IV. RENFORCER LE RÔLE DES MÉCANISMES DE REDISTRIBUTION : UN INSTRUMENT IMPOSSIBLE DANS UN CONTEXTE DE CONCURRENCE FISCALE EN EUROPE ?
Une des recommandations fréquemment formulées pour moderniser les rapports sociaux dans l'entreprise consiste à aller plus loin dans la dérégulation, des marchés des facteurs de production notamment, en réservant à la redistribution l'objectif de promouvoir un niveau d'égalité donné.
Dans cette perspective, plus généralement, la répartition globale de la valeur ajoutée, et la répartition au sein de ses deux grandes composantes - les salaires, les profits - devraient être laissées au libre jeu des marchés :
• la répartition de la valeur ajoutée
entre salaires et profits devrait résulter du libre fonctionnement des
marchés de facteurs de production. Elle s'établirait alors
à son point d'équilibre optimal ;
• de même, la fixation du niveau individuel de
salaire ou de rémunération du capital ne devrait dépendre
que des mécanismes de marché.
Les questions à envisager dans ce cadre de réflexion - qui visent à restaurer le libre jeu des mécanismes de marché - sont très nombreuses et particulièrement complexes. On se bornera ici à celle initialement posée de la place que peut occuper la redistribution. Mais, il faut relever que la proposition générale de dérégulation recouvre d'autres aspects. Par exemple, elle comporte le voeu que la plus entière liberté soit laissée aux choix d'allocations des revenus (salaires et profit) en évitant d'instaurer des cadres impliquant de possibles distorsions ou encore que les choix de financement de l'investissement soient réalisés dans un contexte de neutralité fiscale.
S'agissant du travail, l'éventail des recommandations visant à restaurer les conditions de marché idéales est assez large. Il va de la disparition du rôle des syndicats dans les négociations salariales - perspective qui semble extrême mais qui, dans les faits, est parfois vérifiée comme lorsque les salaires sont fixés indépendamment de toute référence à une norme collective - jusqu'à des remises en cause du rôle de l'Etat, notamment dans la détermination d'un salaire minimum.
En théorie, il serait possible de remédier aux inégalités primaires par des systèmes de redistribution passant par les transferts publics, passant, soit par les impôts (qui peuvent être plus ou moins redistributifs), soit par les dépenses publiques.
Mais, dans les faits, les mécanismes de redistribution paraissent mis à l'épreuve .
S'agissant du partage global de la valeur ajoutée entre salaires et profits , on pourrait envisager de corriger la répartition primaire par des prélèvements sur les profits des entreprises réalisés à travers l'imposition des sociétés.
On n'entrera pas ici dans une discussion détaillée, pourtant essentielle, des effets réels d'une augmentation des prélèvements sur les bénéfices des entreprises, notamment sur la dynamique des salaires et sur la répartition de la valeur ajoutée.
Il faut cependant mentionner que deux résultats radicalement différents sont envisagés :
- dans le premier, l'incidence ultime d'un alourdissement de l'impôt sur les profits est reportée sur les salariés si bien que la part des salaires dans la valeur ajoutée peut aller jusqu'à baisser contrariant les effets redistributifs attendus d'une telle mesure ;
- dans le second, les propriétaires du capital sont ceux qui supportent l'incidence de l'impôt et l'objectif redistributif peut être atteint à travers l'utilisation des recettes ainsi dégagées.
Les deux résultats diffèrent donc radicalement du fait d'appréciations différentes des réactions que déclencherait la mesure. Or, ces différences d'appréciation proviennent de considérations contrastées sur de nombreux éléments du contexte économique et social : la nature des profits (existence ou non de surprofits), l'élasticité de la combinaison productive, la capacité de défendre un objectif de rentabilité du capital, la situation du marché de l'emploi, les effets de l'ouverture des économies, les perspectives de croissance...
Parmi les très nombreuses variables importantes, on remarquera tout particulièrement : l'éloignement entre les situations concrètes des agents économiques et la situation qu'ils occuperaient dans le cadre d'un fonctionnement de marché où la concurrence pure et parfaite serait respectée et le degré d'ouverture des économies pour ses effets sur la mobilité du capital.
Sur le premier point, il n'y a pas de raison de penser que les inégalités observées dans le pouvoir de marché des différents agents économiques, dont les effets sur les conditions de distribution des revenus primaires ont été envisagés précédemment, pourraient avoir des conséquences très différentes sur la distribution de la charge fiscale.
