III. LE NOUVEAU FONDS DE SOLIDARITÉ DES COMMUNES DE LA RÉGION D'ILE-DE-FRANCE ET SA COMBINAISON AVEC LE FPIC
A. UN OUTIL INDISPENSABLE AU REGARD DES SPÉCIFICITÉS DE LA RÉGION ILE-DE-FRANCE
1. Des écarts de richesse majeurs
La région Ile-de-France se singularise par rapport aux autres régions françaises sur deux points :
- c'est incontestablement la plus riche des régions françaises (elle concentre 28,3 % du PIB national) ;
- c'est aussi la région où les écarts de richesse entre collectivités sont les plus élevés, de un à dix selon les calculs de l'Institut d'aménagement et d'urbanisme de la région Ile-de-France (IAURIF), auditionné par le groupe de travail.
Écart de richesse fiscale des communes de plus de 10 000 habitants (2007)
Source : IAURIF
2. Le seul exemple de péréquation intra régionale existant
Le fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France est à ce jour le seul instrument de péréquation horizontale répondant à des règles de fonctionnement précises fixées par la loi.
Créé par la loi du 13 mai 1991 17 ( * ) , il repose sur un système original et assez complexe, mettant en oeuvre un double prélèvement .
Un premier prélèvement est effectué sur les communes dont le potentiel financier par habitant est supérieur d'au moins 25 % au potentiel financier moyen régional. Un second prélèvement est opéré sur les communes et les EPCI dont les bases de taxe professionnelle par habitant excèdent respectivement 2,5, 3 et 3,5 fois la moyenne des bases de TP nationales.
Seules les communes sont éligibles au fonds. Elles sont à cet effet classées selon un indice synthétique de ressources et de charges reposant sur des critères multiples : potentiel financier par habitant, bénéficiaires des aides personnelles au logement (APL) et ayants droit, nombre de logements sociaux et revenu par habitant.
Sont éligibles :
- la première moitié des communes de 10 000 habitants et plus
- les premiers 18 % des communes de 5 000 à 9 999 habitants.
En 2009 , le total des ressources du FSRIF s'est élevé à 186 millions d'euros. 72 communes ont contribué au premier prélèvement à hauteur de 156 millions d'euros et 10 communes, un EPCI à taxe professionnelle de zone (TPZ) et trois EPCI à TPU ont alimenté le deuxième prélèvement pour respectivement 25 millions d'euros et 3,7 millions d'euros.
125 communes de 10 000 habitants et plus et 20 communes de 5 000 à 9 999 habitants ont bénéficié des reversements du fonds pour 175 millions et 6 millions d'euros.
3. Une utilité reconnue par les lois de finances successives
La réforme de la taxe professionnelle a mis en péril l'avenir du FSRIF puisque cette taxe constituait l'assiette du second prélèvement. Tenant compte de son rôle reconnu de réducteur des inégalités régionales, les deux lois de finances successives pour 2010 et 2011 ont garanti la permanence de ce dispositif de péréquation régionale, sans toutefois définir les modalités précises de son fonctionnement à l'avenir.
La loi de finances pour 2010 18 ( * ) (article 78) a prévu « qu'à compter de l'année 2011, les modalités de fonctionnement du Fonds de solidarité de la région Ile-de-France sont modifiées pour prendre en compte, d'une part, l'impact de la modification de la notion de potentiel financier [...] et, d'autre part, l'impact de la suppression de la taxe professionnelle [...]. »
Elle a précisé également que pour l'année 2011, « les ressources et les versements du FSRIF sont d'un montant au moins égal aux montants redistribués en 2010 ».
Cet engagement a été confirmé par l'article 76 de la même loi de finances, dans le cadre de la clause de revoyure qu'il instituait. Le rapport demandé au Gouvernement en vue de préciser les conséquences et les conditions de mise en oeuvre de la suppression de la taxe professionnelle devait ainsi :
« - proposer les évolutions nécessaires du fonctionnement du fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France et des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle afin de parvenir à un niveau de péréquation au moins équivalent à celui existant avant la présente loi de finances ;
« - envisager différentes solutions pour faire évoluer le dispositif de garantie de ressources prévu par la présente loi et son articulation avec des dispositifs de péréquation verticale et horizontale, abondés par les collectivités et par des dotations de l'Etat . »
Le rapport établi par le Gouvernement en juin 2010 19 ( * ) s'est révélé assez peu précis sur l'avenir du FSRIF, préconisant toutefois l'addition d'un mécanisme de péréquation national et d'un dispositif régional, cette solution permettant tout à la fois de préserver l'outil du FSRIF et de parvenir en 2015 à des montants de péréquation équivalents à ceux des FDPTP et du FSRIF.
La solution préconisée était doublement insatisfaisante : elle généralisait à l'ensemble de la France un mécanisme qui n'avait de sens que dans un nombre limité de régions françaises et elle renvoyait au moyen terme la garantie des montants de ressources péréquées.
La loi de finances pour 2011 précitée (article 125) a donc remis sur le chantier la question de l'avenir du FSRIF qui n'avait pas été traitée.
Le projet initial du Gouvernement ne comportait que la création d'un fonds national, sans référence au dispositif du FSRIF, proposition écartée par l'Assemblée nationale au profit d'une généralisation des fonds régionaux accompagnée de la garantie que le montant du FSRIF en 2012 serait égal au montant 2009.
Le texte définitif - retenu dans sa version adoptée par le Sénat - limite au seul FSRIF la création de fonds régionaux mais prévoit que les montants gérés par le FSRIF sont multipliés par 1,5 d'ici à 2015. Il accorde également au FSRIF une autonomie de gestion par rapport au fonds de péréquation intercommunal et communal en raison de « la spécificité de la région d'Ile-de-France . »
La loi de finances pour 2011 a ainsi définitivement acté l'existence d'un fonds de péréquation propre à la région Ile-de-France, tout en écartant une transformation en dotation d'Etat (comme pour les FDPTP) ainsi qu'une sanctuarisation de ses ressources au montant atteint en 2009.
Mais elle n'a pas réglé les questions de son fonctionnement, ni de son articulation avec le fonds de péréquation national.
* 17 Loi n° 91-429 du 13 mai 1991 instituant une dotation de solidarité urbaine et un fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France, réformant la dotation globale de fonctionnement des communes et des départements et modifiant le code des communes.
* 18 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.
* 19 Rapport « Durieux-Subremon » précité.