3. Les causes du déclin des ports français sont multiples
On aurait tort d'imputer le déclin des ports français à une cause unique : votre groupe de travail constate qu'un consensus se forme pour identifier quatre facteurs de déclin, qui se combinent :
- la faiblesse de l'État stratège ;
- le manque de fiabilité des ports ;
- la gouvernance des ports insuffisamment ancrée sur les territoires ;
- la concurrence faussée sur les places portuaires.
a) La faiblesse de l'État stratège
L'État n'a pas défini de stratégie ambitieuse pour le développement portuaire : tous les acteurs rencontrés partagent ce triste constat. Le désengagement de l'État était patent avant 2008 et les critiques envers son inaction n'ont pas été atténuées par la réforme de 2008.
Schématiquement, votre groupe de travail fait cinq griefs à l'État : il n'a pas mis en oeuvre de politique ambitieuse d'investissements portuaires ; il s'est désengagé de ses obligations financières pour l'entretien des accès maritimes des ports ; il n'a pas allégé sa tutelle depuis 2008 ; il n'a toujours pas défini sa politique de dividende et surtout, il a failli dans l'organisation des dessertes des ports pour irriguer efficacement leur hinterland.
Premier grief : le manque d'investissements (voir annexe II). Faibles avant 2008, les contributions de l'État aux investissements portuaires manquent encore d'ambition dans le cadre du schéma national des infrastructures de transports (SNIT). Les projets d'infrastructures portuaires sont aujourd'hui en majorité financés par les fonds propres et les emprunts des grands ports maritimes et des subventions de l'État et des collectivités territoriales. Toutefois, il existe certains partenariats avec le privé pour des projets particuliers comme le terminal méthanier de Dunkerque d'un coût de 1,3 milliard d'euros, et dont le bouclage financier a été réalisé le 29 juin dernier. Ce mode de financement sera sans doute également retenu pour le terminal de transport combiné de Mourepiane 22 ( * ) .
Avant 2008, l'État a laissé les directeurs gérer les affaires courantes des ports sans leur fixer d'objectifs clairs et ambitieux, à l'exception notable de Port 2000 au Havre. Entre 1999 et 2007, la part de l'État a atteint 29 % pour les investissements d'infrastructures, et seulement 13 % pour les investissements des ports, toutes natures confondues 23 ( * ) . Les contrats de projet État-régions 2007-2013 ont consacré 1 milliard d'euros aux 7 grands ports maritimes, mais la part de l'État n'est que 25 %, soit une moyenne de 35 millions d'euros par an. Certes, les investissements portuaires, tous contributeurs confondus, ont doublé depuis 2008, avoisinant désormais 400 millions d'euros par an. Mais la part de l'État demeure faible, et tourne autour de 15 %.
ÉVOLUTION DE L'INVESTISSEMENT DANS LES PORTS ET RÉPARTITION DES FINANCEMENTS ENTRE 2005 ET 2010
Source : ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable, des transports et du logement.
Quant au SNIT, qui dresse la « feuille de route » pour les vingt à trente années à venir en matière d'investissement pour les infrastructures de transport, la part des investissements portuaires demeure trop faible. L'avant-projet consolidé dresse la liste des principaux projets de développement portuaires, dont le montant total s'élève à 2,8 milliards d'euros. Mais les dépenses de développement portuaire sont finalement modestes car elles représentent moins de 2 % de l'enveloppe globale consacrée aux nouvelles infrastructures, comme l'a souligné le récent rapport du groupe de suivi sur le SNIT 24 ( * ) . L'État ne participera à ces projets qu'à hauteur de 400 millions d'euros environ, le reste venant des contributions des régions dans le cadre des contrats de plan État-Région (CPER) et des autres collectivités territoriales (conseils généraux notamment). Plus inquiétant : si l'État avait continué de consacrer 35 millions par an à l'investissement dans les 7 GPM, comme il le fait dans le cadre du CPER 2007-2013, en vingt ans, il aurait dépensé 700 millions d'euros, et non pas 400. Alors que toutes les études indiquaient que l'approfondissement du chenal entre le Havre et Rouen devait atteindre 2 mètres, la profondeur retenue par le port de Rouen variera entre 40 centimètres et un mètre seulement, pour des raisons essentiellement financières (les travaux passeraient de 90 à 250 millions d'euros).