Quant au second point, la mobilité du capital paraît avoir été largement intériorisée par les décideurs et, dans un contexte marqué par la concurrence fiscale, les données relatives à l'impôt sur les sociétés n'invitent pas à un grand optimisme sur la capacité des Etats à régler le partage de la valeur ajoutée par cet instrument.
Sans doute, le produit de l'impôt sur les sociétés a-t-il augmenté dans l'OCDE depuis 1981 (de 2 à 3 points de PIB).
PART DE L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS DANS LE PIB
Source : Les impôts dans le monde : une brève histoire de la politique fiscale (1981-2007)
Mais cette augmentation ne semble pas avoir suivi entièrement celle de l'assiette de l'imposition des bénéfices qui a été particulièrement forte, en lien notamment avec la déformation du partage de la valeur ajoutée.
Sans doute aussi est-il observable que le niveau des recettes résultant de l'imposition des entreprises est variable. Mais, cette situation ne paraît pas correspondre à l'existence de taux différenciés. Plus précisément, les pays dans lesquels le produit de l'impôt sur les bénéfices des entreprises est élevé sont aussi des pays où les taux sont bas, ce qui paraît démontrer, au moins partiellement, l'efficacité comptable de la concurrence fiscale.
Au demeurant, il existe un mouvement mondial de réduction des taux marginaux d'imposition des sociétés (avec des exceptions comme, semble-t-il, aux Etats-Unis).
ÉVOLUTION DES TAUX MARGINAUX D'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS
Source : Les impôts dans le monde : une brève histoire de la politique fiscale (1981-2007)
Ce processus est également à l'oeuvre en Europe où les taux légaux supérieurs ont connu un déclin continu.
ÉVOLUTION DU TAUX LÉGAL SUPÉRIEUR D'IMPÔT SUR LES ENTREPRISES (1995-2010)
Source : Tendance des impositions dans l'Union européenne - 2010. Eurostat
La France n'a pas fait cavalier seul puisque de 41,7 % en 1997 le taux d'impôt y a été ramené à 34,4 % en 2010, mais elle se trouve à un niveau de taux relativement élevé dans l'ensemble européen.
COMPARAISON DES TAUX SUPÉRIEURS LÉGAUX
D'IMPÔT
SUR LES ENTREPRISES EN EUROPE EN 2010
Source : Tendance des impositions dans l'Union européenne - 2010. Eurostat
Avec 34 % (arrondi), la France a un taux marginal d'impôt supérieur de 4 points au taux allemand et de 8 points par rapport à la Suède.
Cette singularité se vérifie quand on compare les taxations implicites du capital en Europe , comparaison qui porte sur des données plus complètes que le taux supérieur légal d'imposition des sociétés :
• elles incluent d'autres impositions sur le revenu
du capial comme l'imposition des revenus de l'épargne des
ménages ;
• elles sont corrigées des « effets
d'assiette » qui du fait de la diversité des règles de
détermination des bases d'imposition peuvent associer à un taux
apparent donné un taux effectif d'imposition très
différent.
