas plus loin, il est dit que l'on peut déroger à ce principe sans autre condition que celle, plutôt obscure, de la bonne organisation des services ;

Le CGCT n'est pas d'une plus grande utilité en ce qui concerne la complémentarité dans le temps. Il ne connaît en effet quasiment que la mutualisation entre un EPCI et des communes ; sauf pour les gardes champêtres et la police municipale en zone rurale, il ignore la mutualisation directe entre communes. Cela signifie qu'il n'y a pas de base juridique pour une mutualisation entre communes qui préparerait un transfert de moyens.

Partant de ce double constat, nous avons orienté notre réflexion sur la manière dont nous pourrions contribuer à mettre le droit en conformité avec notre objectif de complémentarité.

L'exercice n'est pas facile en soi, car on sait que toute entreprise de mutualisation et d'intercommunalité se heurte à des obstacles : obstacles financiers, puisqu'il est très fréquent que, avant de produire ses premiers effets bénéfiques, une mutualisation ou une « intercommunalisation » génère des coûts supplémentaires ; obstacles politiques ou psychologiques, liés par exemple aux craintes, souvent irrationnelles, d'un « impérialisme » de la commune centre.

Mais l'exercice est encore plus compliqué dans le contexte actuel, que Jacques Mézard va maintenant aborder.

M. Jacques Mézard , rapporteur. - Le contexte dans lequel s'inscrit notre réflexion revêt plusieurs dimensions.

Je passerai rapidement sur la première, puisqu'elle a donné lieu à une présentation complète de notre président. Il s'agit bien sûr de la donne communautaire : on sait qu'elle a changé, mais on ne sait pas encore dans quelle mesure.

Néanmoins, au moins un point nous semble certain : la mutualisation dans le cadre intercommunal devrait être regardée par Bruxelles avec un oeil plus bienveillant que pour toute autre forme de mutualisation. En effet, par hypothèse, une intercommunalité constitue un cadre de coopération entre des personnes morales de droit public. On peut donc partir du principe que, sauf à apporter la preuve du contraire en fonction de circonstances d'espèce, une mutualisation entre un EPCI et des communes membres répond à la condition de coopération posée par les plus stricts exégètes de la jurisprudence communautaire.

En revanche, il est beaucoup plus difficile de savoir jusqu'où le législateur national peut aller dans son souci d'encourager la mutualisation directe entre communes afin, notamment, de préparer un transfert pur et simple.

Le deuxième élément de contexte compliquant notre tâche concerne la réforme des collectivités territoriales. A l'heure où nous parlons, elle est loin d'être achevée. Pourtant, notre réflexion ne peut être déconnectée de ce dossier.

Cela va sans dire pour les dispositions concernant directement la mutualisation. Je rappelle, par exemple, que le projet de loi que le Sénat a adopté en février ouvre la possibilité de créer des services communs entre un EPCI et des communes membres, y compris pour l'exercice de compétences qui n'ont pas été transférées à l'EPCI. Je rappelle également que notre assemblée avait ajouté un article autorisant les mutualisations conventionnelles entre collectivités territoriales.

Toujours en ce qui concerne la réforme territoriale en cours, nous devons aussi prendre en considération les dispositions prévues en matière d'intercommunalité. Je pense notamment à tout ce qui concerne les métropoles.

Nous ne pouvons évidemment faire abstraction de ces éléments. Mais, étant encore soumis à discussion, ils constituent un cadre mouvant qui ne nous simplifie pas la tâche.

Enfin, la troisième série de facteurs compliquant notre réflexion a trait au contexte financier, sur lequel je m'arrêterai davantage pour souligner ses effets ambivalents sur la mutualisation et l'intercommunalité : d'un côté, ce contexte financier les rend impérieuses ; d'un autre côté, il les rend plus difficiles que jamais.

En ce qui concerne la pression que le contexte financier exerce sur l'objectif d'optimisation des dépenses locales, je ne crois pas utile d'insister sur ce qui a été maintes fois développé : l'effet de ciseaux entre l'évolution attendue des dépenses des collectivités locales et celle des recettes, sur lequel insistait encore, ici même, M. Gilles Carrez, il y a une semaine.

Néanmoins, quand on parle d'effet de ciseaux, on se réfère généralement à une tendance structurelle : on regarde quelles sont les charges et les recettes des collectivités à un instant « t » (en l'occurrence maintenant) et on anticipe leur évolution globale, mutatis mutandis , c'est-à-dire en supposant qu'il n'y aura pas de nouvelles charges dans l'avenir.

Or, il est inéluctable que les collectivités territoriales en général, et le bloc communes/intercommunalités en particulier, sont soumis à des pressions qui leur imposeront la création de nouvelles charges. J'en citerai trois exemples.

Premier exemple : la demande des citoyens à des initiatives des élus locaux dans de nombreux domaines. Qu'il s'agisse de mieux préserver l'environnement, de renforcer la sécurité ou de développer les transports locaux (dans un contexte de très forte mobilité de la population dans sa vie quotidienne), les attentes sont nombreuses. Elles représentent un coût potentiel considérable, mais les élus ont le devoir de s'efforcer de les satisfaire.

