La réforme de la protection des majeurs: un bilan d'étape préoccupant

Rapport d'information n° 315 (2011-2012) de MM. Éric BOCQUET et Edmond HERVÉ , fait au nom de la commission des finances, déposé le 31 janvier 2012

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N° 315

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 31 janvier 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l' enquête de la Cour des comptes relative à l' évaluation de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs ,

Par MM. Éric BOCQUET et Edmond HERVÉ,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Au titre de l'année 2011, la commission des finances du Sénat, sur le fondement de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1 ^er août 2001, a demandé à la Cour des comptes une enquête relative à la mise en oeuvre de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs .

Les premiers travaux préparatoires de la loi du 5 mars 2007 ont été engagés au début des années 2000 par le Gouvernement Jospin. Cette réforme se voulait particulièrement exhaustive puisqu'elle visait à moderniser le cadre légal applicable aux majeurs protégés, à modifier la structure de financement des mesures de protection des majeurs, à anticiper les problématiques juridiques liées à la dépendance (création du mandat de protection future), à distinguer clairement les mesures de protection juridique et les mesures d'accompagnement social, à professionnaliser le travail des tuteurs ainsi qu'à mieux contrôler ces derniers.

Afin de limiter le champ d'investigation de la Cour des comptes, les rapporteurs spéciaux des missions « Justice » et « Solidarité » ^{1 ( * )} ont souhaité qu'elle étudie en priorité deux enjeux de gestion publique : l'impact de la réforme sur l'organisation de la justice et la mise en place des nouvelles mesures d'accompagnement social par les départements .

Sur le plan des principes, la loi de 2007 s'inscrit dans la droite ligne de la loi fondatrice du 3 janvier 1968 ^{2 ( * )} : une mesure de protection, qui limite la capacité juridique d'un majeur, doit être nécessaire , subsidiaire et proportionnelle . Or, en pratique, nombre de mesures étaient décidées en dépit de ces principes. Par exemple, les « curatelles sociales », ordonnées pour des motifs sociaux et non médicaux , étaient considérées comme particulièrement contraires à l'esprit de la loi de 1968.

L'économie de la réforme reposait donc sur une hypothèse forte, à savoir le trop grand nombre de mesures de protection juridique non justifiées . Elle légitimait la distinction entre le volet « judiciaire » des mesures de protection (tutelles, curatelles, sauvegardes de justice) et un nouveau volet « social » , dont la responsabilité est confiée aux conseils généraux. Elle permettait également d'espérer des gains d'efficacité dans l'administration des tutelles par les tribunaux d'instance , auxquels sont octroyés de nouvelles tâches de contrôle.

La Cour des comptes a remis son enquête le 16 novembre 2011. Sur la base de ces conclusions, l'audition « pour suite à donner » a été organisée par la commission des finances du Sénat le 31 janvier 2012. Elle a mis en présence les représentants des ministères de la Justice et de la Solidarité, de l'Assemblée des départements de France (ADF), de l'Association nationale des juges d'instance (ANJI) et de la Fédération nationale des associations tutélaires (FNAT). Par ailleurs, la Chambre nationale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs a adressé, le 2 février 2012, une contribution écrite à la commission des finances.

I. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE DONT L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE EST ENCORE LOIN D'ÊTRE CONFIRMÉE

A. MAÎTRISER LE COÛT EXPONENTIEL DES MESURES DE PROTECTION JURIDIQUE POUR LES FINANCES PUBLIQUES

La protection des majeurs constitue une charge publique non négligeable. Encore aujourd'hui, ce sont plus de 550 millions d'euros qui sont consacrés au financement des mesures de protection . Il convient en outre d'y ajouter les moyens spécifiques de la justice, de la sécurité sociale et des départements nécessaires, par exemple, à l'instruction des dossiers ou à l'accompagnement des personnes protégées.

Avant la réforme, le nombre de mesures de protection augmentait de près de 8 % chaque année . A ce rythme, plus d'un million de personnes auraient été protégées en 2010 tandis que ce chiffre atteindrait environ 800 000 aujourd'hui, soit entre 1 % et 2 % de la population adulte ^{3 ( * )} .

Or cette progression faisait peser un poids croissant sur les finances publiques. Selon la loi, les tuteurs sont, en priorité, des parents proches de la personne protégée, qui assurent donc cette charge bénévolement . En pratique, plus de la moitié des mesures sont confiées à des tuteurs professionnels (« mandataires judiciaires à la protection des majeurs »), rémunérés d'abord par prélèvement sur les ressources de la personne puis par des fonds publics en cas d'insuffisance de ces dernières .

En 2006 , le coût total des mesures de protection était d'un peu de moins de 500 millions d'euros - en hausse de 46 % depuis 2002 -, dont près de 405 millions assurés par les différents financeurs publics (Etat, Sécurité sociale ou départements). En l'absence de réforme , le Gouvernement avait indiqué que ce coût « devrait avoisiner 644 millions d'euros en 2013 » ^{4 ( * )} .

Cette augmentation régulière de la dépense à la charge des financeurs publics résultait d'une combinaison de plusieurs facteurs, au premier rang desquels l'accroissement du nombre de mesures et un mode de financement inflationniste. Par ailleurs, le juge des tutelles pouvait fréquemment décider d'une mesure de tutelles aux prestations sociales adultes (TPSA) en complément d'une mesure de tutelle ou de curatelle, car les TPSA étaient entièrement financées sur fonds publics - et de surcroît mieux rémunérées.

Lors de l'examen du projet de loi, le Gouvernement avait estimé que le coût pour les finances publiques , net des prélèvements sur les ressources des majeurs, des mesures de protection, grâce à la réforme, s'élèverait à un peu moins de 450 millions d'euros en 2013 . Trois dispositions devaient expliquer cette relative stabilité - compte tenu de la croissance démographique. Tout d'abord, la participation financière des majeurs qui devait plus que doubler (passant de 93,8 millions d'euros en 2006 à 253,1 millions d'euros en 2013) ; ensuite, l'harmonisation des modes de financement des mesures de protection ; enfin, la simplification de la répartition des financements entre bailleurs publics.

Le tableau ci-dessous montre que ces prévisions sont déjà largement dépassées puisque l'Etat, la Sécurité sociale et les départements contribueront, pour l'année 2012, au financement des mesures de protection à hauteur d'environ 556 millions d'euros .

Répartition du financement des mesures
de protection juridique des majeurs

(en millions d'euros)

Financeurs publics	2010	2011	2012
Etat	210,2	213,0	216,3
Départements ^1	5,8	5,2	5,3
Sécurité sociale	304,4	325,2	334,5
Total	520,3	543,4	556,1

¹ Pour les seules mesures d'accompagnement judiciaire (MAJ).

Source : réponses au questionnaire budgétaire adressé par le rapporteur spécial de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »

B. UNE HYPOTHÈSE ENCORE À CONFIRMER : UN NOMBRE ÉLEVÉ DE MESURES NON JUSTIFIÉES

Le projet de loi a largement été construit autour du postulat selon lequel trop de mesures de protection juridique étaient décidées ou maintenues de manière infondée .

Notre ancien collègue Henri de Richemont, dans son rapport sur le projet de loi, soulignait que l'augmentation exponentielle du nombre de mesures tenait « à ce que, depuis plusieurs années, les régimes de protection des majeurs ont pu connaître, par rapport à leur esprit initial, deux types de dérives ».

La première de ces « dérives » consistait dans le prononcé d'une TPSA en parallèle d'une autre mesure, pour les raisons financières évoquées plus haut - tel était le cas de plus des deux tiers des TPSA avant la réforme ^{5 ( * )} .

La seconde « dérive » était l'utilisation des mesures de protection pour les personnes en grande difficulté sociale . Ainsi, trop de « curatelles sociales » auraient été prononcées pour des motifs tels que la prodigalité ou l'alcoolisme mais sans que l'on puisse constater une altération des facultés mentales.

Conformément aux principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité, une personne ne devrait se voir restreindre ses capacités juridiques que si une altération de ses capacités physiques ou mentales est médicalement constatée .

En 1998, un rapport d'inspection ^{6 ( * )} soulignait ainsi que, dans un quart des cas - à partir d'un échantillon de 200 mesures - le placement sous une mesure de protection n'était pas évidente au regard des éléments du dossier.

En conséquence, les mesures prises en faveur des personnes protégées apparaissaient disproportionnées au regard de la réalité de leur situation . Au surplus, les tribunaux et les tuteurs devaient traiter un nombre croissant de dossiers ne relevant pas de leur compétence.