ÉVOLUTION DES TAUX IMPLICITE D'IMPOSITION DU CAPITAL EN EUROPE 1995-2008
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
|
Belgique |
25.6 |
27.0 |
28.3 |
30.4 |
31.3 |
29.6 |
29.5 |
30.7 |
31.6 |
32.7 |
32.8 |
33.1 |
31.8 |
32.7 |
|
Danemark |
29.9 |
30.9 |
31.7 |
38.7 |
38.6 |
36.0 |
31.0 |
30.8 |
36.9 |
45.9 |
49.9 |
44.6 |
47.0 |
43.1 |
|
Allemagne |
21.8 |
24.9 |
23.8 |
25.1 |
28.3 |
28.4 |
21.9 |
20.3 |
20.3 |
20.5 |
21.5 |
23.4 |
24.5 |
23.1 |
|
Estonie |
14.1 |
9.3 |
10.5 |
11.6 |
9.2 |
6.0 |
4.9 |
6.4 |
7.8 |
8.1 |
7.7 |
8.2 |
9.2 |
10.7 |
|
Irlande |
14.9 |
16.8 |
17.9 |
19.5 |
21.2 |
18.6 |
15.7 |
|||||||
|
Grèce |
19.9 |
17.7 |
17.7 |
16.4 |
16.0 |
16.8 |
15.8 |
|||||||
|
Espagne |
29.8 |
28.3 |
30.0 |
30.3 |
32.7 |
36.5 |
40.7 |
43.4 |
32.8 |
|||||
|
France |
32.5 |
35.5 |
36.2 |
36.3 |
38.8 |
38.3 |
38.7 |
37.4 |
36.5 |
37.9 |
39.2 |
40.9 |
39.8 |
38.8 |
|
Italie |
27.4 |
27.8 |
31.4 |
28.8 |
30.5 |
29.5 |
29.0 |
29.1 |
31.5 |
29.8 |
29.5 |
33.8 |
35.3 |
35.3 |
|
Pays-Bas |
21.6 |
23.7 |
22.7 |
22.9 |
23.0 |
20.8 |
22.6 |
24.3 |
21.0 |
20.4 |
18.2 |
17.1 |
15.9 |
17.2 |
|
Autriche |
27.1 |
30.0 |
30.0 |
30.3 |
28.7 |
27.7 |
36.2 |
29.6 |
28.6 |
27.6 |
24.7 |
24.9 |
26.3 |
27.3 |
|
Portugal |
21.8 |
24.4 |
27.4 |
28.0 |
30.5 |
33.6 |
31.7 |
33.5 |
32.2 |
28.2 |
29.4 |
31.9 |
35.0 |
38.6 |
|
Finlande |
28.0 |
30.5 |
31.3 |
32.6 |
32.1 |
36.1 |
25.5 |
27.5 |
25.9 |
26.4 |
26.9 |
23.9 |
26.4 |
28.1 |
|
Suède |
19.9 |
27.0 |
29.8 |
30.2 |
36.1 |
43.2 |
34.0 |
29.1 |
30.1 |
28.7 |
35.7 |
29.2 |
32.9 |
27.9 |
|
Royaume-Uni |
34.6 |
34.2 |
36.1 |
38.4 |
41.8 |
44.7 |
45.6 |
41.6 |
36.9 |
38.3 |
40.5 |
43.1 |
42.9 |
45.9 |
|
Europe à 16 |
||||||||||||||
|
Moyenne pondérée (PIB) |
26.0 |
28.1 |
28.6 |
28.7 |
30.6 |
30.2 |
28.1 |
27.6 |
27.6 |
27.9 |
28.8 |
30.9 |
31.5 |
29.8 |
|
Moyenne arithmétique |
23.9 |
25.3 |
25.5 |
26.0 |
26.6 |
26.5 |
25.6 |
25.6 |
25.3 |
25.1 |
25.9 |
26.9 |
28.2 |
27.2 |
Source : Eurostat
Sur la base des données ici mentionnées, avec un taux de 38,8 % en 2008, la France ressort comme un des pays où l'imposition implicite du capital est la plus élevée 266 ( * ) .
On relèvera :
• la situation de l'Allemagne et des Pays-Bas
où ce taux apparaît comme particulièrement faible au vu du
développement du capital ;
• l'existence d'une assez grande diversité des
taux implicites de taxation du capital en Europe, et même dans des pays
réputés partager des modèles redistributifs analogues
(ainsi du Danemark et de la Suède) ;
• la forte imposition implicite du capital au
Royaume-Uni
267
(
*
)
.
Incidemment, on peut mentionner qu' il est a priori surprenant de trouver des valeurs d'imposition implicite du capital si différentes dans un espace où la liberté des capitaux est totale . Sans doute existe-t-il quelques difficultés de construction des indicateurs. Peut-être encore faut-il se référer à des différences structurelles dans les actifs considérés. Par exemple, il est possible que les actifs des entreprises soient moins taxés que ceux des ménages et que la valeur comparée des uns et des autres varie selon les pays.
Les différences de taxation implicite peuvent aussi s'expliquer par l'existence d'une certaine illusion fiscale ou par des taux de rendement du capital avant impôts différenciés.
En toute hypothèse, la convergence des taux d'imposition vers le bas est une réalité que ne vérifie pas seulement l'imposition des sociétés. Elle concerne aussi les taux marginaux d'imposition des ménages . Or, dans ces conditions, toute singularité fiscale de la France risque à terme, sauf à être compensée par des singularités de l'économie réelle allant dans le sens opposé, de devoir être démantelée.