PROJETS DE DÉVELOPPEMENT PORTUAIRE
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Projet proposé |
Coût en M€ HT |
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(A) Grand Port maritime de Dunkerque : création de nouveaux terminaux |
650 |
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(B) Grand Port maritime du Havre : création d'un nouveau terminal, prolongement du grand canal du Havre jusqu'au canal de Tancarville et aménagement d'un terminal multimodal |
700 |
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(C) Port de Rouen : amélioration des accès maritimes |
185 |
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(D) Création d'une nouvelle plateforme trimodale à Achères |
200 |
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(E) Grand Port maritime de Nantes Saint-Nazaire : création de nouveaux terminaux |
270 |
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(F) Grand Port maritime de Fos - Marseille : projets Fos 2XL et 3XL |
400 |
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(G) La Rochelle - Modernisation de l'outil portuaire |
32 |
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(H) Bordeaux - Modernisation de l'outil portuaire |
38 |
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(I) Strasbourg - Extension de la plateforme multimodale de Lauterbourg |
30 |
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Amélioration des dessertes ferroviaires et/ou fluviale pour l'ensemble des ports |
300 |
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TOTAL |
2805 |
Source : avant-projet consolidé du SNIT, page 34.
PART DE L'ÉTAT DANS LES PROJETS DU SNIT
Deuxième grief : l'État n'a jamais remboursé l'intégralité des dépenses d'entretien et d'exploitation des accès maritimes (chenaux, écluses, dragages) alors qu'il s'agit d'une obligation légale. Il ne s'agit pas d'un sujet anecdotique car les crédits de l'État en cause sont du même ordre de grandeur que ceux que consacre l'État pour les investissements portuaires proprement dits, soit 40 à 50 millions d'euros par an. A la fin des années 1990, le taux de remboursement était de 80 %. Il a diminué régulièrement pour atteindre 60 % en 2006. Le rapport Gressier précité de juillet 2007 a relevé que la dotation budgétaire ne permettait pas de couvrir l'intégralité des dépenses de dragage par l'État. Mais la situation ne s'est pas améliorée malgré l'engagement solennel du Gouvernement, lors de la présentation du projet de loi portant réforme portuaire, de supporter l'intégralité des dépenses de dragage des ports pour maintenir des conditions de concurrence équitables avec les autres ports européens. Aujourd'hui ces dépenses ne sont remboursées qu'à hauteur de 55-70 % par l'État. Les sommes en jeu sont considérables, puisque le port de Rouen, situé en fond d'estuaire et principal bénéficiaire de ces dotations, sur des dépenses de 18 millions d'euros de dragage en 2010, n'a été remboursé que de 11 millions.
MONTANT DE LA DOTATION « ENTRETIEN » DE L'ÉTAT ENTRE 2005 À 2010
Source : ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable, des transports et du logement.
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RÉPARTITION DES DOTATIONS DE L'ÉTAT POUR
L'ENTRETIEN
Les dotations sont réparties de la manière suivante : - Grand port maritime de Nantes Saint-Nazaire : 23 % - Grand port de Rouen : 22 % - Grand port maritime de Bordeaux : 20 % - Grand port maritime de Dunkerque : 15 % - Grand port maritime du Havre : 15 % - Grand port maritime de La Rochelle : 3 % - Grand port maritime de Marseille : 2 % |
Troisième grief : la tutelle de l'État n'a pas été allégée depuis 2008. La procédure des « dossiers de prise en considération » n'existe plus, c'est une bonne chose parce qu'elle suspendait les décisions pendant des mois, pour des raisons purement bureaucratiques. L'agence des participations de l'État, récemment, a cru devoir réunir des directeurs de ports pour examiner des décisions modificatrices - alors que le budget est désormais entre les mains du conseil de surveillance et que le contrôle par l'État ne saurait intervenir dans le déroulement quotidien de l'action. Pire, on observe même des comportements d'autocensure des directeurs de port, qui rechignent à utiliser certaines facilités accordées par la loi, anticipant les difficultés avec la tutelle. Enfin, le Sénat avait permis aux conseils de surveillance de s'affranchir, sous condition, de la tutelle de l'État lorsque celui-ci n'apporte aucune contribution financière pour certains types d'investissement 25 ( * ) . A défaut de réponse dans les deux mois, l'accord de l'autorité administrative est réputé acquis. Mais aucun conseil de surveillance n'a, semble-t-il, utilisé cette faculté. De manière générale, certains directeurs des ports regrettent de ne pas pouvoir augmenter la dette des ports en lançant de nouveaux projets 26 ( * ) .