La loi de 2007 visait donc à mettre fin à cette « sur-judiciarisation » de la protection des majeurs . A cette fin, elle a distingué un volet « judiciaire » et un volet « social » au sein des mesures de protection. Le volet « judiciaire » reprend le cadre existant mais la nécessité d'un motif médical est réaffirmée . Le nouveau volet « social » est confié aux départements. Il comprend les « mesures d'accompagnement social personnalisé » (MASP) et les « mesures d'accompagnement judiciaire » (MAJ) - ces dernières intervenant en cas d'échec des MASP et nécessitant une décision de justice.

Par ailleurs, le Gouvernement estimait, en 2007, qu'un nombre important de mesures était maintenu sans justification. En effet, elles n'étaient pas limitées dans le temps et le juge devait soit se saisir d'office ou être saisi d'une demande de mainlevée pour prononcer la fin d'une mesure. Afin de combattre cette inertie, le législateur a décidé que toutes les mesures doivent être revues tous les cinq ans ^{7 ( * )} - le stock devant, lui, faire l'objet de cette révision dans les cinq ans suivant la promulgation de la loi.

Dans le même objectif consistant à s'assurer du meilleur respect du principe de nécessité, le juge des tutelles ne peut plus se saisir d'office . Seuls les membres de la famille, une personne résidant avec le majeur ou le procureur de la République peuvent demander l'ouverture de la mesure.

Au total, la réforme devait permettre de diminuer tant le flux que le stock de mesures de protection afin de libérer du temps et des moyens pour les magistrats et les greffiers afin qu'ils se concentrent sur les mesures les plus importantes et qu'ils puissent contrôler l'activité des tuteurs, en particulier s'agissant des comptes de tutelles .

Du côté des majeurs protégés, l'instauration d'un volet social devait correspondre à une meilleure prise en compte des besoins de chaque adulte en fonction de sa situation personnelle.

Pour autant, la Cour des comptes relève que cette ambition initiale de la loi de 2007 est encore loin d'être atteinte. Elle note ainsi que « le nombre de demandes nouvelles de protection ne semble pas décroître , contrairement à ce qui avait été anticipé, même si le recul temporel est encore trop faible pour qu'une véritable tendance de moyen terme s'en dégage . Ainsi, le nombre de demandes enregistrées est passé de 137 954 en 2007 à 175 782 en 2009 et 181 279 en 2010 ».

Par ailleurs, elle souligne que « la croissance continue des demandes résulte pour partie de l'absence de communication sur le dispositif social et contractuel créé par la loi. Le rapport du Médiateur de la République [...] du 3 février 2011 pointait la méconnaissance de la loi du 5 mars 2007, à la fois par le grand public mais également par les professionnels ».

En tout état de cause, il apparaît que « le renouvellement [ne conduit que] très rarement à un allègement (2,4 % des mesures révisées en 2009, 2,2 % prévus en 2010 ^{8 ( * )} ) ou à une mainlevée (9,6 % des mesures révisées en 2009, 6,6 % en 2010), ce qui accrédite l'idée que la mesure initiale était justifiée alors que la réforme reposait, dans son principe, sur le postulat contraire ».

De même, elle fait valoir que « le basculement des curatelles dites "sociales" vers les MASP ne semble pas encore avoir eu lieu, alors qu'il constituait l'une des hypothèses fortes de la réforme ».

L'absence de confirmation, voire l'infirmation - même si le recul historique est encore trop faible -, d'une des principales hypothèses de la réforme pourrait compromettre son économie générale. En effet, la charge de travail des tribunaux d'instance a été alourdie en prévision d'une diminution du nombre de dossiers à traiter. Si la « sur-judiciarisation » n'est pas corroborée dans les faits, l'engorgement des juridictions, déjà patent, pourrait devenir un problème insoluble .

II. LE VOLET JUSTICE : UNE RÉFORME INABOUTIE

A. L'OBJECTIF DE LA RÉFORME

1. Les limites du système précédent

S'agissant du volet judiciaire, la réforme conduite visait à répondre aux critiques portant sur le régime de protection en vigueur dans le système précédent.

Ces critiques correspondaient à :

- un postulat de « surjudiciarisation » des mesures de protection : les personnes placées sous mesure judiciaire ne l'auraient pas nécessairement été à bon escient ( cf. supra ) ;

- la difficulté d'encadrer et de contrôler la profession de mandataire judiciaire .

2. Un régime innovant

Tout en s'inscrivant dans la continuité de la loi du 3 janvier 1968 portant réforme du droit des incapables majeurs, la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs a introduit de nombreuses innovations.

Tout d'abord, elle distingue, d'une part, le volet judiciaire des mesures de protection mises en oeuvre pour des motifs médicaux, et, d'autre part, le volet social en renvoyant à des mesures d'accompagnement social. L'objectif poursuivi est la diminution du flux de demandes de protection judiciaire et la décharge des tribunaux de décisions pour les personnes dont l'état ne justifie pas le retrait de leur capacité juridique . Cette distinction conduit à modifier profondément l'organisation des mesures de protection, en faisant du département le responsable de la mise en oeuvre du volet social, plus précisément des MASP.

En outre, la loi réaffirme les principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité. Elle place les majeurs au coeur du dispositif des mesures de protection. Elle leur permet de conserver, selon leur état, la gestion de leur propre vie, avec comme finalité éventuelle le retour à l'autonomie. C'est notamment l'objectif de l'instauration d'une durée limitée des mesures judiciaires, qui doivent désormais faire l'objet d' une révision tous les cinq ans , ou de la mise en place de l'accompagnement gradué et contractuel à la gestion budgétaire dans le cadre des MASP.

A partir de ces principes, différents dispositifs innovants sont introduits, le parquet étant investi d'un nouveau rôle d'instruction et d'orientation des demandes de protection vers le juge des tutelles ou vers le département .

Enfin, la professionnalisation des mandataires judiciaires est renforcée afin d'éviter les dérives dans les mesures de protection (formation et vérification des comptes de gestion, notamment).

B. LES JURIDICTIONS PLACÉES EN SITUATION DIFFICILE

Il ressort de l'enquête menée par la Cour des comptes que la mise en oeuvre de la réforme de la protection juridique des majeurs s'est traduite, au niveau des juridictions, par un accroissement de la charge de travail sans que les moyens augmentent à due concurrence .

1. Un surcroît d'activité

a) Pour les parquets civils

Avec la réforme de 2007, la faculté de saisine d'office du juge a été réservée à la famille et aux proches. Les signalements émanant des services sociaux et des établissements de soins ou médico-sociaux doivent désormais être systématiquement adressés ou réorientés par le juge au parquet civil qui se voit confier un rôle de filtre .

Si cette suppression de la saisine d'office a entraîné en 2009 une diminution significative du nombre des demandes d'ouverture de régime de protection (leur nombre est en effet passé de près de 101 000 à un peu moins de 81 000, soit une baisse de 20 %), cette baisse ne s'est pas poursuivie en 2010 puisque les demandes d'ouverture de régime de protection ont à nouveau augmenté (+ 8,9 %).

A ce flux croissant s'ajoutent plusieurs nouvelles missions incombant aux parquets civils dont notamment :

- la révision quinquennale des mesures de tutelles , le parquet devant viser l'ensemble des dossiers avant l'audience ;

- certaines prérogatives de surveillance générale des mesures de protection, notamment la visite des personnes protégées ou encore la convocation des personnes chargées de la protection.

Au total, cette réforme s'est traduite par un rallongement des délais de saisine du juge des tutelles et elle rend quasi impossible la prise de mesures d'urgence, alors que la sauvegarde du patrimoine peut exiger l'accomplissement immédiat de certains actes. La seule baisse d'activité enregistrée par les tribunaux de grande instance (TGI) est due au transfert aux Cours d'appel, le 1 ^er janvier 2010, du contentieux de l'appel, puisque le parquet n'a plus à viser les dossiers et à assister aux audiences.

b) Pour les juges des tutelles

L'obligation de révision des mesures de protection impose une surcharge de travail importante pour les juridictions, via l'augmentation du nombre d'audiences et de jugement. En effet, cette révision obligatoire doit être réalisée au plus tard le 31 décembre 2013 pour l'ensemble du stock des dossiers ouverts (soit 750 000 dossiers au 1 ^er janvier 2010).

A cet égard, il convient de souligner que « tous les juges de tutelles interrogés estiment qu'à cette date, seulement 50 % environ des mesures de protection ouvertes auront pu faire l'objet d'une révision ».