Deuxième exemple : la nécessité de pallier le désengagement de l'État dans des secteurs de plus en plus nombreux. Mme Jacqueline Gourault évoquait, la semaine dernière, la réduction des effectifs de police nationale ou de gendarmerie dans certaines zones, et soulignait, à très juste titre, qu'elle devait de fait être compensée par le renforcement ou la création de polices municipales.

Je citerai également le cas de l'évaporation de la mission de conseil technique de l'État auprès des collectivités, particulièrement perceptible en matière d'urbanisme : pour faire face à leurs obligations en la matière, les communes sont désormais obligées de recourir à des bureaux d'étude, avec les conséquences que cela implique au niveau de leurs charges. C'est un point sur lequel je souhaitais insister, car on n'a pas mesuré (ou pas voulu mesurer) toute la portée de cette évaporation : qu'adviendra-t-il dans certaines communes rurales ou difficiles d'accès, dans lesquelles les bureaux d'étude n'ont pas d'antenne ? Pour elles, l'alternative se présente ainsi : payer les déplacements des experts, avec les coûts que l'on imagine, ou se retrouver purement et simplement dans l'incapacité d'accomplir leurs tâches en matière d'urbanisme.

Troisième et dernier exemple pour démontrer que le contexte financier pousse à un développement de la mutualisation et de l'intercommunalité : l'impératif de péréquation. M. Carrez a insisté là-dessus la semaine dernière. Je vous avais moi-même présenté, avec Rémy Pointereau, un rapport sur ce sujet clef pour la solidarité territoriale. Or, comme vient de le dire Yves Détraigne, la mutualisation ou le transfert de moyens à un niveau intercommunal y contribuent. Ce sont des formes de péréquation peut-être moins palpables que celles réalisées sous forme de dotations, mais néanmoins réelles puisqu'elles consistent à agir solidairement, entre communes, pour que celles qui n'auraient pas les moyens de financer certains services puissent en bénéficier.

Tous ces éléments tenant au contexte financier poussent donc indiscutablement au développement de la mutualisation et de l'intercommunalité.

Mais, parallèlement, ce contexte les rend plus difficiles que jamais, et c'est en cela qu'Yves Détraigne et moi-même le qualifions d'ambivalent.

Tout d'abord, comme on sait, l'État a largement usé de la « carotte budgétaire » pour inciter au développement de l'intercommunalité, en particulier via la dotation globale de fonctionnement. Nous en avons déjà parlé entre nous, lorsque notre président a présenté son rapport sur la problématique générale. Je me souviens notamment que M. Philippe Dallier avait fort opportunément insisté sur ce point. Or, est-il besoin de le dire, la situation des finances publiques au niveau national ne permet plus de procéder ainsi. Le rapport de MM. Carrez et Thenault, comme ceux-ci nous l'avaient indiqué, part d'ailleurs de l'hypothèse que, sur les prochaines années, il n'y aura aucune augmentation des concours de l'État aux collectivités territoriales (dotations, prises en charge des dégrèvements et exonération de la fiscalité locale, FCTVA). Pour encourager la mutualisation, les responsables politiques nationaux sont donc dans l'obligation d'imaginer des dispositifs financièrement neutres pour l'État.

En second lieu, dans le cadre de la suppression de la taxe professionnelle, le Parlement a quasiment sanctifié le niveau des ressources dont disposaient les collectivités en 2009, sans résoudre la question de ce qu'il adviendrait en cas de transfert de charges. Or, qui dit transferts de moyens dit transferts de charges. Le fait que, jusqu'ici, le législateur ait botté en touche sur la question de leur accompagnement ne facilite pas la réflexion sur l'avenir de la mutualisation et de l'intercommunalité.

M. Yves Détraigne , rapporteur. - Dans ce contexte difficile à appréhender, nous avons tout de même pu, M. Jacques Mézard et moi-même, dégager des pistes de nature, nous semble-t-il, à développer la mutualisation dans le cadre intercommunal.

Nous les avons regroupées en trois catégories :

- celles qui tendent à faciliter la mutualisation par la mise en place d'un dispositif juridique sécurisant et responsabilisant,

- une piste qui tend à instituer un dispositif qui soit à la fois incitatif et neutre pour les finances publiques,

- une piste qui tend à créer une sorte d'obligation non pas de résultat, mais de moyen pour encourager le développement de la mutualisation dans le cadre intercommunal.

Je vais, pour ma part, vous présenter la première série de propositions : celles qui tendent à faciliter la mutualisation par la mise en place d'un dispositif juridique sécurisant et responsabilisant. Ces propositions sont au nombre de cinq.

Deux d'entre elles visent à élargir le champ des mutualisations purement conventionnelles, en se fondant sur la distinction entre services publics administratifs (SPA) et services publics industriels et commerciaux (SPIC). Alain Lambert l'a dit tout à l'heure : il y a des similitudes frappantes entre cette distinction, bien connue de notre droit administratif, et celle que fait désormais le droit communautaire entre les SNEIG (services non économiques d'intérêt général) et les SEIG (services économiques d'intérêt général).

Partant de là, nous pensons que les mutualisations conventionnelles des SPA peuvent être autorisées plus facilement, en l'occurrence sans exiger formellement la condition de coopération entre les collectivités : cette notion est encore floue et, dès lors qu'elle n'est pas nécessaire pour les SPA, il n'est pas souhaitable de prêter le flanc à des difficultés d'interprétation en l'inscrivant noir sur blanc (même si l'on peut penser que, dans les faits, il y aura effectivement coopération entre les collectivités cocontractantes).