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TABLEAU DE BORD FINANCIER DES GRANDS PORTS MARITIMES EN 2009 Avec un trafic global de l'ordre de 271 millions de tonnes, le chiffre d'affaires des grands ports maritimes, qui regroupe les prestations de services des ports s'est établi à 636 millions d'euros en 2009, décomposé de la manière suivante : - droits de port : 50 % ; - taxes d'outillage : 27 % ; - redevances du domaine et des concessions : 19 % ; - autres prestations de service : 4 % ; L'excédent brut d'exploitation (EBE), indicateur financier qui mesure les ressources dégagées par l'activité après imputation des charges externes et des charges de personnel, s'établit à 165 millions d'euros. La capacité d'autofinancement (CAF) s'élève à 151 millions d'euros. Quant aux investissements, ils sont de 369 millions d'euros. |
Quatrième grief : les ports sont pénalisés par l'absence de politique de dividendes définie par l'État. En vertu de l'article L. 103-1 du code des ports maritimes, il est prévu que « le grand port maritime conclut un contrat pluriannuel avec l'État et, le cas échéant, avec les collectivités territoriales intéressées ou leurs groupements, qui a pour objet de préciser les modalités de mise en oeuvre du projet stratégique dans leurs domaines de compétences respectifs. Ce contrat porte également sur la politique de dividendes versés à l'État ». Or à ce jour, aucun contrat n'a été signé, et les ports sont handicapés par l'absence de visibilité à court et moyen terme sur la politique de dividendes prélevés par l'État en tant qu'actionnaire des ports. Ainsi, le port de Rouen a versé à l'État, en mars 2011, 40 % de son exercice de 2009.
Cinquième grief : l'État n'a pas été capable de mettre en place un réseau ferroviaire, fluvial et routier performant pour desservir l'arrière-pays des ports. Un rapport récent de notre collègue député Roland Blum a mis en évidence les retards des ports français pour assurer le pré et post- acheminement des marchandises 27 ( * ) . Votre groupe de travail observe que la part du routier pour le transport des conteneurs oscille entre 82 et 86 % pour les ports du Havre et de Marseille, alors que ce taux atteint seulement 64 % à Hambourg et même 59 % à Rotterdam. La situation est dramatique au Havre, qui manque cruellement de dessertes massifiées : seuls 4 % des conteneurs sont transférés par voie de chemin de fer. A Rouen, la part du transport ferroviaire en pré et post-acheminement atteignait 25 % à Rouen en 1998, elle a chuté à 9 % aujourd'hui. La situation risque d'ailleurs de s'aggraver dramatiquement pour le port normand dans les années à venir, compte tenu des travaux de régénération du réseau très importants qui sont engagés par RFF (projet Serqueux-Gisors-Rouen-Serquigny) et de la création d'un nouvelle gare à Rouen qui n'a pas clairement dédié des lignes pour le fret ferroviaire. Le port réclame ainsi à RFF une meilleure prise en compte de ses intérêts et la création d'une « route ferroviaire du blé » pour desservir le centre de la France .