Cette situation crée un risque juridique considérable pour les majeurs dont le dossier n'aura pas été révisé à temps et qui sera par conséquent caduc. L'article 443 du code civil impose en effet que ces mesures soient revues dans un délai de cinq ans sous peine de prendre fin de plein droit. Le point de départ du délai de caducité de cinq ans a été fixé au jour de la publication de la loi, c'est-à-dire le 5 mars 2007. La loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures a cependant repoussé ce point de départ au jour de l'entrée en vigueur de la réforme : la caducité est donc encourue à compter du 1 ^er janvier 2014 (au lieu du 5 mars 2012 comme initialement prévu).

Par ailleurs, les juges des tutelles ont vu leur champ d'intervention s'élargir sous l'effet de la réforme. Les nouvelles attributions du juge le conduisent en effet à intervenir dans toutes les dimensions de la vie du majeur (et non plus seulement dans les décisions relatives à son patrimoine). Ces nouvelles interventions alourdissent évidemment le suivi des dossiers, en exigeant dans de nombreux cas par exemple l'audition du majeur avec le déplacement corrélatif à son domicile.

Même la création du mandat de protection future (MPF), qui s'inscrit pourtant dans une perspective de « déjudiciarisation » contribuant à alléger l'intervention judiciaire dans la mise en oeuvre de la protection juridique, n'épargne pas le juge des tutelles. En effet, plusieurs phases de ce nouveau dispositif, dont le contentieux (révocation, suspension, aménagement) ou l'exercice même de cette mesure, nécessitent l'intervention du juge des tutelles. Celui-ci se voit ainsi confier un nouveau rôle d'arbitre et de surveillance d'une mesure de protection conventionnelle .

Au total, selon la Cour des comptes, « ces nombreuses interventions nouvelles entraînent une grande dispersion de l'activité du juge sur un ensemble de petites tâches , rendant impossible le recentrage sur ses missions visé par la réforme. Si la flexibilité et le détail des mesures constituent un progrès certain par rapport au dispositif antérieur, il s'agit aussi d'un contentieux de masse qui ne laisse aucune marge de manoeuvre (en termes de temps) supplémentaire ».

c) Pour les greffes

Alors que dans le projet de réforme, l'étude d'impact réalisée par la direction des affaires civiles et du Sceau (DACS) prévoyait un « recentrage et une amélioration qualitative de la charge administrative des greffes », le constat dressé par la Cour des comptes va dans le sens inverse .

Les procédures de vérification des comptes annuels de gestion des tuteurs , des curateurs et des mandataires judiciaires chargés de mesures d'assistance judiciaire confiées au greffier en chef sont modifiées dans le sens d'un renforcement de la qualité (le greffier en chef peut solliciter des renseignements aux banques et bénéficier du concours d'un expert). Par ailleurs, le juge peut prendre des mesures tendant à décharger le greffe (par le biais par exemple d'une dispense de production des comptes pour les personnes ne disposant pas de patrimoine).

Cependant, les greffiers doivent assumer les charges administratives liées aux nouvelles compétences et aux obligations du juge des tutelles. Ils sont en outre largement impliqués dans la procédure de MPF.

2. La sous-évaluation des moyens nécessaires à la mise en oeuvre de la réforme

a) La prévision initiale

D'après l'étude d'impact réalisée par la DACS, la mise en oeuvre de la réforme impliquait, dans les cinq années suivant son entrée en vigueur, la création de 29,41 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) de magistrats juges des tutelles .

Les greffes devaient, pour leur part, voir leurs effectifs augmenter de 51 postes de catégories B et C et de cinq postes de greffiers en chef .

b) Des moyens humains stables ou décroissants

La direction des services judiciaires (DSJ) a indiqué à la Cour des comptes que, en 2008, 22 emplois de magistrats d'instance ont été créés, dont 2 vice-présidents chargés de l'instance et 20 juges d'instance. En outre, 7 magistrats placés (« fléchés » vers la réforme des tutelles) ont également été localisés la même année.

Si 22 emplois ont effectivement été créés en 2008, la DSJ n'a toutefois pas précisé la quote-part de ces postes réellement dévolue à la mise en oeuvre de la réforme des tutelles, ni le nombre de magistrats effectivement localisés (certains postes créés pouvant être vacants). Or, certaines juridictions interrogées ont fait état de vacances de postes de greffiers de l'ordre de 10 % à 20 %.

Par ailleurs, la DSJ n'a pas non plus donné d'indication sur l'impact quantitatif de l'évolution de la carte judiciaire sur lesdits postes. Or, la nouvelle implantation des juridictions implique parfois des déplacements sur des distances plus importantes qui peuvent amener le juge à décider de renoncer à l'audition de la personne (par des ordonnances de dispense), faute de temps. Ainsi, les juges rencontrés par les magistrats de la Cour des comptes au cours de leur enquête ont indiqué avoir de plus en plus recours à une telle dispense d'audition.

Au total, la Cour des comptes indique que la situation en nombre de magistrats et de fonctionnaires chargés des tutelles « n'a pas ou peu évolué depuis la mise en oeuvre de la réforme, en dépit d'une charge de travail objectivement accrue » . Elle ajoute que « l'appui ponctuel des magistrats " placés " ne permet pas de tempérer ce constat ».

c) Un outil statistique incomplet

L'enquête de la Cour des comptes souligne le caractère incomplet de l'outil statistique et informatique mis en oeuvre par la Chancellerie au regard du suivi tant des effectifs que des mesures.

Tout d'abord, on ne peut que déplorer que les moyens en fonctionnaires affectés à l'activité « tutelles » ne puissent pas être identifiés dans la version actuelle de l'applicatif « OUTILGREF » utilisée par la Chancellerie. Une actualisation de cet applicatif est apparemment en attente.

En outre, la réforme de 2007 ne s'est pas accompagnée d'une évolution concomitante du logiciel de gestion des dossiers de tutelles « TUTI ». Ce logiciel est surtout utilisé pour créer des formulaires et des courriers type, mais il ne permet pas un suivi précis des dossiers de tutelles . Aussi, dans nombre de juridictions, le comptage des dossiers ouverts doit être opéré manuellement. Dans certains cas, les juges s'en remettent mêmes aux associations tutélaires pour obtenir la liste des mesures prononcées et le détail de la prise en charge.

Un tel déficit de suivi des mesures peut se révéler particulièrement préjudiciable , notamment du fait de l'obligation de révision quinquennale des dossiers.

d) L'insuffisance de médecins experts

Le rôle du médecin expert est essentiel dans la mise sous tutelle ou sous curatelle, ces mesures étant fondées sur la reconnaissance de l'altération mentale de la personne concernée.

Or, selon la Cour des comptes, « si la situation reste contrastée selon les départements et les juridictions, on constate globalement, et au regard de l'évolution du nombre de mesures, l'insuffisance du nombre de médecins inscrits sur les listes, s'agissant en particulier des médecins psychiatres ».

D'après les observations recueillies par la Cour auprès des départements ayant fait l'objet de l'enquête, cette insuffisance peut être mise en lien avec une tarification trop faible du certificat médical compte tenu des contraintes qu'implique l'établissement de ces certificats (déplacements, conditions d'accueil...).

En outre, « lorsque les certificats médicaux sont financés sur les frais de justice, ils sont alors fréquemment réglés avec retard , ce qui n'incite guère les médecins à proposer leur expertise ».

Une telle situation pose une question extrêmement préoccupante pour l'avenir du système actuellement en vigueur. Il faut d'ailleurs regretter que cet enjeu majeur « ne semble pas avoir fait l'objet d'évaluations particulières au stade des études d'impact ».

C. LA PROFESSIONNALISATION ENCORE PERFECTIBLE DES MANDATAIRES JUDICIAIRES

La loi précitée du 5 mars 2007 pose la règle de la prééminence de la tutelle familiale sur la tutelle exercée par un mandataire. Selon la DACS, 48 % des mesures sont aujourd'hui gérées par la famille, et 52 % par un mandataire judiciaire .