En revanche, pour les SPIC, nous pensons qu'il est plus opportun, au regard du droit communautaire, de mentionner expressément l'exigence de coopération. Nous vous proposons même d'aller plus loin en précisant que l'initiative privée doit être défaillante. Pour nous, ce dernier point va sans dire : la création d'un SPIC local suppose la défaillance de l'initiative privée, si bien que, logiquement, la mutualisation de ce SPIC la suppose aussi. Mais nous pensons que, pour la Commission européenne, cela ira mieux en le disant...

Par ailleurs, notre objectif, je le rappelle, est d'assurer la complémentarité entre intercommunalité et mutualisation. Il nous faut donc éviter que des moyens qui auraient été purement et simplement transférés à un EPCI ne le soient finalement pas, car il aura été jugé plus simple de recourir à une mutualisation conventionnelle entre communes membres. C'est pourquoi nous jugeons préférable de restreindre les possibilités de mutualisation conventionnelle aux moyens difficilement transférables, ceux dont les communes auront toujours besoin même en cas de transfert de compétences : les services fonctionnels. Par services fonctionnels, on entend les services supports (ressources humaines, marchés publics, informatique..) ; si j'emploie une expression plutôt que l'autre, c'est parce que la commission des Lois de l'Assemblée nationale va proposer, dans le projet de réforme des collectivités territoriales, de consacrer la notion de services fonctionnels, qu'elle définit ainsi : « des services administratifs ou techniques concourant à l'exercice des compétences des collectivités intéressées sans être directement rattachés aux dites compétences ». La définition est sans doute perfectible, mais l'expression, elle, pourrait être prochainement consacrée par le législateur ; alors, pour l'heure, il vaut mieux s'en servir plutôt que de reprendre une autre expression qui pourrait ajouter de la confusion à un débat déjà complexe.

Au final, nos deux premières propositions se présentent comme suit :

Proposition n° 1 : autoriser les mutualisations conventionnelles des services fonctionnels entre personnes morales de droit public pour la satisfaction spécifique de besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial.

Proposition n° 2 : autoriser les mutualisations conventionnelles des services fonctionnels entre personnes morales de droit public pour la satisfaction spécifique de besoins d'intérêt général ayant un caractère industriel ou commercial à condition, d'une part, que l'initiative privée soit défaillante et, d'autre part, que ces mutualisations consistent en de véritables coopérations entre les cocontractants.

Toujours pour renforcer la sécurité des mutualisations, nous vous proposons ensuite de permettre aux communes membres d'un même EPCI d'avoir des agents communs pour l'exercice de leurs missions de service public dont la compétence n'a pas été transférée à l'EPCI (proposition n°3) et de prévoir le même dispositif pour l'achat de biens (proposition n°4). J'insiste sur le fait que cela ne concerne que des missions qui n'ont pas été transférées à l'EPCI car, encore une fois, nous voulons une mutualisation qui complète le transfert de moyens et non qui s'y superpose.

Je précise, pour ceux que cela pourrait surprendre, que nous avons souhaité formuler deux propositions différentes pour les personnels et pour les biens parce que, si elles étaient retenues, elles devraient sans doute (c'est en tout cas ce que nous souhaitons avec Jacques Mézard) donner lieu à des dispositifs juridiques différents : par exemple, il pourrait être prévu que le recrutement d'agents communs donne lieu à une consultation des comités techniques paritaires, alors qu'une consultation systématique s'impose avec beaucoup moins d'évidence pour la mutualisation de biens.

Enfin, notre cinquième proposition nous a paru relever du domaine de l'évidence, à tel point que nous nous sommes demandé pourquoi personne ne l'avait encore avancée : saisir nos partenaires européens de l'édiction d'une règle « de minimis » en-deçà de laquelle une mutualisation serait dispensée des règles communautaires.

L'article 106 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne autorise à déroger aux règles des traités pour des SEIG (puisque, je le rappelle, les SNEIG sont exclus de ces règles) dès lors que « cela n'entrave pas le développement des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt de l'Union » . La question se pose donc de savoir si, à l'instar de ce qui est prévu dans le domaine de la concurrence, les mutualisations de SEIG, dès lors qu'elles portent sur des montants modestes, ne pourraient bénéficier de cette possibilité de dérogation. A titre de comparaison, rappelons que, dans le domaine de la concurrence, sont exonérées les aides d'État dont les montants n'excédent pas 200 000 € sur trois ans. Le fait que, dans le domaine de la mutualisation, ne soient concernés que des services publics devrait permettre, si cette voie était explorée, d'envisager un seuil supérieur.

M. Jacques Mézard , rapporteur. - J'aborde maintenant la piste financière.

Je le répète : nous avons écarté la solution, parfois émise, consistant à encourager la mutualisation par un abondement des dotations de l'État. Notre souci étant de réfléchir à un dispositif neutre pour celui-ci, il fallait envisager que, si abondement il y avait, celui-ci soit compensé à due concurrence, soit par des remboursements, soit par des réductions.