RÉPARATION MODALE DES TRAFICS TERRESTRES DES CONTENEURS
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Hambourg |
Rotterdam |
Anvers |
Le Havre |
Marseille |
Dunkerque |
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Fluvial |
2% |
30% |
32% |
9% |
4,7% |
5% |
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Ferroviaire |
34% |
11% |
8% |
5% |
13,7% |
4,37% |
|
Routier |
64% |
59% |
60% |
86% |
81,6% |
90,62% |
Source : Rapport de M. Roland Blum « La desserte ferroviaire et fluviale des grands ports maritimes », 2011.
b) Un manque de fiabilité récurrent
Les ports français souffrent d'une image très dégradée auprès des acteurs économiques et plus particulièrement des armateurs du fait d'une insuffisante fiabilité. Les nombreux mouvements sociaux, en particulier au port du Marseille, ont porté un rude coup à l'attractivité des ports de l'Hexagone. Les mouvements de protestation sur la place phocéenne ces trois dernières années ont provoqué des reports de trafic soit vers des ports secondaires français comme Sète, soit vers des ports étrangers. Le port de Marseille a été gravement pénalisé par les mouvements sociaux des agents des ports, mais aussi par les perturbations causées par les conflits de la SNCM et des pêcheurs. Ainsi, la décision du groupe d'Auchan d'installer à Meyzieu près de Lyon son entrepôt européen pour les produits non alimentaires a été d'abord perçue par certains dirigeants en interne comme un risque commercial majeur, compte tenu du manque de fiabilité du port de Marseille-Fos.
Le maître-mot pour les entreprises clientes est la fiabilité, avant même d'aborder la question des coûts de passage portuaire. Tout retard dans le chargement ou déchargement d'un navire peut entrainer des pénalités et des surcoûts financiers considérables pour un armateur. En outre, l'information systématique des préavis de grèves est louable en soi, mais elle a eu un grave effet pervers car bien souvent ces préavis n'étaient pas suivis d'un mouvement de grève, mais les armateurs détournaient systématiquement leur trafic de la France par précaution. Un directeur de port rencontré par votre groupe de travail a corroboré cette analyse : « les ports souffrent de leur manque d'efficacité, qu'ils peuvent s'atteler à combler, mais ils meurent de leur manque de fiabilité, qui leur cause un dommage quasiment irréparable ».
Les syndicats de salariés des ports se sont certes opposés à toute réforme introduisant plus de concurrence dans les ports. Toutefois, les syndicats de dockers n'ont pas fait grève sur le port du Havre pour des revendications locales depuis 1994. Certains syndicats ont peu fait grève, à l'instar du CNTPA qui a fait vingt-quatre heures de grève depuis 2008. En outre, le détachement des conducteurs d'engins dans les entreprises de manutention pourrait permettre aux agents de mieux partager les préoccupations des entreprises. Il semble désormais que les agents des ports sont bien conscients que leur avenir professionnel dépend de la bonne santé de la place portuaire.
c) Une gouvernance des ports insuffisamment ancrée sur les territoires
La réforme portuaire a mis fin à une gouvernance des ports lourde et inefficace . Les conseils d'administration étaient bien souvent de simples chambres d'enregistrement des décisions proposées par le directeur général.
Toutefois, la gouvernance actuelle ne donne pas suffisamment de poids aux collectivités territoriales . Elles demeurent encore trop en retrait dans les conseils de surveillance, même si l'État n'est pas systématiquement majoritaire dans ces structures, compte tenu de l'absence de consignes données aux représentants des ministères et de l'indépendance des personnalités qualifiées que l'État a nommées 28 ( * ) . Certains conseils généraux ont même récemment supprimé leurs subventions publiques pour des projets portuaires majeurs.
d) Une concurrence faussée sur les places portuaires
Les entreprises n'ont pas toujours su conjurer les soupçons de conflits d'intérêt sur les places portuaires et ont parfois privilégié des rentes de situation. La Cour des comptes avait souligné dès 2005 « les risques de monopoles ou d'oligopoles dans les services portuaires » 29 ( * ) .
