(2) Le système de référence « large » proposé par la commission des finances
Votre rapporteur général considère cependant qu'il faut trouver un juste équilibre entre recherche de l'exhaustivité et proximité par rapport au droit effectif.
Tel est d'ailleurs ce que font habituellement les Etats, comme cela a été expliqué dans la première partie du présent rapport d'information.
C'est pour cela que votre rapporteur général propose de définir le système de référence comme « celui correspondant à une assiette aussi large que possible et au taux ou au barème de droit commun ».
La référence à une assiette « aussi large que possible » laisse une certaine faculté d'appréciation. En particulier, cette assiette ne correspond pas nécessairement au grand agrégat de la comptabilité nationale (consommation, revenu des ménages...) le plus proche de l'assiette effective. En sens inverse, elle implique de ne pas introduire dans la norme une partie du « mitage » effectif de l'assiette. Par exemple, dans le cas des exemptions d'assiette de sécurité sociale, elle implique de considérer que l'ensemble des revenus ont vocation à être assujettis de la même manière aux contributions sociales (conformément au système de la référence retenu par la Cour des comptes en 2007, mais pas à celui retenu par l'annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011).
La référence au « taux ou au barème de droit commun » aurait quant à elle pour conséquence mécanique d'entraîner la disparition des allégements de charges sur les bas salaires des documents budgétaires en cas de « barémisation ». C'est le prix à payer si l'on souhaite avoir un système de référence qui ne soit pas trop « désincarné ».
b) Quelques allégements devant être pris en compte par un système de référence « large »
Toute disposition intégrée dans le système de référence est par définition absente des documents budgétaires. L'objectif étant de fournir au Parlement une information aussi exhaustive que possible, et d'éviter des querelles doctrinales stériles, toute ambiguïté doit donc conduire à exclure une disposition du système de référence. Ainsi, apparaîtraient en tant qu'allégements :
- le quotient familial stricto sensu 51 ( * ) ;
- les déductions forfaitaires de dépenses (qui ne correspondent pas au montant effectif des dépenses consenties) ;
- certaines dispositions parfois considérées, d'un point de vue doctrinal, comme tendant à éviter des doubles impositions (abattement de 40 % sur les dividendes...).
Seules les dispositions ayant incontestablement un caractère purement « technique », tendant à faire en sorte que l'impôt effectif se rapproche le plus possible du système de référence (par exemple, dans le cas de l'IS, les dispositions permettant la déduction des pertes antérieures), pourraient ne pas figurer dans les documents budgétaires.
* 51 Quotient conjugal et quotient familial au titre des enfants à charge hors majoration à compter du troisième enfant.