La piste d'un abondement donnant ensuite lieu à remboursement était intellectuellement intéressante si l'on part du principe qu'une mutualisation est coûteuse à court terme, mais génère des économies à moyen terme : pourquoi, alors, ne pas lui donner une impulsion par un prêt de l'État, à un taux correspondant juste à l'inflation, avec un remboursement intervenant lorsque les bénéfices se font sentir ? Nous ne vous le proposons pas pour diverses raisons, à commencer par le problème de trésorerie que cela poserait à l'État dans une période qui y est peu propice. En outre, nous pensons qu'il vaut mieux ne pas brouiller les choses en autorisant les collectivités à emprunter pour couvrir ce qui correspondrait peu ou prou à des frais de fonctionnement : l'emprunt doit être clairement réservé aux dépenses d'investissement (quand bien même une mutualisation, dans une large mesure, serait une forme d'investissement...).

Nous avons donc écarté la piste de l'abondement des dotations compensé par des remboursements ultérieurs.

En revanche, nous pensons que la piste de l'abondement compensé par des réductions mérite d'être creusée. C'est pourquoi nous vous proposons un système de bonus/malus. Pour cela, nous reprenons à notre compte l'idée qu'avait émise Philippe Dallier dès 2006, consistant à créer un coefficient d'intégration fonctionnelle, sur le modèle du coefficient d'intégration fiscale. Les intercommunalités qui auraient un coefficient d'intégration fonctionnelle supérieur à la moyenne bénéficieraient d'un abondement de leur DGF ; celles qui auraient un coefficient inférieur verraient leur dotation diminuer.

La mise en oeuvre de ce « CIF Dallier » suppose cependant de résoudre deux points.

Il convient d'abord, de définir des critères objectifs pour mesurer le degré de mutualisation. De même que le coefficient d'intégration fiscale mesure le rapport entre des ressources, le coefficient d'intégration fonctionnelle devrait mesurer le rapport entre des moyens. Nous pensons donc que ces moyens, qui se rapportent pour l'essentiel à des personnels, pourraient être évalués de manière objective en se référant au temps de travail de ceux-ci.

Seconde difficulté à résoudre : il faut pouvoir comparer ce qui est comparable. Tous les moyens en personnels ne peuvent donc être pris en compte, car certaines collectivités ont besoin de personnels que d'autres n'ont pas (surveillance des plages, par exemple). C'est la raison pour laquelle nous vous proposons que, tout au moins dans un premier temps, le coefficient d'intégration fonctionnelle soit calculé par la prise en compte des seuls services fonctionnels (puisque de tels services, eux, sont présents dans toutes les collectivités). Le coefficient d'intégration fonctionnelle serait donc le produit du rapport entre :

- d'une part, le nombre d'emplois affectés aux services fonctionnels, en équivalents temps plein, ayant donné lieu à mutualisation ;

- d'autre part, le total des emplois, en équivalents temps plein, des effectifs des services fonctionnels employés par les communes membres et l'EPCI.

Enfin, notre septième et ultime proposition consiste à ce que les acteurs locaux soient conduits à se rencontrer régulièrement pour échanger leurs points de vue sur les possibilités d'optimisation des dépenses dans le cadre intercommunal. Cette idée a été développée devant nous par l'Association des directeurs généraux des communautés de France qui a plaidé pour « l'adoption systématique, dans chacune des communautés, d'un schéma directeur de mutualisation des services communaux et intercommunaux ». Elle vient d'être reprise par la commission des lois de l'Assemblée nationale, qui a prévu d'imposer ce schéma après chaque renouvellement municipal. Personnellement, Yves Détraigne et moi-même aimerions aller un peu plus loin. Nous vous proposons donc que l'examen d'un schéma de mutualisation des services soit plus fréquent et soit inscrit dans un débat plus large sur le projet communautaire, par exemple sous la forme d'un débat annuel d'orientation budgétaire.

*

La délégation procède à la présentation du rapport d'information de M. Bruno Sido, rapporteur, sur la mutualisation des moyens des conseils généraux.

M. Bruno Sido , rapporteur. - La délégation m'a confié la réflexion portant sur la mutualisation des moyens des conseils généraux, qui complète les réflexions engagées par notre Président, M. Alain Lambert, sur la problématique générale de la mutualisation, d'une part, et celles de nos collègues Yves Détraigne et Jacques Mézard, sur la mutualisation au niveau des intercommunalités, d'autre part.

Pourquoi aborder la question de la mutualisation des moyens au niveau des conseils généraux et que peut apporter, à ces collectivités, une telle démarche ?

Tout d'abord, la question de la mutualisation se pose pour tous les niveaux de collectivités, et pas seulement pour les départements. Mais compte tenu des difficultés financières actuelles que connaissent les conseils généraux, il s'avère indispensable de se saisir de cette thématique, comme l'a d'ailleurs fait M. Pierre Jamet, dans son rapport consacré aux finances départementales et dont il a remis ses conclusions au Premier ministre, le 22 avril dernier.

Entendons-nous bien, il ne s'agit pas d'affirmer que la mutualisation résoudra les difficultés financières des départements, mais plutôt qu'elle constitue un outil leur permettant de continuer à proposer des services publics de qualité à nos concitoyens, dans un contexte de raréfaction des ressources.