S'agissant des armateurs, la commission européenne vient d'ouvrir une enquête sur de possibles ententes illicites entre armateurs européens. Il convient de rappeler que le secteur armatorial s'est vu récemment interdire d'organiser des conférences maritimes pour fixer, entre autres, les taux plafonds de référence pour les lignes desservant l'Europe, suite à l'abrogation, en septembre 2006, du règlement du Conseil du 22 décembre 1986 30 ( * ) . Le 17 mai 2011, la Commission européenne a réalisé des « inspections surprises » dans les locaux de trois transporteurs maritimes de conteneurs établis dans sept États membres. La direction générale de la Concurrence soupçonne les armateurs de poursuivre de manière officieuse certaines pratiques liées aux anciennes conférences maritimes. Il est toutefois trop tôt pour tirer de quelconques conclusions sur cette enquête.
L'Autorité de la concurrence a récemment condamné des entreprises de manutention portuaire et des autorités portuaires françaises pour entorse à la libre concurrence. Dans une décision du 13 septembre 2007, le Conseil de la concurrence a infligé des sanctions pécuniaires au port autonome du Havre (2,6 millions d'euros) pour avoir mis en oeuvre des tarifs différents pour l'utilisation de son outillage public selon les clients, et a sanctionné deux entreprises privées (respectivement 150 000 et 55 000 euros) pour s'être entendues afin de faire échec à l'entrée sur le marché de la manutention d'une nouvelle entreprise. Le 15 avril 2010, l'Autorité de la concurrence a sanctionné quatre entreprises, dont trois se sont coordonnées pour se partager des postes à quai en construction au Havre. Enfin, le 18 janvier 2011, l'Autorité a condamné trois entreprises de manutention portuaire de la Réunion pour avoir fixé en commun les prix des prestations de manutention portuaire pendant 23 ans.
En définitive, les raisons du décrochage des ports français s'expliquent peut-être par une raison d'un autre ordre : l'absence de prise de conscience de l'intérêt fondamental que constitue le développement des ports, aussi bien chez les dirigeants politiques nationaux, locaux, que dans l'opinion publique. La France n'a pas toujours su valoriser ses atouts maritimes aussi efficacement que d'autres pays européens, comme les Pays-Bas, la Belgique ou l'Allemagne.
* 22 S'agissant des terminaux portuaires, de nombreux partenariats sont conclus avec le privé sous forme de convention de terminal : l'opérateur finance les travaux de superstructure mais aussi dans la plupart des cas, l'infrastructure de surface (réseaux, terre-pleins, bâtiments).
* 23 Cf. le rapport sur la modernisation des ports autonomes, op. cit., p. 8.
* 24 Cf. le rapport du groupe de suivi sur le SNIT, op. cit., p. 26.
* 25 Le Sénat a introduit, par un amendement de son rapporteur au projet de loi portant réforme portuaire, l'article L. 105-5 du code des ports maritimes précisant que « pour les travaux devant être effectués dans le cadre des missions définies à l'article L. 101-3 sans le concours financier de l'État et n'entraînant pas de modification essentielle dans les accès ou ouvrages du port, le grand port maritime statue définitivement ».
* 26 En effet, la dette des ports doit être inférieure à trois fois le montant de leur capacité d'autofinancement (la CAF désigne le potentiel de l'entreprise à dégager, au cours d'une période d'activité normale, une ressource servant soit à financer la croissance de l'activité, soit à financer de nouveaux investissements, soit à rembourser des emprunts ou des dettes, ou encore à verser des dividendes aux propriétaires de l'entreprise). Or quelques ports ont peu investi ces dernières années.
* 27 Cf. le rapport à Monsieur le Premier ministre, « La desserte ferroviaire et fluviale des grands ports maritimes », par le député Roland Blum, mars 2010.
* 28 Le conseil de surveillance comprend 17 membres. L'État y est en théorie majoritaire, grâce à ses cinq représentants et aux cinq personnalités qualifiées qu'il nomme. On compte également quatre représentants collectivités territoriales.
* 29 Cf. rapport 2005-428-0 B de la Cour des comptes, p. 39.
* 30 Les conférences maritimes permettaient également aux armateurs de coordonner leurs services (ports desservis, dates et horaires des escales) et même leurs stratégies d'investissement.