III. UNE JURIDICTION AUX MOYENS RENFORCÉS MAIS DONT LA MODERNISATION RESTE INACHEVÉE
A. DES MOYENS BUDGÉTAIRES ACCRUS
1. Le rattachement à la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » depuis le 1er janvier 2009
Comme cela a été rappelé plus haut, alors qu'elle relevait auparavant du programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration », la CNDA a vu ses crédits rattachés au programme 165 « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » depuis le 1 er janvier 2009.
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, votre rapporteur spécial des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » s'était félicité de ce rattachement qu'il avait qualifié de « décision éminemment souhaitable , dès lors qu'il permet de conférer (à cette Cour) une réelle autonomie budgétaire vis-à-vis de l'administration qu'elle est chargée de juger » 21 ( * ) .
Dans le cadre de ce rattachement budgétaire, la CNDA a été intégrée au processus de dialogue de gestion mis en place au sein du programme 165 « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives ». Ainsi, au-delà des échanges réguliers tout au long de l'année entre la CNDA et le secrétariat général du Conseil d'Etat, le président de la Cour participe au cycle des conférences de gestion organisées sous l'égide du responsable de programme, Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'Etat.
La CNDA est donc placée dans une situation strictement analogue à celle de tous les tribunaux administratifs (TA) et de toutes les cours administratives d'appel (CAA) en ce qui concerne l'élaboration de son budget.
2. Un budget de 17 millions d'euros en crédits de paiement (CP) prévu par la loi de finances pour 2010
Au titre de l'action n° 7 « Cour nationale du droit d'asile », la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 a ouvert une enveloppe de 17 millions d'euros de CP pour 2010. Le tableau ci-dessous présente l'évolution des crédits consacrés à la CNDA entre 2009 et 2010.
L'évolution du budget de la CNDA entre 2009 et 2010
(en millions d'euros)
|
2009 |
2010 |
2010/2009 |
||||
|
AE* |
CP** |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Dépenses de personnel |
12,5 |
12,5 |
12,3 |
12,3 |
- 1,6 % |
- 1,6 % |
|
Dépenses de fonctionnement |
7,4 |
5,0 |
12,6 |
4,7 |
+ 70,3 % |
- 6,0 % |
|
Dépenses d'investissement |
0,9 |
0,6 |
- |
- |
- 100,0 % |
- 100,0 % |
|
Total |
20,8 |
18,1 |
24,9 |
17,0 |
+ 19,7 % |
- 6,0 % |
* Autorisation d'engagement
** Crédits de paiement
Source : d'après le projet annuel de performances pour 2010 de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat »
Le montant des CP pour 2010 s'inscrit donc en baisse de 6 % par rapport à 2009. Toutefois, ainsi que le soulignait votre rapporteur spécial des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », cet écart s'explique essentiellement par l'adoption d' un nouveau mode de budgétisation pour la Cour, plus conforme à celui appliqué dans les autres actions du programme 165 « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives ». Ainsi, une partie des crédits de fonctionnement (en particulier d'informatique, de formation et de déplacements) sont désormais portés par l'action n° 6 « Soutien » du programme 22 ( * ) .
Il pourrait certes être éclairant de mener une étude sur l'évolution du budget de la CNDA sur une période plus longue que celle représentée par les années 2009 et 2010. Une telle étude permettrait vraisemblablement de mieux mettre en évidence les tendances de fond caractérisant la situation matérielle de cette institution, ainsi que les enjeux auxquels elle est confrontée. Cette comparaison n'est néanmoins pas possible dans la mesure où le budget propre de la commission des recours des refugiés, puis de la CNDA, n'a pas pu être clairement identifié avant 2009 . Les dépenses étaient en effet auparavant globalisées avec celles de l'OFPRA au sein d'un budget unique.
Au regard de ce manque de lisibilité budgétaire, vos rapporteurs spéciaux considèrent donc que le rattachement de la CNDA au programme 165 « Conseil et contrôle de l'Etat » a également contribué, dans le cadre de la LOLF, à une clarification salutaire de la lecture des moyens budgétaires consentis à la Cour.
3. Les dépenses de frais de justice liées à l'activité juridictionnelle de la Cour
Les crédits ouverts au titre de l'action n° 7 « Cour nationale du droit d'asile » par la loi de finances pour 2010 précitée n'intègrent pas les dépenses de frais de justice liées à l'activité juridictionnelle de la CNDA. Ces frais sont pris en charge sur l'action n° 6 « Soutien » du programme 165 « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives ».
Le tableau ci-dessous rend compte de l'évolution de cette dépense en 2009 et 2010.
Les dépenses de la CNDA en matière de frais de justice
(en millions d'euros)
|
2009 |
2010 |
2010/2009 |
||||
|
AE* |
CP** |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Dépenses liées à l'activité juridictionnelle |
1,8 |
1,6 |
2,0 |
2,0 |
+ 11,1 % |
+ 25,0 % |
|
Dont dépenses d'affranchissement |
0,5 |
0,4 |
0,6 |
0,6 |
+ 20,0 % |
+ 50,0 % |
|
Dont dépenses de frais d'interprètes |
1,2 |
1,1 |
1,4 |
1,4 |
+ 16,7 % |
+ 27,3 % |
* Autorisation d'engagement
** Crédits de paiement
Source : Conseil d'Etat
Dans le cas de la CNDA, les frais de justice sont essentiellement composés de frais d'affranchissement et de frais d'interprètes . Alors que les premiers s'appuient sur une enveloppe budgétaire de 0,6 million d'euros en CP pour 2010, les seconds représentent 1,4 million d'euros en CP.
Au total, les frais de justice atteignent 11,8 % du budget total de la Cour .
Qui plus est, il convient de relever la dynamique à la hausse de ces frais. Ainsi, les dépenses d'affranchissement et de frais d'interprètes devraient, en prévision pour 2010, augmenter respectivement de 50 % et de 27,3 %.
La CNDA subit plus qu'elle ne maîtrise ces dépenses de frais de justice . En aval de toute la chaîne du droit d'asile, elle se retrouve ainsi tributaire des flux engendrés en amont et des circonstances géopolitiques influant sur les demandes adressées à la France. Par ailleurs, elle se doit d'absorber certaines augmentations de tarifs décrétées par voie réglementaire dans le cas des frais d'interprètes. A cet égard, la progression enregistrée entre 2009 et 2010 est aussi due à la récente revalorisation des honoraires des interprètes, dont l'effet en année pleine se fait sentir en 2010 23 ( * ) .
Il convient enfin de préciser qu' un certain nombre de dépenses afférentes à la CNDA sont directement prises en charge par les services techniques du Conseil d'Etat . Il s'agit notamment des dépenses d'investissement immobilier, d'informatique, de formation professionnelle et de transport. Ces dépenses, d'un montant très variable d'une année sur l'autre, dépendent de l'activité et des besoins de la Cour. Lors de l'élaboration et de l'exécution du budget du programme 165 « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », elles sont reventilées entre les différentes actions de ce programme.
* 21 Sénat, rapport spécial n° 99 (2008-2009) - tome III - annexe 6.
* 22 Sénat, rapport spécial n° 101 (2009-2010) - tome III - annexe 6.
* 23 Le décret n° 2008-764 du 30 juillet 2008 portant sur la revalorisation tarifaire des interprètes est intervenu à compter d'avril 2009.