C. DE LA COMMISSION DES RECOURS DES RÉFUGIÉS À LA COUR NATIONALE DU DROIT D'ASILE (CNDA)
La possibilité de recours contre les décisions de rejet formulées par l'OFPRA a été prévue, dès l'origine, par le législateur de 1952 qui a crée la Commission des recours des réfugiés .
Suivant un processus et une affirmation progressive, la juridiction a quitté Fontenay-sous-Bois (où elle partageait les locaux de l'Office) pour s'installer à Montreuil-sous-Bois et a été rebaptisée « CNDA ».
1. L'affirmation progressive de la juridiction de recours
a) Pourquoi une juridiction spécialisée ?
Deux facteurs principaux ont orienté le choix du législateur de 1952 vers l'institution d'une autorité juridictionnelle ad hoc , la Commission des recours des réfugiés, chargée d'examiner les recours formulés par les étrangers et les apatrides auxquels l'Office a refusé de reconnaître la qualité de réfugié.
La première raison est l'importance, déjà préoccupante, du contentieux devant le Conseil d'Eta t, qui aurait alors risqué un réel engorgement.
Ce choix s'est avéré judicieux dans la mesure où l'asile est devenu un « contentieux de masse » et que la CNDA est aujourd'hui la première juridiction administrative de France par le nombre de recours enregistrés 5 ( * ) .
La seconde raison qui a présidé à ce choix est la spécificité du contentieux de l'asile . En effet, ce contentieux de pleine juridiction conduit le juge à apprécier les situations individuelles des requérants au regard de la situation géopolitique de leurs pays d'origine et implique un suivi et une veille réguliers de ces pays afin d'en acquérir une connaissance très fine. L'existence de magistrats spécialisés est donc gage d'efficacité pour les justiciables et de cohérence de la jurisprudence .
A ce titre, il convient d'ailleurs de relever que de nouvelles exigences européennes en termes de pertinence, de fiabilité des sources, d'exactitude des informations et de transparence conduisent la Cour à engager une réflexion sur la recherche et l'utilisation des informations géopolitiques sur les pays d'origine des demandeurs d'asile.
b) La fin de la tutelle de l'OFPRA
Le rattachement de l'OFPRA au ministère des Affaires étrangères relevait d'un choix délibéré de dissocier la question des réfugiés des sujets d'ordre public placés sous la responsabilité du ministère de l'intérieur. Ainsi, le directeur de l'OFPRA était-il nommé par le ministre des affaires étrangères parmi le corps des ambassadeurs.
La loi du 20 novembre 2007 précitée a tout d'abord institutionnalisé le changement de tutelle de l'OPFRA au profit du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire.
En outre, ce changement de tutelle s'est accompagné d'une réforme de la Commission des recours des réfugiés , dont le fonctionnement et la gestion relevaient jusqu'alors entièrement de l'OFPRA, ce qui constituait une anomalie institutionnelle. En effet, la dépendance matérielle de la Commission à l'égard de l'établissement public soumis à son contrôle, mettait en cause le principe de l'impartialité de la juridiction.
La loi de 2007 a donc consacré l'autonomie institutionnelle de celle-ci et changé sa dénomination en « CNDA » , lui restituant sa pleine légitimité dans l'ordre juridictionnel administratif auquel elle a toujours appartenu.
2. Le rattachement de la CNDA au Conseil d'Etat
Le choix du rattachement, à compter du 1 er janvier 2009, de la Cour au Conseil d'Etat s'est imposé pour deux raisons fondamentales.
En premier lieu, la Cour appartient à l'ordre administratif et ses décisions relèvent du contrôle de cassation du Conseil d'Etat. La procédure contentieuse de la Cour est donc soumise aux règles générales de procédure du contentieux administratif.
En second lieu, le rattachement de la gestion budgétaire de la CNDA au Conseil d'Etat relève d'une logique de rationalisation des moyens et d'économies d'échelle . Puisque le Conseil d'Etat assure déjà la gestion des juridictions administratives de droit commun (tribunaux administratifs et cours administratives d'appel), l'intégration de la Cour dans ce périmètre de gestion devrait lui permettre de bénéficier de l'expérience ainsi acquise, notamment par le développement des outils informatiques d'aide aux fonctions de greffe et d'instruction.
Le rattachement administratif et budgétaire de la juridiction au Conseil d'Etat est effectif depuis la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 , qui prévoit l'inscription du budget de la Cour au programme 165 « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ».
Cette réforme institutionnelle est complétée par l'affectation auprès de la Cour de dix emplois permanents de président , recrutés dans les corps des magistrats administratifs et judiciaires (sept issus des corps des tribunaux administratifs et trois de l'ordre judiciaire), dotant pour la première fois cette juridiction de juges professionnels à temps plein.
Le budget et les personnels de la CNDA sont rattachés au budget et au personnel du Conseil d'Etat.
Enfin, le décret n° 2008-1481 du 30 décembre 2008 a formalisé l'autonomie de la Cour en attribuant des fonctions de direction au président de la CNDA , issu du Conseil d'Etat 6 ( * ) , qui est responsable de l'organisation et du fonctionnement de la juridiction, assure la direction des services et le maintien de la discipline intérieure et détermine la composition des sections, la répartition des affaires entre chacune d'elles ainsi que l'affectation de leurs membres.
* 5 En 2009, 25.040 recours ont été enregistrés, soit 16 % d'augmentation par rapport à 2008 (Source : Conseil d'Etat, rapport d'activité).
* 6 Depuis le 1 er janvier 2009, la présidente de la CNDA est Mme Martine Denis-Linton.