Ainsi, selon moi, la mutualisation des moyens des conseils généraux peut se justifier par la situation financière délicate que connaissent actuellement les départements. Le diagnostic a été présenté par M. Jamet, repris par MM. Gilles Carrez et Michel Thenault, dans le cadre de leur mission consacrée à la maîtrise de la dépense locale, ainsi que par la Cour des comptes. Je ne crois pas utile d'y revenir, mon rapport décrit dans le détail l'effet de ciseaux auxquels les départements sont soumis entre, d'une part, une diminution, ou un moindre dynamisme, de certaines de leurs ressources, fiscales et budgétaires, et, d'autre part, une forte croissance de leurs charges sociales.

J'insisterai simplement sur un point : malgré la dégradation de leur situation budgétaire, les départements mettent en place un certain nombre de politiques visant à renforcer leur image d'échelon de la solidarité territoriale. On peut citer l'exemple des maisons territoriales des conseils généraux, qui s'apparentent à une déconcentration des services du département, destinées à fournir aux habitants des territoires ruraux les informations et les services dont ils ont besoin. La politique de solidarité territoriale des conseils généraux passe également par la création d'organismes, qualifiés de « satellites » car la majorité de leurs ressources est issue de subventions départementales. Il en est ainsi du comité départemental de tourisme, qui apparaît comme étant le « bras armé technique » du département en matière touristique, ou du comité d'architecture, d'urbanisme et d'environnement (CAUE), dont la mission principale vise à promouvoir la qualité architecturale, urbaine et paysagère du département et à conseiller les collectivités territoriales ou les particuliers sur leurs projets d'urbanisme et d'architecture. Enfin, citons pour mémoire les actions menées par les départements dans les territoires ruraux en raison du désengagement de l'État, en matière d'ingénierie publique par exemple, ce qui fera l'objet d'un rapport de la part de notre collègue M. Yves Daudigny.

En revanche, on constate toujours l'existence de certains services déconcentrés dans les domaines de compétences, notamment sociales, qui pourtant ont fait l'objet de transferts de compétences, ce qui témoigne de relations complexes et peu rationnelles entre les départements et l'État.

Ainsi, le contexte financier actuel et l'action du département comme échelon de la solidarité territoriale nous invitent plus que jamais à rechercher des outils permettant l'optimisation des ressources et des services.

Je le répète, il ne s'agit pas de considérer la mutualisation comme le moyen qui permettra aux conseils généraux de faire face à la dégradation de leur situation budgétaire mais l'outil qui leur permet de continuer à assumer les compétences qui pourraient être menacées par la poursuite de l'évolution défavorable de leurs finances.

Plusieurs départements ont mis en place, depuis quelques années, de telles démarches, et il m'a semblé intéressant d'en présenter quelques unes dans le rapport, pour ensuite formuler des pistes de propositions.

Je ne suis pas exhaustif dans les exemples présentés. Je tiens donc à présenter mes excuses à tous ceux qui ne seraient pas cités. Ainsi, les départements de l'Eure, de la Seine-Maritime et la région Haute-Normandie ont mis en place un portail informatique commun de gestion des techniciens ouvriers de services (TOS), le 276, contraction des numéros de départements de l'Eure et de la Seine-Maritime. Le principe est que chaque collectivité territoriale concernée prend en charge un aspect de la gestion des TOS : ainsi, la Seine-Maritime s'occupe-t-elle du recrutement et de la mobilité, l'action sociale est gérée par l'Eure tandis que la région Haute-Normandie s'est vue confiée la formation. Ce portail est destiné à faciliter le recrutement d'agents non titulaires pour exercer à la fois dans les collèges et les lycées.

Un autre exemple est celui de la mise en place d'un dispositif commun d'information des usagers des transports en commun et d'aide à la recherche d'itinéraires, appelé Multitud, par les conseils généraux de l'Ain, de l'Isère, de la Loire et du Rhône, en collaboration avec la région et plusieurs groupements de communes.

D'autres départements ont mis en place des démarches de mutualisation avec leur SDIS. C'est le cas du conseil général de la Manche, qui a mis à disposition certains de ses agents pour assurer la gestion des bâtiments appartenant au SDIS. Le département de la Sarthe a, quant à lui, favorisé avec les départements voisins la mutualisation d'équipements de formation entre son SDIS et les SDIS des départements voisins. Enfin, citons pour mémoire la démarche engagée par le département du Rhône, qui vise à mutualiser l'entretien des véhicules entre le SDIS et le parc départemental de l'Équipement. Cette démarche repose sur la disposition législative que j'ai très modestement fait adopter dans le cadre de la loi relative au transfert aux départements des parcs de l'Équipement, afin que les conseils généraux puissent apporter aux SDIS leur aide en assurant pour leur compte, et à leur demande, l'entretien de leurs moyens matériels.

Ces différentes expériences démontrent que les départements ont mis en place un certain nombre de démarches de mutualisation, dans le souci de renforcer l'efficacité de leurs politiques publiques. Mais les contributions écrites que j'ai reçu de la part de certains départements reflètent le souci de disposer d'outils juridiques plus adaptés à ce type de démarches. C'est la raison pour laquelle je propose à la sagesse de notre délégation les propositions suivantes.