1. Les principes de l'organisation de la profession

La réforme visait à renforcer l'encadrement des mandataires et à offrir ainsi de meilleures garanties au majeur protégé . Dans cette perspective, le nouveau régime des mandataires s'articule autour de quatre grands principes :

- l'unification des acteurs tutélaires sous la dénomination de « mandataires judiciaires à la protection des majeurs » (MJPM) (article 450 du code civil) ;

- la professionnalisation de l'activité tutélaire, désormais inscrite dans le droit commun de l'action sociale et médico-sociale, et soumise à des conditions strictes et uniformes de formation, d'expérience, de compétence, de moralité, d'agrément et d'autorisation ;

- l'harmonisation de la rémunération des mandataires et du financement de l'activité. L'article 419 du code civil et l'article L 471-5 du code de l'action sociale et des familles posent le principe du financement de sa protection par le majeur. En l'absence de ressources suffisantes, un financement public subsidiaire permet la rémunération du mandataire désigné. Pour les personnes morales, il est assuré par une dotation globale de financement qui correspond à un budget mensuel par structure, calculé à partir d'indicateurs d'activité annuels. Elle a pour objet, dans le cadre d'une procédure budgétaire contradictoire, d'apprécier de manière plus précise l'activité et les besoins réels des services et d'allouer les ressources de façon plus équitable sur tout le territoire. Pour les personnes physiques, le système de rémunération repose sur un tarif forfaitaire mensuel par mesure ;

- une plus grande garantie de sécurité dans la gestion des biens , avec notamment l'instauration d'un « régime primaire de protection des majeurs » assurant la stabilité de son cadre de vie et la préservation de ses comptes bancaires (notamment par l'interdiction de comptes-pivots).

2. Un bilan en demi-teinte

a) La formation

Actuellement, vingt-six établissements agréés dispensent la formation des mandataires judiciaires. Moins de deux ans après sa mise en place, il n'existe toutefois pas encore de bilan national et complet de cette formation.

Près de 80 % des réponses au questionnaire adressé par la Cour des comptes dans le cadre de son enquête montrent une relative satisfaction des juges des tutelles à l'égard tant de la formation conduite dans le département que du niveau d'exigence requis pour valider cette formation. Cependant, les 20 % restant estiment que la formation est de qualité inégale selon les établissements et qu'aucun véritable contrôle ne s'exerce sur le choix des méthodes ou celui des intervenants.

Par ailleurs, le coût assez élevé de cette formation (de 13 euros à 15 euros de l'heure) dissuade bon nombre de mandataires privés, notamment les bénévoles , pour lesquels n'existe aucun financement ad hoc .

Enfin, le temps de formation doit également être pris en compte dans l'organisation du travail des associations, qui doivent gérer des problèmes de répartition du travail pour permettre la formation des délégués.

b) La protection de la personne majeure

L'affirmation de garanties accrues pour la personne protégée est l'un des principaux objectifs de la réforme. La formation pluridisciplinaire et la délivrance d'un agrément, par le préfet, sur avis conforme du Procureur, devraient sans aucun doute permettre un meilleur contrôle sur la compétence et la moralité du mandataire judiciaire à la protection du majeur.

En outre, la réforme a prévu l'individualisation des mesures permettant d'adapter celle-ci à la situation du majeur. Ainsi, le respect de l'autonomie de la personne doit notamment lui permettre de choisir son lieu de résidence et valider certains actes importants la concernant.

Enfin, l'intervention du juge sur les actes importants de la vie du majeur devrait faciliter la mise en place d'un contrôle plus régulier de la gestion de la mesure par le mandataire et permettre d'éviter autant que possible la négligence et les actes de maltraitance , encore trop souvent constatés.

Pour autant, certains écueils demeurent.

Tout d'abord, l'autonomie devient marginale lorsque la personne présente une altération grave de ses facultés mentales ou que la mesure n'est pas consentie. Dans cette situation, l'absence d'obligation d'information de la famille, qui dispose de peu de droits lorsque la mesure est confiée à un tiers, n'offre pas de garantie subsidiaire pour le respect de l'intérêt du majeur.

Par ailleurs, l'augmentation du nombre de mesures prises en charge par mandataire, l'effectif réduit des mandataires et l'accroissement des formalités administratives ^{9 ( * )} à laquelle ils se trouvent confrontés constituent autant d'obstacles à une meilleure prise en compte de la personne. Il en découle une réduction du temps que le mandataire est en mesure de consacrer aux rencontres et aux visites . Les juges des tutelles interrogés par la Cour des comptes estiment ainsi que, dans les meilleurs cas, le majeur ne bénéficie que d'une visite par mois de la part de son tuteur (le plus souvent, le majeur ne bénéficie que d'une visite tous les trois mois, voire de contacts exclusivement téléphoniques).

c) Le contrôle des mandataires

La Cour des comptes déplore tout d'abord un contrôle insuffisant de l'activité des mandataires.

Ce contrôle ne fait d'ailleurs l'objet d'aucun suivi particulier concernant, par exemple, le nombre d'injonctions adressées aux mandataires ou les retraits d'agréments par le préfet. Mais, d'après l'appréciation des juges des tutelles et des parquets questionnés, ces contrôles semblent rester peu fréquents et aléatoires .

Un recensement des mandataires judiciaires a toutefois été entrepris au cours de la période récente, afin de servir de base à un contrôle plus étroit et à une meilleure évaluation des besoins à l'échelon départemental.

Outre l'absence de base de données fiable, un autre frein au contrôle réside dans la faiblesse des moyens humains pouvant y être consacrés, notamment dans les directions départementales de la cohésion sociale (DDCS). Ainsi, on dénombre environ 360 services de tutelles pour seulement 33,6 ETPT chargés de contrôler leur activité. La Cour des comptes en déduit que « les obligations de suivi et de contrôle par les autorités administratives ne peuvent donc être sérieusement garanties ».

Par ailleurs, ce contrôle est dispersé entre différentes autorités : les DDCS, les procureurs et les juges des tutelles (qui choisissent les tuteurs et peuvent également les contrôler par la visite aux majeurs protégés, ainsi que leur infliger une amende pour non respect d'une injonction). La Cour estime à cet égard que les actions de contrôle de ces différentes parties « ne sont pas véritablement coordonnées ».

S'agissant du contrôle des comptes de gestion , la distinction entre les actes de gestion, d'administration et de disposition reste sujette à interprétation et la qualification des actes peut être source d'insécurité juridique (confusion possible entre un acte anormal de gestion et un acte grave, notamment).

Enfin, « si l'interdiction des comptes-pivots a été réaffirmée par la loi précitée du 5 mars 2007, l'ouverture des comptes annexes aux comptes courants des mandataires, autorisée afin de faciliter la gestion, laisse ouverte la possibilité "d'indélicatesses" (détournement, conflits d'intérêts, pression des banques) ».

d) Le financement

Les mandataires judiciaires à la protection des majeurs sont en principe rémunérés par le majeur et, de façon subsidiaire, par la collectivité publique.

Toutefois, d'après la Cour des comptes, l'articulation entre la rémunération des mandataires, la participation financière des protégés et les financements publics présente certains biais . La Cour relève en particulier que le principe du prélèvement sur les ressources du majeur conduit certaines familles à demander le retrait de la mesure ou les dissuade d'en solliciter l'ouverture. En outre, ce même principe conduit parfois à évaluer au plus bas le budget de fonctionnement courant pour le majeur, afin de ne pas empiéter sur la rémunération du mandataire.

III. LE VOLET SOCIAL : UNE CHARGE SUPPLÉMENTAIRE POUR LES DÉPARTEMENTS

A. UN DISPOSITIF D'ACCOMPAGNEMENT SOCIAL QUI PEINE À TROUVER SA CIBLE

1. Un succès inégal entre les différents niveaux de MASP

La loi du 5 mars 2007 repose notamment sur le constat que certaines personnes ne bénéficient pas d'un accompagnement social adéquat, notamment pour la gestion de leurs ressources. Or ces personnes ne doivent pas pour autant être orientées vers une mesure de protection juridique, puisqu'elles ne présentent aucune altération de leurs facultés physiques ou mentales.

C'est ainsi que la loi a créé les mesures d'accompagnement social personnalisé (MASP), graduées selon trois niveaux (1, 2 et 3) et les mesures d'accompagnement judiciaire (MAJ).

Le dispositif MASP

La MASP s'adresse à toute personne majeure « dont la santé ou la sécurité est menacée par les difficultés qu'elle éprouve à gérer ses ressources ». Elle comporte une aide à la gestion des prestations sociales et un accompagnement social personnalisé. La mesure se traduit par un contrat conclu entre le département et l'intéressé. Sa durée est de six mois renouvelables. La mesure ne peut, au total, s'exercer que sur un maximum de quatre années. Le renouvellement du contrat ne peut pas être tacite.

La MASP est un dispositif de nature administrative : une simple aide à l'élaboration du budget familial, dite « MASP 1 » ; puis une gestion directe des prestations sociales avec l'accord du bénéficiaire, dite « MASP 2 » ; enfin une gestion directe sous contrainte , mais visant à permettre la poursuite de l'accompagnement social, dite « MASP 3 ».

