II. UN EFFORT ANNONCÉ DE RÉDUCTION DU DÉFICIT EN 2012 ENCORE INSUFFISANT
L'effort discrétionnaire de réduction du déficit prévu par le Gouvernement en 2012 paraît encore insuffisant.
Il convient de distinguer deux questions :
- celle de l'application de l'article 9 de la LPFP 2011-2014, qui prévoit que les mesures nouvelles sur les recettes de 2012 doivent être d'au moins 3 milliards d'euros, et que le Gouvernement s'est explicitement engagé à respecter ;
- celle de la nécessité éventuelle d'aller au-delà, en matière d'augmentation des recettes et de maîtrise des dépenses. Comme on le verra ci-après, les commissions des finances des deux Assemblées et la Cour des comptes considèrent que le Gouvernement devrait réaliser un effort supplémentaire de plusieurs milliards d'euros en 2012 .
A. UNE OBLIGATION DE LA LPFP 2011-2014 : PRENDRE DES MESURES NOUVELLES SUPPLÉMENTAIRES EN RECETTES D'AU MOINS 0,9 MILLIARD D'EUROS EN 2012
L'article 9 de la loi LPFP 2011-2014 prévoit que « l'impact annuel des mesures nouvelles afférentes aux prélèvements obligatoires, (...) votées par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire à compter du 1 er juillet 2010, est au moins » de 11 milliards d'euros en 2011 et 3 milliards d'euros chacune des trois années suivantes.
On rappelle par ailleurs que l'article premier du projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques, adopté en première lecture par le Sénat le 15 juin 2011, prévoit que les futures lois-cadres d'équilibre des finances publiques « fixent, pour chaque année, un plafond de dépenses et un minimum de mesures nouvelles afférentes aux recettes qui s'imposent aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale ».
Le chiffrage détaillé du « compteur de mesures nouvelles » figure en annexe au présent rapport.
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La notion de mesures nouvelles : quelques rappels Les mesures nouvelles sont une notion utilisée par le tome I du fascicule des « Voies et moyens » et par le rapport relatif aux prélèvements obligatoires annexé au projet de loi de finances. Le code de la sécurité sociale (dans son article LO 111-4) et la loi de programmation des finances publiques 2011-2014 (dans ses articles 9 et 15) s'y réfèrent explicitement, de même que le projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques, actuellement en cours de discussion. Il s'agit de la somme des mesures sur les recettes, positives ou négatives (c'est-à-dire tendant à augmenter ou à réduire les recettes), entrant en vigueur une année donnée . La notion ne doit pas être confondue avec celle, plus « intuitive » (et généralement utilisée pour présenter le coût d'une réforme), consistant à prendre pour référence la situation où la mesure concernée n'existerait pas . Par exemple, le nouveau barème de l'ISF doit coûter 400 millions d'euros en 2011 et 1,9 milliard d'euros chacune des années suivantes. En « mesures nouvelles », son coût est de 400 millions d'euros en 2010 et 1,5 milliard d'euros en 2012, et est nul à partir de 2013. Le choix de recourir à la notion de mesures nouvelles tient au fait qu'elle est celle utilisée pour prévoir l'évolution des recettes publiques . Le calcul consiste à évaluer ce que serait l'évolution « spontanée » des recettes (qui dépend de la prévision de croissance du PIB en valeur et de l'élasticité, c'est-à-dire de la sensibilité, des recettes publiques au PIB), et à ajouter à ce résultat le montant des mesures nouvelles. |
Il ressort des données dont la commission des finances dispose à la fin du mois de juin 2011 que l'article 9 précité de la LPFP 2011-2014 oblige à prendre dans les textes financiers de l'automne 2011, pour l'année 2012, des mesures supplémentaires, pour au moins 0,87 milliard d'euros .