Trois d'entre elles sont communes au rapport de nos collègues Jacques Mézard et Yves Détraigne, témoignant ainsi que la mutualisation est une démarche qui concerne l'ensemble des collectivités territoriales. Il s'agit :

- d'autoriser les mutualisations conventionnelles des services fonctionnels entre personnes morales de droit public pour la satisfaction spécifique de besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel et commercial ;

- d'autoriser les mutualisations conventionnelles des services fonctionnels entre personnes morales de droit public pour la satisfaction spécifique de besoins d'intérêt général ayant un caractère industriel ou commercial, à condition, d'une part, que l'initiative privée soit défaillante et, d'autre part, que ces mutualisations consistent en de véritables coopérations entre les cocontractants ;

- de saisir nos partenaires européens de la possibilité d'édicter une règle « de minimis » applicable à la mutualisation des moyens destinés à accomplir des services économiques d'intérêt général.

Je ne reviens pas sur ces propositions qui viennent d'être présentées.

Voici maintenant les trois autres propositions concernant plus spécifiquement les départements et que je souhaiterais soumettre à votre sagacité.

La première proposition vise à autoriser la voie conventionnelle entre les services des conseils généraux et de sécurité sociale qui pourraient partager les locaux des maisons territoriales départementales, lorsqu'elles existent, avec des clauses précisant les conditions de participation financière de ces services à la gestion bâtimentaire des lieux. Les usagers vivant en milieu rural pourraient ainsi entrer plus facilement en relation avec certains services publics, notamment les caisses d'assurance maladie ou d'allocations familiales, et éventuellement le Pôle emploi. Pour les départements ayant mis en place des maisons du département sur leur territoire, ces lieux pourraient servir à la mutualisation de ces différents services.

Ma deuxième proposition consiste à développer le recours à la formule de groupements d'achats entre les conseils généraux, avec leurs SDIS et entre leurs SDIS, afin de bénéficier de tarifs préférentiels, avec la possibilité, pour les conseils généraux, de moduler leur subvention aux SDIS en fonction de l'acceptation ou non de ces derniers à recourir à une telle formule juridique. Les départements supportant seuls toute augmentation du budget des SDIS, cette proposition permettrait à ces derniers de bénéficier d'économies d'échelle, par l'achat en commun avec le département pour répondre à certains de leurs besoins.

Enfin, je propose de prévoir, au sein des conventions annuelles ou pluriannuelles signées par le conseil général avec l'ensemble de ses satellites, des clauses incitant ces derniers à se regrouper en association à travers, par exemple, la modulation des subventions départementales à ces organismes. Il s'agit ici de mettre en place une structure qui permette de fédérer ces différents organismes, afin de renforcer la cohérence des différentes politiques publiques mises en oeuvre par ces derniers au nom du département.

M. Alain Lambert , président. - Je souhaite remercier les rapporteurs pour leur travail approfondi. La discussion est ouverte.

M. Pierre-Yves Collombat . - Je m'interroge sur la pertinence de la clause de défaillance de l'initiative privée figurant dans la deuxième proposition des rapporteurs. Sa mention ne risque-t-elle pas d'être contreproductive dans notre démarche à l'égard de la Commission européenne ? En outre, qui appréciera la carence ? Je crains qu'il n'y ait toujours un prestataire privé pour contester le constat de défaillance.

Par ailleurs, j'estime que, si l'on veut favoriser la mutualisation, il faut privilégier des formules juridiques simples, comme les conventions, au détriment de solutions plus compliquées, telles que le coefficient d'intégration fonctionnel. Offrir un meilleur service en dépensant moins est un objectif qui, en soi, mérite d'être poursuivi, indépendamment des dotations budgétaires qui pourraient accompagner les efforts de mutualisation.

M. Yves Détraigne , rapporteur. - Pour répondre à la première question de Pierre-Yves Collombat, je préciserai que, dans notre rapport, nous citons en annexe divers exemples de mutualisation existant en dehors de tout texte.

Le déplacement à Bruxelles nous a permis de constater que l'article 34 bis A ne recueillait pas l'aval de la Commission européenne. A cet égard, la clause de défaillance de l'initiative privée est une précaution, étant entendu qu'en vertu de la règle de minimis, que nous proposons parallèlement, elle ne jouerait de toute façon pas en deçà d'un certain seuil.

M. Jacques Mézard , rapporteur. - S'agissant de la deuxième question posée par notre collègue Pierre-Yves Collombat, je répondrai qu'il nous faut bien proposer des solutions pour inciter à la mutualisation. Il n'en existe pas beaucoup, car la mutualisation n'est pas une démarche facile.

Je précise que si nous avons, entre autres pistes, retenu le CIF, c'est parce qu'il serait le moyen d'apporter un concours aux collectivités jouant le jeu de la mutualisation, sans avoir à recourir à d'hypothétiques abondements de l'État.

M. Edmond Hervé . - Favoriser la mutualisation est une absolue nécessité. Nous en sommes tous convaincus. Je suis toutefois surpris que vous n'ayez pas rappelé certains principes constitutionnels, et en particulier le principe de libre administration. La technique contractuelle n'est qu'une application de ce principe. Certes, sa mise en oeuvre est limitée par le code des marchés publics. De toute façon, nous aurons toujours sur ce point des divergences d'ordre culturel avec les fonctionnaires de la Commission européenne.