En cas d'échec de l'accompagnement social, un second niveau consiste en une adaptation de l'ancienne mesure de « tutelle aux prestations sociales adultes » (TPSA), désormais intitulée « mesure d'accompagnement judiciaire » (MAJ), et subsidiaire par rapport à l'accompagnement social. La MAJ est ordonnée par le juge des tutelles. Tout comme la MASP, elle est d'une durée maximale de quatre ans.

Ainsi que le relève la Cour des comptes, « la mise en oeuvre du volet social de la MASP a connu des modalités et des calendriers très divers d'un département à l'autre. De manière générale, l'évolution attendue (en termes de nombre d'ouvertures de mesures) n'a pas été constatée, pas plus que les effets de bascule des dispositifs judiciaires vers les dispositifs sociaux ».

La situation est très contrastée selon les départements . Par exemple, moins d'une dizaine de MASP étaient ouvertes dans certains d'entre eux tandis que, dans d'autres territoires, ce nombre s'élevait à plus de 150.

En tout état de cause, le nombre de contrats MASP signés demeure très inférieur aux prévisions initiales. En 2009, 3 173 MASP ont été conclues dans 68 départements, soit, par extrapolation, environ 4 700 MASP signées au niveau national . La Cour des comptes indique que « les chiffres officiels ne sont pas disponibles pour 2010, mais les estimations des services rencontrés se situent autour de 4 500 à 5 000 nouveaux contrats. Au moins 500 nouveaux contrats étaient en cours de signature au 31 décembre 2009, ce qui témoigne de la progressive, mais lente, montée en charge du dispositif ». Pour mémoire, le rapport de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi de 2007 ^{10 ( * )} estimait que le nombre de MASP en 2009 se situerait entre 9 800 et 13 000.

Par ailleurs, les différents niveaux de MASP ne rencontrent pas le même succès. Ainsi, la Cour des comptes constate que la majorité des contrats « est constituée de MASP de niveau 2, puisqu'il s'agit de la véritable innovation de la loi du 5 mars 2007 en matière d'accompagnement budgétaire et social. La répartition des MASP est, dans la plupart des cas, la suivante : 30 % des MASP de niveau 1 et 70 % des MASP de niveau 2. On recense très peu de MASP de niveau 3 en raison de l'incompatibilité ressentie entre accompagnement social et contrainte juridique ».

Lors de l'audition « pour suite à donner » ^{11 ( * )} , Jean-Pierre Hardy, chef du service « Affaires sociales » à l'Assemblée des départements de France (ADF) expliquait que « la version contrainte, qui suppose l'intervention d'un juge d'instance, ne semble guère appliquée, la logique de la contractualisation s'opposant à l'injonction ».

Les MASP de niveau 1 sont, pour leur part, ressenties comme redondantes avec des dispositifs sociaux existants.

Lors de l'audition précitée, Marie-Thérèse Cornette, contre-rapporteur de la Cour des comptes, a indiqué que l'écart entre estimation et réalisation « peut s'expliquer notamment par le caractère contractuel du dispositif, que les intéressés vivent mal ». La mauvaise acceptation du dispositif par ses publics cibles semble donc aujourd'hui une des principales raisons de sa faible montée en charge. La MASP peut être perçue comme stigmatisante. Faute de bien comprendre son caractère social, les personnes concernées ont peut de basculer dans une procédure judiciaire avec pour conséquence « la crainte d'un éventuel placement des enfants et d'une perte de leur autonomie. Il est donc nécessaire de réaliser un travail pédagogique pour convaincre les personnes du bien-fondé de la mesure ».

Bilan qualitatif de la mise en oeuvre des MASP

« La quasi-totalité des MASP ont été mises en oeuvre sous la forme de contrats. 92 % des nouveaux contrats ont été signés pour une durée comprise entre 6 et 12 mois. Dans 41 % des cas, la durée moyenne est de 6 mois. Les objectifs, souvent très concrets (règlement des factures, ouverture du courrier), sont réévalués régulièrement.

« 25 % des signataires déclarent un problème psychologique sérieux se traduisant notamment par des difficultés à comprendre les termes du contrat. Les bénéficiaires, majoritairement des femmes (58 %), sont souvent isolés, plutôt jeunes (53 % des bénéficiaires sont âgés de moins de 45 ans et 91 % de moins de 60 ans), et doivent faire face à des difficultés de logement et d'accès aux soins. 49 % des bénéficiaires d'une MASP le sont pour des motifs d'impayés de loyer et autres impayés liés au logement (eau, électricité, gaz, assurance habitation, etc.). Viennent ensuite, dans une moindre mesure, les problèmes de santé (21 % des bénéficiaires). Les MASP sont souvent complémentaires d'actions sociales de droit commun dont bénéficient également les personnes.

« Les prestations sociales qui font le plus souvent l'objet de la MASP sont les allocations de logement, le RSA, les prestations familiales et l'AAH. Les principales allocations perçues, c'est-à-dire les prestations les plus élevées faisant l'objet de la MASP, sont le RSA (38 %) et l'AAH (24 %). Viennent ensuite les prestations familiales (13 %) et les allocations de logement (12 %) ».

Source : extrait du rapport de la Cour des comptes

2. Un basculement inachevé des mesures de protection juridique vers les mesures de protection sociale

La Cour des comptes estime que « le basculement des curatelles dites "sociales" vers les MASP ne semble pas avoir eu lieu, alors qu'il constituait l'une des hypothèses fortes de la réforme. Seuls 5,4 % des MASP feraient suite à une mesure judiciaire terminée depuis moins d'un an, le plus souvent une TPSA (58 %). Les juges ont donc très peu utilisé en 2008 la possibilité offerte par la loi de transformer les TPSA en MASP ».

Par ailleurs, les MAJ n'ont guère rencontré plus de succès. Lors de l'audition « pour suite à donner » précitée, Marie-Thérèse Cornette, contre-rapporteur de la Cour des comptes a jugé que « la MAJ passe par une procédure bien trop longue. Fin 2009, on dénombrait un millier de MAJ, contre 30 000 escomptées au cours des travaux préparatoires. Les 68 000 TPSA auraient dû disparaître fin 2011, pour être transformées en MAJ ou en MASP. Or, très peu de transformations ont eu lieu, ce qui a rendu nombre de TPSA caduques, mais a laissé subsister les curatelles généralement associées à ce dispositif. La déjudiciarisation souhaitée n'a donc pas eu lieu ».

L'ensemble de ces constats invite à réfléchir sur la pertinence de l'architecture du dispositif mis en oeuvre (MASP 1, 2 et 3 ; MAJ). La Cour des comptes formule deux recommandations. La première consiste à « mettre en place un suivi national de l'évolution quantitative des MASP, et en particulier de celles de niveau 3, dans l'objectif de s'assurer, d'une part, de la réalité de leur intégration parmi les différents dispositifs sociaux existants et, d'autre part, de la pertinence des distinctions opérées entre les trois niveaux de MASP ».

De fait, la segmentation de l'intervention publique nuit à sa lisibilité . Il existe clairement un déficit d'information et de communication autour du dispositif des MASP. Même les travailleurs sociaux rencontrent des difficultés à s'approprier la réforme, car, comme le note justement la Cour, « les situations des personnes à protéger [...] ne sont pas aussi clairement différenciées que ne le prévoyait la loi ».

Par ailleurs, le dispositif MASP apparaît encore comme lourd à gérer d'un point de vue administratif puisque les contrats ont une durée de six mois renouvelables. Il serait certainement utile d'étudier la pertinence d'un délai plus long, jusqu'à un an par exemple, afin d'alléger la charge des travailleurs sociaux.

L'autre recommandation de la Cour des comptes vise à « conduire une réflexion sur l'articulation des mesures MASP et MAJ, lorsque la MAJ arrive à échéance sans que la situation de l'intéressé ait évolué ». En effet, après huit ans (quatre ans de MASP et quatre ans de MAJ), il se peut que la personne soit toujours incapable de gérer ses ressources par elle-même, sans pour autant être éligible à une mesure de protection juridique. La question de la caducité des mesures au bout de quatre ans, notamment des MASP, mérite également d'être posée.

3. Des personnes exclues du dispositif

Lors son enquête, la Cour des comptes a mis en évidence une « lacune importante du nouveau dispositif . De nombreuses personnes qui seraient susceptibles d'avoir besoin d'un accompagnement budgétaire contractualisé sont exclues du dispositif ».

