(2) Jusqu'au projet de loi de finances pour 2011, un chiffrage par nature dépourvu de signification
Les montants indiqués ont progressivement augmenté au cours du temps, pour atteindre un maximum de 12,5 milliards d'euros en 2008 selon le fascicule annexé au projet de loi de finances pour 2010.
Le changement de taux de référence survenu dans le projet de loi de finances pour 2011 a permis de ramener ce montant à 3,4 milliards d'euros en 2009 et 2,2 milliards d'euros en 2010, comme le montre le tableau ci-après.
Le coût de la non-imposition à l'impôt sur les sociétés des plus-values sur titres de participation, tel qu'évalué par les fascicules des « Voies et moyens » annexés aux projets de lois de finances successifs
(en millions d'euros)
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
|
Référence non spécifiée dans le fascicule des « Voies et moyens », mais dont le Gouvernement indique qu'il s'agit d'un taux de 33 1/3 % * |
||||||||
|
PLF 2006 |
1 780 |
1 780 |
2 210 |
|||||
|
PLF 2007 |
1 600 |
2 000 |
2 300 |
|||||
|
PLF 2008 |
2 600 |
3 200 |
4 000 |
|||||
|
PLF 2009 |
3 350 |
4 300 |
4 500 |
|||||
|
PLF 2010 |
12 500 |
8 000 |
NC |
|||||
|
Référence = taux de 19 % (spécifié dans le fascicule des « Voies et moyens »**) |
||||||||
|
PLF 2011 |
3 400 |
2 200 |
NC |
|||||
NC : non connu.
Rappel : cette mesure est considérée comme une « modalité de calcul de l'impôt » depuis le projet de loi de finances pour 2009.
* Réponse (JO Sénat du 10 juin 2010) de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi à une question écrite de notre collègue Jacques Mahéas (n° 12608).
** « La convention de chiffrage de la mesure particulière n° 320103 est modifiée dans le présent Voies et Moyens tome II. La perte pour l'Etat est désormais estimée à partir du taux appliqué aux plus-values au moment de la réforme, soit 19% en 2004. Ce taux est en effet plus pertinent que le taux normal de 33 1/3 % de l'impôt sur les sociétés qui servait jusqu'alors de référence pour ce calcul alors qu'il ne s'appliquait plus depuis de nombreuses années à ces revenus. Le coût de la mesure aurait été estimé à 6 Md€ en 2009 et 3,8 Md€ en 2010 avec l'ancienne convention de chiffrage. La nouvelle méthode, pas plus que l'ancienne, ne tient compte de l'impact de la fiscalité sur la localisation des holdings. »
Source : commission des finances, d'après les fascicules des « Voies et moyens » annexés aux projets de lois de finances
On aurait pu croire a priori que, par exemple, le chiffre de 12,5 milliards d'euros en 2008 (selon le fascicule annexé au projet de loi de finances pour 2010) correspondait au coût de la disposition par rapport à une situation où le taux réduit de 15 % se serait appliqué. En effet, ce taux réduit de 15 % ne figurait pas parmi les « modalités de calcul de l'impôt » chiffrées par le Gouvernement, ce qui suggérait a priori qu'il faisait partie du système de référence (jamais défini) utilisé par le Gouvernement.
Cependant, le Gouvernement a alors indiqué, hors du fascicule des « Voies et moyens », que les montants figurant dans les projets de lois de finances étaient calculés par rapport au taux normal de 33 1/3 %, et surestimaient donc fortement le coût effectif de la mesure. Ainsi, en réponse à une question écrite 27 ( * ) de notre collègue Jacques Mahéas, la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi indiquait, en juin 2010 : « Les 12 Md€ correspondent, non pas à une dépense réelle, mais à un manque à gagner théorique au vu des cessions que les entreprises ont réalisées grâce à l'instauration du taux de 0 % et qui ne seraient pas intervenues si le taux applicable était demeuré de 15 %. Or, le chiffrage de la perte de recettes pour l'État est établi par comparaison entre les recettes effectivement perçues à taux réduit et les recettes qui auraient été perçues si les mêmes plus-values avaient été taxées au taux normal de 33 1/3 %. Le coût affiché dans les documents budgétaires constitue une évaluation conventionnelle de la perte de recettes à double titre : d'une part, le volume des plus-values de cessions de titres de participation aurait été évidemment bien moindre en présence d'une taxation à un taux non nul ; d'autre part, le taux théorique de 33 1/3 % n'a pas été appliqué aux plus-values depuis au moins 1965, année de la grande réforme de la fiscalité des plus-values : le taux d'imposition s'élevait ainsi à 19 % en 2004 » 28 ( * ) .
Comme il n'était pas possible de demeurer en permanence avec la situation absurde d'une mesure contestée au chiffrage manifestement très surévalué, le Gouvernement a fait le choix, parfaitement discrétionnaire et méthodologiquement très contestable, de prendre pour référence le taux de 19 %, qui correspondait au « droit commun » de l'imposition des plus-values à long terme jusqu'en 2004.
Cet exemple montre en fait deux choses.
Tout d'abord, tant que le Gouvernement n'indiquera pas, dans les documents budgétaires, par rapport à quel système de référence le coût des dépenses fiscales et des modalités de calcul de l'impôt est évalué, ces chiffrages seront dépourvus de signification.
Ensuite, cet exemple révèle qu'il n'est pas possible de se contenter d'un chiffrage par rapport à un système de référence, qui doit être complété par un chiffrage par rapport à l'allégement qui serait utilisé en cas de suppression de la mesure. Faute de quoi, même à « comportements inchangés », les chiffrages des fascicules des « Voies et moyens » seront de peu d'utilité pour chiffrer l'impact de la création ou de la suppression d'une mesure spécifique.
* 27 Question écrite n° 12608.
* 28 JO Sénat du 10 juin 2010.