En ce qui concerne les relations entre les conseils généraux et la sécurité sociale, aucune disposition du droit français ne s'oppose à votre proposition de coopération.

Je souhaite toutefois vous mettre en garde contre la tentation « cartésienne » de procéder en listant les critères et les principes : entrer trop dans le détail serait le meilleur moyen d'entretenir le contentieux.

J'estime qu'il appartient à la délégation de convaincre les autorités françaises. Les possibilités d'avancer existent, et il en va de la courtoisie que nous devons à l'État.

Enfin, je ne crois pas au développement d'une intercommunalité effective si l'on ne crée pas, au niveau départemental, des services juridiques compétents d'expertise qui apporteraient aux responsables intercommunaux la meilleure sécurité juridique possible, en particulier sur le plan de la responsabilité pénale, en matière d'environnement ou d'urbanisme.

M. Jean-Michel Baylet . - Je souscris à votre volonté de rechercher la mutualisation la plus large possible.

Je souhaite revenir sur les « satellites » évoqués par notre collègue Bruno Sido. Ils avaient, à l'époque, été créés pour s'affranchir de la tutelle préfectorale. Ils ont acquis une grande autonomie, en matière notamment de recrutement, de politique salariale ou de droit du travail. Le motif était que l'État apportait sa contribution. Aujourd'hui, l'État a cessé de les subventionner et ils n'en sont que plus coûteux.

J'estime que dans notre recherche de rationalisation, et dans un contexte de moyens financiers très limités, la question de la pertinence de conserver ces satellites mérite d'être posée. Cela aurait l'avantage d'éliminer les doublons. Il serait notamment souhaitable de réfléchir à leur intégration au sein des services du conseil général. Dans mon département de Tarn-et-Garonne, cela a été fait, pour la plus grande satisfaction de la population.

M. Alain Lambert , président. - Je tiens à remercier Edmond Hervé de nous avoir suggéré d'ajouter, parmi nos arguments, le principe constitutionnel de la libre administration.

Aujourd'hui commence à l'Assemblée nationale l'examen du projet de loi de réforme territoriale. La Commission européenne nous a assuré que l'article 34 bis A, dans sa rédaction originelle, ferait encourir à la France une procédure d'infraction. Le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale semble l'avoir compris, qui, sur la très vive recommandation de la DGCL, a opté pour une rédaction plus accommodante.

Il doit ressortir de nos travaux que la délégation est très attachée à favoriser la mutualisation entre communes. Nous devons, sur ce point, forcer la main de la DGCL, et faire preuve d'audace rédactionnelle.

M. Bruno Sido , rapporteur. - Pour répondre à notre collègue Edmond Hervé, s'il est vrai que rien n'interdit aux conseils généraux et à la sécurité sociale de travailler ensemble, nous avons pu constater qu'en pratique, cela ne se faisait pas. Il nous appartient d'initier ce rapprochement. En creux, je rappelle que l'État, à rebours du principe de libre administration, a imposé aux conseils généraux de travailler avec la CAF sur le dossier du RMI.

S'agissant des « satellites », je suis complètement d'accord avec notre collègue Jean-Michel Baylet. Je propose d'ajouter, dans le rapport, que le statut des SDIS est pour le moment resté au milieu du gué et qu'il doit impérativement être tranché.

M. Alain Lambert , président.- Je vous propose de rajouter, dans le rapport de notre collègue M. Bruno Sido, un paragraphe traitant de la gouvernance des SDIS. Il s'agit d'un sujet sensible, sur lequel l'attention du Gouvernement doit être attirée, puisque la situation actuelle ne favorise pas une gestion optimisée des SDIS.

Ce paragraphe supplémentaire permettrait de développer la position du rapporteur sur la nécessité de réintégrer l'ensemble des « satellites » au sein des services départementaux, mais ne se traduirait pas par une proposition normative. En effet, la création de ces organismes illustre le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

M. Jean-Michel Baylet .- Les satellites départementaux sont des organisations coûteuses pour les conseils généraux. Ils bénéficient d'une certaine indépendance vis-à-vis du département, leurs personnels jouissent de statuts exorbitants par rapport à ceux de la fonction publique territoriale et leur action peut être similaire à celle de nos services. Et ils n'hésitent pas à avoir recours aux conseils généraux pour financer des recrutements coûteux de personnels, en demandant une augmentation de leur subvention départementale.

M. Bruno Sido , rapporteur.- Je souhaiterais attirer votre attention sur un problème qui n'est pas toujours bien appréhendé par les élus : celui de la gestion de fait. Pour faire face à ce problème, j'ai refusé de présider un certain nombre d'organismes, à l'exception du SDIS de mon département. En effet, l'appréciation par les juges administratifs de la gestion de fait est de plus en plus pointue et sourcilleuse. C'est une des raisons qui justifient la réintégration de l'ensemble de ces satellites au sein des services des conseils généraux.

M. Alain Lambert , président.- Je souhaiterais soumettre à la sagacité de nos deux autres rapporteurs, MM. Yves Détraigne et Jacques Mézard, la suppression de la mention de la constatation de carence de l'initiative privée, pour la proposition n° 2.