C'est notamment le cas des personnes qui ne perçoivent aucune prestation sociale départementale, telles que les personnes percevant de petites retraites, les jeunes de moins de 25 ans, ou encore les « personnes qui relevaient auparavant des "cas d'intempérance, d'oisiveté et de prodigalité" (catégories supprimées par la réforme du 5 mars 2007) et qui ne perçoivent pas de prestations sociales ou qui refusent de se soumettre à l'examen médical, précisément en raison de leur pathologie ».

Vos rapporteurs estiment que, dans l'esprit de la loi de 2007, la protection sociale devrait être étendue à l'ensemble de ces publics . Une telle extension devrait néanmoins être décidée en concertation avec les départements compte tenu de la charge supplémentaire qu'elle pourrait induire .

B. DES DÉPARTEMENTS SOUS TENSION

1. Une réforme présentée comme financièrement équilibrée pour les départements

D'après les travaux préparatoires de la loi du 5 mars 2007, ainsi que le rappelle la Cour des comptes, « les départements auraient dû retirer de la réforme un gain de 6 millions d'euros en 2009 puis engager des dépenses limitées à 14,3 millions d'euros en 2011 et 19,7 millions d'euros en 2013 ».

D'un coté, les départements constataient une économie du fait de la suppression des mesures de « tutelles aux prestations sociales adultes » (TPSA) tandis que, de l'autre, la gestion des MASP constituait une nouvelle charge, nécessitant notamment l'embauche de personnels.

La Cour relève ainsi que « compte tenu des économies attendues de la suppression des TPSA, la création des mesures MASP ne devait pas perturber significativement l'équilibre financier des départements ». D'après la DGAS, en 2007, cette création devait se traduire par l'embauche de 261 ETP pour l'ensemble des départements, pour un coût total de 21,7 millions d'euros. Le nombre d'ETP devait atteindre 808 en 2013.

Ce schéma équilibré avait permis au Gouvernement d'affirmer que la réforme ne se traduirait pas par un transfert de charges entre l'Etat et les départements .

De même, saisi par voie de QPC ^{12 ( * )} , le Conseil constitutionnel a estimé que le législateur n'a pas créé une nouvelle prestation sociale mais « s'est borné à aménager les conditions d'exercice de la compétence d'aide sociale de droit commun qui relève des départements [...] ; il n'a procédé ni à un transfert aux départements d'une compétence qui relevait de l'État ni à une création ou extension de compétences ; que, par suite, en adoptant l'article 13 de la loi du 5 mars 2007 qui instaure la mesure d'accompagnement social personnalisé et son article 46 qui prévoit un rapport sur sa mise en oeuvre, notamment financière, le législateur n'a pas méconnu » le principe d'autonomie financière ou de libre administration des collectivités territoriales.

L'article 46 de la loi, dite « clause de rendez-vous », prévoit la remise d'un rapport annuel, entre 2010 et 2015, qui « indique les coûts respectivement supportés par l'Etat, les organismes versant les prestations sociales aux majeurs protégés ainsi que les collectivités débitrices et il expose, en cas d'alourdissement constaté des charges supportées par les départements, les compensations financières auxquelles l'Etat a procédé en lois de finances ». Ce rapport n'a jamais été remis.

2. La difficile rationalisation de l'organisation départementale

Lors de l'audition « pour suite à donner », Marie-Thérèse Cornette, contre-rapporteur de la Cour des comptes, a rappelé que « l'accompagnement social exige un personnel compétent , ce qui a induit une anticipation du recrutement pendant les deux premières années de mise en oeuvre, malgré le faible nombre des mesures décidées, car les départements voulaient avoir le temps de s'organiser ».

D'après la DREES, en 2009, 72 % des départements ont fait le choix de la gestion par délégation des MASP alors que les travaux préparatoires de la réforme s'attendaient plutôt à une gestion par régie directe. La délégation est par exemple assurée par un CCAS ou une association tutélaire. Une convention de délégation est signée avec le conseil général.

La Cour des comptes relève que « le mode d'organisation ne semble cependant pas être significativement corrélé au dynamisme du dispositif ». En revanche, son impact budgétaire aurait dû être sensible. Or, toujours selon la Cour, « le choix de la gestion déléguée ne semble pas toujours s'être accompagné, comme on aurait pu s'y attendre, par de moindres recrutements dans les services des départements : certains d'entre eux ont ainsi recruté de nombreux agents, non pour la mise en oeuvre, mais pour le pilotage du dispositif, ce qui peut expliquer des coûts totaux unitaires élevés ».

La Cour relève que « le nombre d'ETP embauchés pour le fonctionnement du dispositif est plus de deux fois supérieur à ce qui avait été prévu ». En 2009, 318 ETP auraient été recrutés pour la mise en place de la réforme. Parmi eux, 67 % l'ont été par les départements, soit 213 ETP, à raison de 76 ETP « chargés de mission pilotage » et 137 ETP destinés à la mise en oeuvre du dispositif.

3. Un coût incertain mais probablement supérieur aux prévisions

D'après la DREES, une mesure MASP coûterait environ 580 euros par mois , « mais ce coût intégrerait des charges qui ne sont pas directement imputables au dispositif » selon la Cour des comptes. L'ADF l'estime à 210 euros par mois. Quoi qu'il en soit, ces deux montants sont nettement plus élevés que celui de 150 euros par mois qui figurait dans les travaux préparatoires à la réforme de 2007 . L'ADF, citée dans le rapport de la Cour des comptes, estime d'ailleurs que « le coût d'une MASP a été largement sous-évalué au regard des modalités et du temps d'intervention sociale imposé à l'ensemble des départements ».

En ce qui concerne les MAJ, leur coût serait d'environ 142 euros par mois, contre 194 euros par mois pour une TPSA. Le coût net anticipé des MAJ pour 2013 s'établissait à 0,9 million d'euros (contre 7,4 millions d'euros en 2009), compte tenu de la déjudiciarisation du dispositif, alors que les TPSA coûtaient près de 29 millions d'euros aux départements en 2006. De ce point de vue, les départements sont donc plutôt gagnants.

Si l'on cumule le coût unitaire des mesures et le poids des recrutements, les départements constatent des charges croissantes, de l'ordre de 47 millions d'euros en 2011, « largement supérieur à son niveau avant la réforme (29,7 millions d'euros en 2007) et très proche des évaluations faites pour 2013 [...] , alors que le dispositif est loin d'avoir atteint son point d'équilibre ». Ces chiffres, cités par la Cour des comptes, doivent toutefois être lus avec précaution faute de données récentes fiables et en l'absence du rapport qui devait être remis sur le fondement de l'article 46 de la loi de 2007.

La Cour ajoute qu'il « est difficile de procéder à une évaluation de l'incidence financière de la réforme et ceci d'autant plus que les projections démographiques sur lesquelles se fondaient les prévisions financières ont été largement sous évaluées ».

Ainsi, Marie-Thérèse Cornette, contre-rapporteur de la Cour des comptes, a jugé, lors de l'audition « pour suite à donner », que « le coût du dispositif est donc incertain, mais tout suggère qu'il sera supérieur aux prévisions. Au titre de l'exercice 2011, la charge pesant sur le département est évaluée à 47 millions d'euros, au lieu des 21 millions attendus ».

Lors de la même audition, Philippe Didier-Courbin, chef du service des politiques sociales et médico-sociales, adjoint à la directrice générale de la cohésion sociale, a pour sa part indiqué que la moindre dépense au titre de l'année 2009, du fait de la suppression de la TPSA, a été supérieure de 5 à 7 millions d'euros par rapport à la prévision. En conséquence, les départements devraient connaître, pour l'année 2010, une économie de même ampleur qui n'avait pas été anticipée. Les chiffres définitifs n'étaient cependant pas disponibles, ni à la date de la remise du rapport de la Cour des comptes, ni lors de l'audition pour « suite à donner ».

Au total, ainsi que l'a souligné Jean-Pierre Hardy, chef du service « Affaires sociales » à l'ADF, « la montée en charge a été lente, mais la réforme commence à prendre, et l'on peut s'attendre à des évolutions budgétaires d'ampleur ». C'est pourquoi, il devient urgent que le Parlement dispose du rapport prévu par l'article 46 de la loi de 2007. Lors de l'audition pour suite à donner, les représentants de la Chancellerie avaient indiqué qu'il serait déposé fin février 2012.