Ce constat paraît poser un défi à l'instrument de redistribution par les transferts publics au sein d'un salariat dont on a constaté la différenciation.
La baisse des taux marginaux d'imposition des revenus a été constante.
ÉVOLUTION DES TAUX MARGINAUX D'IMPÔT SUR
LE REVENU
DES PERSONNES PHYSIQUES EN EUROPE (1995-2010)
Source : Tendance des impositions dans l'Union européenne - 2010. Eurostat
On relèvera que, dans ces conditions, la hausse du taux implicite d'imposition du capital mentionnée plus haut pourrait refléter un pic cyclique qui aurait vu les revenus des actifs connaître un dynamisme inhabituel plutôt qu'être le résultat de politiques fiscales qui indiquent plutôt suivre des orientations contraires, d'allègement de l'imposition du capital.
La France a particulièrement réduit son taux marginal supérieur d'imposition.
TAUX MARGINAUX SUPÉRIEURS D'IMPOSITION DES REVENUS DES PERSONNES PHYSIQUES (1995-2010)
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
|
Belgique |
60.6 |
60.6 |
60.6 |
60.6 |
60.6 |
60.6 |
60.1 |
56.4 |
53.7 |
53.7 |
53.7 |
53.7 |
53.7 |
53.7 |
|
Danemark |
63.5 |
62.0 |
62.9 |
61.4 |
61.1 |
59.7 |
59.6 |
59.8 |
59.8 |
59.0 |
59.0 |
59.0 |
59.0 |
59.0 |
|
Allemagne |
57.0 |
57.0 |
57.0 |
55.9 |
55.9 |
53.8 |
51.2 |
51.2 |
51.2 |
47.5 |
44.3 |
44.3 |
47.5 |
47.5 |
|
Estonie |
26.0 |
26.0 |
26.0 |
26.0 |
26.0 |
26.0 |
26.0 |
26.0 |
26.0 |
26.0 |
24.0 |
23.0 |
22.0 |
21.0 |
|
Irlande |
48.0 |
48.0 |
48.0 |
46.0 |
46.0 |
44.0 |
42.0 |
42.0 |
42.0 |
42.0 |
42.0 |
42.0 |
41.0 |
41.0 |
|
Grèce |
45.0 |
45.0 |
45.0 |
45.0 |
45.0 |
45.0 |
42.5 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
|
Espagne |
56.0 |
56.0 |
56.0 |
56.0 |
48.0 |
48.0 |
48.0 |
48.0 |
45.0 |
45.0 |
45.0 |
45.0 |
43.0 |
43.0 |
|
France |
59.1 |
59.6 |
57.7 |
59.0 |
59.0 |
59.0 |
58.3 |
57.8 |
54.8 |
53.4 |
53.5 |
45.8 |
45.8 |
45.8 |
|
Italie |
51.0 |
51.0 |
51.0 |
46.0 |
46.0 |
45.9 |
45.9 |
46.1 |
46.1 |
46.1 |
44.1 |
44.1 |
44.9 |
44.9 |
|
Luxembourg |
51.3 |
51.3 |
51.3 |
47.2 |
47.2 |
47.2 |
43.1 |
39.0 |
39.0 |
39.0 |
39.0 |
39.0 |
39.0 |
39.0 |
|
Pays-Bas |
60.0 |
60.0 |
60.0 |
60.0 |
60.0 |
60.0 |
52.0 |
52.0 |
52.0 |
52.0 |
52.0 |
52.0 |
52.0 |
52.0 |
|
Autriche |
50.0 |
50.0 |
50.0 |
50.0 |
50.0 |
50.0 |
50.0 |
50.0 |
50.0 |
50.0 |
50.0 |
50.0 |
50.0 |
50.0 |
|
Portugal |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
42.0 |
42.0 |
42.0 |
|
Finlande |
62.2 |
61.2 |
59.5 |
57.8 |
55.6 |
54.0 |
53.5 |
52.5 |
52.2 |
52.1 |
51.0 |
50.9 |
50.5 |
50.1 |
|
Suède |
61.3 |
61.4 |
54.4 |
56.7 |
53.6 |
51.5 |
53.1 |
55.5 |
54.7 |
56.5 |
56.6 |
56.6 |
56.6 |
56.4 |
|
Royaume-Uni |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
40.0 |
|
EU-27 |
47.3 |
47.1 |
46.4 |
46.1 |
45.3 |
44.7 |
43.7 |
42.9 |
42.2 |
41.2 |
39.9 |
39.3 |
39.1 |
37.8 |
|
EU-25 |
47.5 |
47.3 |
46.9 |
46.3 |
45.7 |
45.0 |
44.1 |
43.6 |
42.8 |
41.8 |
41.4 |
40.9 |
40.6 |
39.8 |
|
EA-16 |
50.4 |
50.4 |
50.2 |
49.4 |
48.8 |
48.4 |
47.1 |
46.1 |
44.9 |
43.4 |
43.0 |
42.7 |
42.1 |
42.1 |
Source : Eurostat
Dans ces conditions, les niches fiscales jouant également, le taux d'imposition 268 ( * ) moyen des revenus des personnes à très hauts revenus apparaît faible à 20 % .