M. Jacques Mézard , rapporteur. - Je suis favorable à cette suppression, que j'avais déjà proposée au moment de la rédaction du rapport, car je suis réfractaire à l'idée de la carence de l'initiative privée.

J'en profite pour formuler une observation, suite aux propos de notre collègue M. Jean-Michel Baylet. L'existence de satellites n'est pas propre aux départements, mais concerne également les communes et les intercommunalités. La création de ces structures résulte avant tout de notre fait car elle représente une solution de facilité et de pouvoir. Par conséquent, une observation sur cette question ne doit pas être limitée aux seuls départements.

M. Yves Détraigne , rapporteur. - Je suis également favorable à la suppression de la condition de carence de l'initiative privée.

Je souhaite tout de même préciser qu'il existe aujourd'hui un certain nombre de démarches de mutualisation sans base législative. Or, l'objectif de notre rapport est d'encourager la mutualisation et de lui assurer une certaine sécurité juridique. Les contentieux avec Bruxelles nous permettront de faire avancer les choses en la matière. Mais sans doute faut-il avancer plus hardiment d'où la précision de la carence de l'initiative privée. Par ailleurs, la suppression de cette condition entraîne la disparition de la règle « de minimis » que nous avons proposée.

M. Alain Lambert , président.- Je suis convaincu que le maintien de cette clause conduirait le juge administratif national, dans le cadre de son contrôle de légalité, à empêcher toute démarche de mutualisation. Il ne faut pas se limiter vis-à-vis de la commission européenne et se pénaliser en droit interne.

Ensuite, acceptez-vous le maintien de la rédaction actuelle de l'article 34 bis A du projet de loi n° 60 ?

La délégation est favorable au maintien de l'actuelle rédaction de l'article 34 bis A du projet de loi n° 60 de réforme des collectivités territoriales.

Je souhaiterais formuler une proposition sur le rapport consacré à la mutualisation des moyens des conseils généraux. Les propositions n° 1 et 2, communes aux deux rapports, autorisent, sous certaines conditions, les mutualisations purement conventionnelles pour les services fonctionnels. Je crois que nous pourrions être un peu plus ambitieux pour ce qui concerne les départements. En effet, pour ceux-ci (et pour les régions également), le problème de la mutualisation ne se pose pas tout à fait dans les mêmes termes que pour les communes :

- la mutualisation entre communes doit être, je pense, circonscrite de manière à ne pas concurrencer l'intercommunalité car, chaque fois qu'on le peut, le transfert de moyens doit être encouragé ;

- en revanche, au niveau des départements, comme des régions, il n'y a pas de risque de concurrencer un cadre correspondant à l'intercommunalité, puisqu'il n'existe pas. Je pense donc que nous pourrions scinder les propositions 1 et 2 : la référence aux services fonctionnels concernerait les seules communes ; pour les mutualisations des moyens des autres collectivités, il n'y aurait pas cette restriction.

Je souhaiterais féliciter nos trois rapporteurs pour le travail de grande qualité qu'ils ont accompli, travail qui fera l'objet d'un examen attentif de la part de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Les députés sont en effet en attente de nos travaux sur la question, dans le cadre de la discussion du projet de loi n° 60 de réforme des collectivités territoriales. Il était important que nous puissions débattre aujourd'hui de ce sujet et de dégager des propositions consensuelles.

M. Claude Jeannerot . - Je souhaiterais apporter un complément. Je partage pleinement, en tant que président de conseil général, la proposition de notre collègue, M. Jean-Michel Baylet : il est urgent et nécessaire d'apprécier l'existence de ces satellites, dans un souci de mutualisation et d'optimisation.

Mais ces satellites n'ont pas toujours été créés pour échapper à la tutelle préfectorale : ils l'ont également été pour répondre à des services que le conseil général seul ne pouvait assumer. J'ai créé au sein de mon département un comité départemental de tourisme, afin de pouvoir associer l'ensemble des partenaires touristiques au sein d'une même structure, d'une part, et de permettre une commercialisation de l'offre touristique, d'autre part. Par conséquent, nous devons nuancer l'idée selon laquelle il faut apprécier l'existence de l'ensemble des satellites départementaux ; selon moi, cette appréciation doit se faire au cas par cas et non de façon systématique.

M. Jean-Michel Baylet . - Mon propos ne concernait pas les CDT. En son temps, j'avais proposé au Parlement l'adoption d'une loi, d'ailleurs votée à l'unanimité, afin de donner une reconnaissance légale au comité départemental de tourisme, au même titre que le SDIS.

Je précise enfin que, dans mon département, j'ai transformé mon CDT en agence départementale, afin de regrouper ce dernier et ses propres satellites, ce qui m'a permis de réduire de moitié le nombre de collaborateurs de cette structure.

M. Alain Lambert , président. - Nous partageons tous le constat de M. Jean-Michel Baylet. Cependant, nous ne pouvons le formuler sous forme de règle, ce qui d'ailleurs n'a pas été proposé comme tel. L'idée pourrait être présentée sous la forme d'une constatation du rapporteur, en s'inspirant des formules utilisées par la Cour des comptes lorsqu'elle aborde la question de la multiplication des opérateurs de l'État, et de la perte de contrôle de ce dernier vis-à-vis de ces structures.