TRAVAUX DE LA COMMISSION - AUDITION POUR SUITE À DONNER

Réunie le mercredi 31 janvier 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur l'évaluation de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs et a entendu Mme Marie-Thérèse Cornette, contre-rapporteur, Mmes Tsiporah Fried, Fleur Pellerin et M. Jacques Brana, rapporteurs, de la Cour des comptes, Mmes Emilie Pecqueur, présidente de l'Association nationale des juges d'instance (ANJI), Anne Marie David, présidente de la Fédération nationale des associations tutélaires, MM. Philippe Didier-Courbin, chef du service des politiques sociales et médico-sociales, adjoint à la directrice générale de la cohésion sociale, Jean-Pierre Hardy, chef du service « Affaires sociales » à l'Assemblée des départements de France (ADF), Mme Amélie Duranton, conseillère en charge du droit civil, et M. Denis Fauriat, conseiller en charge des affaires judiciaires au cabinet du Garde des Sceaux, M. Laurent Vallée, directeur des affaires civiles et du Sceau et Mme Véronique Malbec, directrice des services judiciaires du ministère de la justice et des libertés.

M. Philippe Marini , président . - En recevant aujourd'hui les magistrats de la quatrième chambre de la Cour des comptes venus exposer les conclusions de leur enquête sur l'application de la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, nous clôturons un cycle d'auditions assis sur les travaux conduits par la Cour des comptes, l'an dernier, à la demande de la commission des finances du Sénat sur le fondement de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances.

Ouverte à la commission des lois, à la commission des affaires sociales et à la presse, cette audition fait suite aux travaux lancés à l'initiative de MM. du Luart, Cazalet et de Montgolfier, lorsqu'ils étaient rapporteurs spéciaux, le premier de la mission « Justice », les deux autres de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Depuis, Edmond Hervé et Eric Bocquet ont repris le travail au pied levé. Après les avoir entendus esquisser les thèmes de cette audition, nous écouterons la Cour. Puis les rapporteurs spéciaux questionneront nos invités. Les membres des commissions pourront intervenir ensuite.

Je souhaite une audition aussi vivante que possible, faisant la part belle au jeu des questions-réponses, plus qu'aux exposés ex cathedra .

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial de la mission « Justice » . - Je tiens à souligner tout d'abord l'excellence méthodologique de la Cour des comptes, qui a bien sûr analysé un texte concernant quelque 700 000 majeurs protégés, mais qui a également sollicité dix départements représentatifs, les dix présidents de TGI des chefs-lieux de ces départements, ainsi que les chambres régionales des comptes et les ministères concernés. Je suis très favorable à la coopération entre les chambres régionales et la Cour.

Je voudrais maintenant formuler quelques observations. Tout d'abord, la loi du 5 mars 2007 est récente. Bien que l'enquête réalisée par la Cour des comptes porte sur une période très brève, ses auteurs aboutissent toutefois à certaines conclusions. Ainsi, le nouveau dispositif reste méconnu des professionnels et du public. Nous devrions réfléchir sur la pédagogie du législateur et la manière d'écrire les textes. D'autre part, la tutelle familiale régresse au profit des mandataires judiciaires à la protection des majeurs. Cette évolution est peut-être positive, mais la volonté de simplifier devrait nous inciter à revoir un dispositif complexe associant pour ces mandataires un certificat national de compétence et une procédure d'agrément.

J'en viens à une observation fondamentale portant sur la sécurité juridique de la protection des majeurs. Au plus tard au 31 décembre 2013, les mesures prises devront avoir été révisées, mais, selon les magistrats, ce ne sera fait au mieux que dans la moitié des cas !

Enfin, le rapport de la Cour des comptes conforte celui que j'avais eu l'honneur de présenter, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, à la commission des finances sur la mission « Justice », où je m'étais interrogé sur la sincérité budgétaire et les insuffisances en personnel. J'insiste en particulier sur le report à 2014 de l'objectif tendant à disposer d'autant de greffiers que de magistrats. Car cette loi peut occasionner une véritable surcharge dans les tribunaux : la hauteur des missions affirmées se heurte à l'insuffisance des moyens.

En conclusion, il importe que nous prenions le temps d'évaluer l'incidence de toute nouvelle loi, ainsi que les conditions de son application : il faudrait mettre un terme à l'inflation législative ! Comme ancien élu local, je constate que les départements subissent des charges croissantes relevant de la solidarité nationale. En l'espèce, l'addition sera passée de 29 millions d'euros avant la loi de 2007 à quelque 44,3 millions en 2013.

J'appelle de mes voeux un véritable dialogue sociétal sur la politique conduite en direction des plus démunis.

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » . - J'évoquerai le volet social du travail de la Cour. Sur le plan budgétaire, la protection juridique des majeurs coûte au total 546 millions d'euros, dont 216 à la charge de l'État, 325 acquittés par la sécurité sociale et 5 pesant sur les départements. D'après le ministère des solidarités et de la cohésion sociale, l'État finançait autrefois 70 % des mesures de protection, contre 38 % aujourd'hui. On peut se demander si la loi de 2007 n'a pas provoqué un transfert de charges. La rénovation du dispositif de protection reposait sur un postulat - l'excès des mesures fondées sur des raisons sociales - qui a conduit à la création des « mesures d'accompagnement social personnalisé » (MASP), confiées aux départements. Estimé à quelque 20 millions d'euros, leur coût pourrait bientôt doubler, alors que la réforme devait être neutre pour les budgets des conseils généraux. Est-ce le cas ? Sinon, quelle est son incidence ?

Le deuxième enjeu social concerne la pertinence des MASP. Permettent-elles d'accompagner efficacement les personnes en situation de fragilité sociale, notamment celles éprouvant des difficultés à gérer leur budget ?

Mme Marie-Thérèse Cornette, présidente de chambre à la Cour des comptes, contre-rapporteur . - Le rapport de la Cour des comptes était orienté dans deux directions : les effets de la réforme sur les tribunaux et le coût induit au niveau départemental par l'accompagnement social personnalisé.

La Cour s'était déjà penchée en 2006 sur la protection des majeurs, à la demande de l'Assemblée nationale, toujours sur le fondement de l'article 58-2° de la LOLF. Le sujet ne nous était donc pas inconnu. Les 700 000 majeurs protégés en 2007 représentaient 1,4 % de la population majeure en France. Leur nombre s'accroissait de 6 % par an, il aurait donc pu atteindre un million de personnes en 2012 ou en 2013. Les quelque 500 millions d'euros dépensés à ce titre en 2006, dont 400 millions à la charge des pouvoirs publics, auraient pu atteindre les 800 millions cette année.

La réforme repose sur l'idée que la protection était excessivement judiciarisée, certaines personnes ayant besoin d'un accompagnement pour gérer leur budget, sans qu'il soit nécessaire de leur imposer une moindre capacité civile à agir. Pour ne plus confondre le simple besoin d'assistance sociale et la protection judiciaire motivée par une déficience physique ou mentale médicalement constatée, la loi met l'individu au centre du dispositif. Elle a tout d'abord amélioré la protection judiciaire, en faisant transmettre les signalements au procureur de la République en lieu et place du juge des tutelles. Elle a également imposé l'audition des personnes mises sous protection, ainsi que la révision quinquennale systématique des mesures de protection judiciaire. En outre, la loi a favorisé la professionnalisation de la tutelle. Une rémunération est instituée, en principe à la charge de la personne protégée.

Parallèlement, une solution alternative est introduite : la MASP, qui peut être de niveau 1, 2 ou 3. Il s'agit là de mesures nécessairement provisoires et réversibles, supposant l'adhésion de l'intéressé. En cas d'échec, une mesure d'accompagnement judiciaire (MAJ) peut être décidée à titre provisoire. Ce dispositif d'accompagnement est confié aux départements.

Le deuxième objectif de la loi consiste à maîtriser les dépenses : les MASP sont censées être moins coûteuses que la protection judiciaire ; la participation des intéressés au financement de cette dernière a été réaffirmée. Ainsi, la charge budgétaire nette supportée en 2012 devrait être ramenée de 800 à 700 millions d'euros.

En ce domaine, les constats de la Cour sont provisoires, puisqu'elle a examiné en pratique le démarrage du dispositif. Pour mieux connaître la réalité du terrain, nous avons étudié la situation de dix départements, certains ruraux, d'autres urbains, deux en région parisienne. Parallèlement, nous avons envoyé des questionnaires aux présidents des dix TGI correspondants.

M. Philippe Marini , président . - Très intéressés par le déroulement de l'enquête, nous en avons pris connaissance dans le document écrit. Sans minimiser l'importance des travaux de la Cour, il serait donc préférable que vous formuliez les réactions que vous inspirent les interventions des rapporteurs spéciaux.

Mme Marie-Thérèse Cornette . - J'ajoute simplement que nous avons rencontré l'Association des départements de France (ADF) et de nombreuses personnes impliquées et j'en viens aux constats de la Cour.