Les mesures nouvelles complémentaires nécessaires en 2012 : calcul par la commission des finances, sur la base des données fournies par le Gouvernement
(données disponibles fin juin 2011)
(en milliards d'euros)
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2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
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Article 9 de la LPFP 2011-2014 |
11,00 |
3,00 |
3,00 |
3,00 |
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LFI 2011 et LFSS 2011 |
11,9* |
2,4* |
ND |
ND |
|
PLFR juin 2010 |
||||
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Texte initial |
-0,22 |
-0,22** |
0,23 |
0,30 |
|
Modifications AN |
-0,14 |
0,27 |
-0,17 |
0,01 |
|
Modifications Sénat |
0,01 |
-0,04 |
0,02 |
0,00 |
|
Texe adopté |
-0,35 |
0,01 |
0,07 |
0,31 |
|
PLFRSS (texte initial***) |
-0,02 |
-0,29 |
-0,02 |
-0,02 |
|
Total des mesures après PLFR et PLFRSS (textes initiaux) |
11,66**** |
1,89**** |
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|
Total des mesures après LFR (texte adopté) et PLFRSS (texte initial) |
11,53 |
2,13 |
||
|
Mesures devant être prises en LFI 2012 et LFSS 2012 avant PLFR et PLFRSS |
- |
0,60 |
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|
Mesures devant être prises en LFI 2012 et LFSS 2012 après PLFR et PLFRSS (textes initiaux) |
- |
1,11 |
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|
Mesures devant être prises en LFI 2012 et LFSS 2012 après LFR (texte adopté) et PLFRSS (texte initial) |
- |
0,87 |
* Données disponibles seulement avec un chiffre après la virgule. Les montants totaux correspondent donc à des ordres de grandeur.
** - 0,1 milliard d'euros selon le Gouvernement (rapport préalable au présent DOFP).
*** Le texte est en cours d'examen par le Sénat. Par ailleurs, le chiffrage des modifications apportées par l'Assemblée nationale n'est pas encore disponible.
**** 11,6 et 2 milliards d'euros selon le Gouvernement (rapport préalable au présent DOFP).
Source : commission des finances, d'après les données disponibles à la fin du mois de juin
1. En 2011, des mesures nouvelles légèrement supérieures au « plancher » de 11 milliards d'euros fixé par la LPFP
En 2011 , selon le programme de stabilité 2011-2014, les mesures nouvelles adoptées dans la loi de finances initiale et la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 s'élevaient à 11,9 milliards d'euros .
Dans sa rédaction initiale , le projet de loi de finances rectificative pour 2011, qui doit être définitivement adopté par le Sénat le 6 juillet, comportait des mesures nouvelles négatives de 0,2 milliard d'euros. Le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2011, actuellement soumis au Sénat, prévoyait quant à lui des mesures nouvelles négligeables. L'ensemble des mesures nouvelles applicables à 2011 étaient donc alors de l'ordre de 11,7 milliards d'euros 18 ( * ) .
Le projet de loi de finances rectificative a cependant vu ses recettes réduites de 136 millions d'euros pour 2011 par l'Assemblée nationale, en conséquence du jeu combiné de diverses mesures dégradant le solde (essentiellement l'auto-liquidation de l'ISF dès 2011) et du doublement du taux des droits de partage, porté de 1,1 % à 2,2 %. Le Sénat a quant à lui très légèrement amélioré le solde, de 14 millions d'euros , le dégrèvement de 18 millions d'euros de cotisation foncière de certaines entreprises 19 ( * ) étant plus que compensé par l'augmentation, de 32 millions d'euros, du taux du droit de partage, porté de 2,2 % à 2,5 %.
Au total, les mesures nouvelles applicables à 2011 sont donc, à ce stade de la discussion des textes, de 11,5 milliard d'euros , soit au-dessus du montant minimal de 11 milliards d'euros fixé par la LPFP 2011-2014.
* 18 11,6 milliards d'euros selon le Gouvernement (les chiffres figurant dans le programme de stabilité 2011-2014 étant arrondis à la centaine de millions d'euros).
* 19 Compensation des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur les contributions fiscalisées aux syndicats de communes.