Pour les revenus de 2007, la dernière tranche d'imposition, à laquelle est appliqué un taux d'imposition de 40 %, concerne les revenus supérieurs au nombre de parts multiplié par 67 546 euros. En appliquant le barème progressif de l'impôt sur le revenu, les revenus des plus aisés devraient donc, en grande partie, être imposés à 40 % (à 36 % en considérant les abattements). Or, pour les personnes très aisées et les personnes les plus aisées, le poids de l'imposition, même s'il est un peu plus important que pour les autres personnes à très hauts revenus, est de l'ordre de 25 % seulement. Cela représente, en moyenne, 270 000 euros par an pour les personnes les plus aisées. Manifestement, les réductions d'impôt et déductions fiscales contribuent à diminuer le taux moyen d'imposition.
Les situations des personnes à très hauts revenus face à l'impôt sont cependant variées. Pour les personnes aisées, la dispersion des taux d'imposition est relativement faible, une grande majorité des personnes ayant un taux d'imposition des revenus déclarés compris entre 15 et 25 %. Pour les personnes les plus aisées, dont on a déjà constaté l'hétérogénéité des revenus, la dispersion est beaucoup plus forte. En effet, presqu'un quart des plus aisés a un taux d'imposition des revenus déclarés inférieur à 15 %, et plus d'un autre quart un taux d'imposition supérieur à 35 %.
MOYENNE DES TAUX D'IMPOSITION
Source : INSEE. Dossier « Les très hauts revenus : des différences de plus en plus marquées... »
Si le système fiscal est appelé à exercer des effets redistributifs, les dépenses publiques peuvent aussi jouer ce rôle 269 ( * ) . On peut même se demander si ce rôle n'est pas d'autant plus essentiel que le système de prélèvements obligatoires est moins redistributif.
Or, l'étiolement des marges de manoeuvre fiscales dans un contexte de compétitivité fiscale risque de rendre incompatible cette fonction avec la perspective nécessaire de rééquilibrer les comptes publics.
* 266 Le niveau résultant de l'estimation du taux implicite d'imposition du capital pour la France paraît excessivement élevé compte tenu des informations disponibles concernant le taux marginal d'imposition des sociétés et le taux moyen d'imposition des revenus des ménages qui disposent de l'essentiel du patrimoine.
* 267 Cette dernière observation confirme les doutes exprimés sur la robustesse des données utilisées pour construire ces taux implicites. Les difficultés sont nombreuses, en effet, qu'il s'agisse de la collecte des impositions pertinentes ou de l'estimation des valeurs prises aux dénominateurs des ratios qui sont censées mesurer le capital engagé dans les différentes économies (autrement dit, refléter la valeur des actifs capitalisés).
* 268 Le taux d'imposition des revenus déclarés est calculé ici comme la somme des impôts sur les revenus d'activité, des impôts sur les revenus du patrimoine et des prélèvements libératoires, rapportée au revenu déclaré. Les prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine (de l'ordre de 3% du revenu déclaré pour les personnes à très hauts revenus), les impôts locaux et l'impôt de solidarité sur la fortune ne sont donc pas pris en compte.
* 269 Cependant, le rapport de notre collègue Bernard Angels « L'économie des dépenses publiques ». Délégation du Sénat pour la planification. Rapport n° 441 (2007-2008), du 2 juillet 2008, a montré que l'efficacité redistributive des dépenses publiques pouvait être optimisée.