D'abord, l'hypothèse de judiciarisation excessive n'est pas confirmée, puisque les placements judiciaires n'ont pas subi de décélération.

Ensuite, le délai de traitement des dossiers n'a pas été réduit, au contraire, par l'intervention du procureur.

Nous doutons que la révision quinquennale puisse intervenir à temps, ce qui laisse planer un fort risque de voir toute une population sans protection. Au demeurant, la révision n'est peut-être pas utile pour des personnes très âgées ou soufrant d'un mal irréversible.

Ainsi, la réforme n'a pas amélioré la situation des personnes protégées.

Le contrôle des comptes de tutelle représente pour les greffiers une charge d'autant plus lourde que leur présentation n'est pas normalisée. La réforme étant intervenue en même temps que celle de la carte judiciaire, il est difficile d'apprécier les moyens dont disposent les juges des tutelles.

J'en viens aux tuteurs. En ce domaine, la réalité des progrès n'est pas contestable. La loi réaffirme la prééminence de la tutelle familiale, qui représente toutefois moins de la moitié des cas. Les tuteurs professionnels ont été unifiés, ils figurent sur une liste et bénéficient d'un agrément préfectoral après avis du procureur de la République. Enfin, les financements sont explicites et unifiés.

Toutefois, la réforme des tuteurs reste au milieu du gué sur deux points : la formation et la répartition sur le territoire. Le premier aspect est positif, mais coûteux et peu accessible aux tuteurs bénévoles ou familiaux. Sur le plan géographique, la situation est très variable, mais aucun recensement exhaustif n'a été réalisé. Certains tuteurs sont surchargés, ce qui nuit au suivi des dossiers.

Les contrôles ne sont pas coordonnés. Nous n'avons d'ailleurs pas obtenu d'informations sur la manière dont ils étaient conduits. Sur un autre plan, le nouveau financement manque de lisibilité pour les personnes les plus faibles, qui ignorent à quoi elles s'engagent en demandant une tutelle.

L'accompagnement social peine à monter en charge : quelque 4 000 MASP ont été mises en place fin 2009, alors que les travaux préparatoires misaient sur 9 000 à 13 000 mesures. L'écart peut s'expliquer notamment par le caractère contractuel du dispositif, que les intéressés vivent mal. D'autre part, la MAJ passe par une procédure bien trop longue. Fin 2009, on dénombrait un millier de MAJ, contre 30 000 escomptées au cours des travaux préparatoires. Les 68 000 tutelles aux prestations sociales adultes (TPSA) auraient dû disparaître fin 2011, pour être transformées en MAJ ou en MASP. Or, très peu de transformations ont eu lieu, ce qui a rendu nombre de TPSA caduques, mais a laissé subsister les curatelles généralement associées à ce dispositif. La déjudiciarisation souhaitée n'a donc pas eu lieu.

Le coût de ces mesures est supérieur aux prévisions, puisque l'équilibre financier reposait sur la réduction des mesures judiciaires au profit de mesures sociales, théoriquement moins coûteuses. Dès 2009, les départements ont économisé 6 millions d'euros, mais les mesures d'accompagnement coûtent environ 500 euros par personne et par mois, soit largement le triple des 150 euros envisagés ! J'observe à ce propos que l'accompagnement social exige un personnel compétent, ce qui a induit une anticipation du recrutement pendant les deux premières années de mise en oeuvre, malgré le faible nombre des mesures décidées, car les départements voulaient avoir le temps de s'organiser.

Les trois quarts des départements ont opté pour une délégation complète de gestion pour les MASP, de préférence à l'intervention en régie directe.

Enfin, les personnes concernées n'ayant en général que des ressources limitées, la MASP n'est que difficilement facturable. C'est pourquoi 82 % des départements l'ont rendue gratuite.

Le coût du dispositif est donc incertain, mais tout suggère qu'il sera supérieur aux prévisions. Au titre de l'exercice 2011, la charge pesant sur le département est évaluée à 47 millions d'euros, au lieu des 21 millions attendus.

Tous ces constats sont provisoires, car le bilan quantitatif et qualitatif de la loi n'a pas encore été publié.

M. Philippe Marini, président . - La réforme de 2007 est-elle utile ? A-t-elle été suffisamment préparée ? Les surcoûts induits seront-ils significatifs ? A-t-elle pris en compte les moyens existants ou a-t-elle tablé sur leur hausse illusoire ? A-t-elle provoqué un transfert des charges vers les collectivités territoriales ?

M. Denis Fauriat, conseiller en charge des services judiciaires au cabinet du Garde des Sceaux . - Limité aux deux premières années de mise en oeuvre, le constat fait par la Cour des comptes est éminemment provisoire. Très clairement, les situations dans les juridictions sont hétérogènes au plus haut point.

M. Philippe Marini, président . - Est-ce à dire qu'il faudra reprendre le sujet dans une dizaine d'années ?

M. Denis Fauriat . - La Chancellerie partage le constat de situations extrêmement variables selon les juridictions.

Mme Amélie Duranton, conseillère en charge du droit civil au cabinet du Garde des Sceaux . - Votée il y a cinq ans, la loi n'est entrée en vigueur que le 1 ^er janvier 2009. Son principe a été très bien accueilli, puisqu'elle tendait à recentrer le dispositif sur les besoins de la personne en introduisant les principes de subsidiarité, de proportionnalité et d'individualisation. Nous ne sommes pas loin des exigences formulées par le Conseil constitutionnel à propos de la loi réformant les soins psychiatriques, domaine où le juge contrôle la proportionnalité de l'atteinte aux libertés.

L'effet de la déjudiciarisation n'apparaît pas en deux ans, mais les mesures de protection judiciaire ont diminué de 20 % la première année. Elles augmentent actuellement. Le constat est donc mitigé. Il faudra du temps pour apprécier cet aspect de la réforme.

Mme Catherine Tasca, vice-présidente de la commission des lois . - Lorsqu'elle a étudié le budget de la justice, la commission des lois a constaté le retard considérable pris dans la mise en oeuvre de la réforme, dont il nous est apparu très vite que le calendrier ne serait pas respecté.

Au vu des moyens de la justice, pourquoi avoir imposé une révision quinquennale ?

Le nouveau régime de tutelle a amplifié les difficultés rencontrées par certains tribunaux, au moment où la nouvelle carte judiciaire réduisait la proximité des juridictions, si utile à la protection des majeurs.

Quelle que soit sa justification, le nouveau dispositif accroît notablement la charge pesant sur les greffes, si bien qu'il risque d'être largement inopérant.

D'où vient le retrait des familles ? La Cour des comptes s'est-elle penchée sur ce sujet ?

M. Edmond Hervé , rapporteur spécial . - L'ADF pourrait-elle nous communiquer son analyse budgétaire de la loi ?

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial . - Qu'est-il arrivé aux quelque 50 000 TPSA qui n'ont pas été transformés en MASP ?

Monsieur Didier-Courbin, où en est l'élaboration des derniers décrets d'application ? Quels points posent encore problème ?

Pourquoi la part de l'État dans le financement public a-t-elle autant décru ? Faut-il s'attendre à une explosion des coûts pour la Sécurité sociale, avec l'accroissement des personnes âgées dépendantes admises en établissement ?

M. Jean-Pierre Hardy, chef du service « Affaires sociales » à l'Assemblée des départements de France (ADF) . - Il y a trois types de MASP. Le premier, limité à un accompagnement budgétaire et une aide à la gestion, s'inscrit dans la compétence du service social polyvalent. Les actions réalisées à ce titre ne sont pas individualisées au sein des budgets départementaux. La variante renforcée conduit le président du conseil général à percevoir et à gérer les prestations pour le compte de la personne protégée. Les actes correspondants sont mieux identifiés. Enfin, la version contrainte, qui suppose l'intervention d'un juge d'instance, ne semble guère appliquée, la logique de la contractualisation s'opposant à l'injonction.

L'ampleur du travail social exigé par la négociation et la mise en place d'un programme d'accompagnement spécifique explique un coût mensuel de 500 euros par personne. Saisi par le conseil général du Val-de-Marne, le Conseil constitutionnel a jugé qu'il n'y avait là aucun transfert de compétences, tout en observant que la précarité sociale caractérisant le public touché exigeait un accompagnement plus difficile et plus long. Il est parfois délicat de tracer la frontière entre ce dispositif, celui introduit par la loi Besson sur le logement des plus démunis et d'autres textes portant sur l'accompagnement de l'enfance, l'économie sociale ou familiale, voire le droit au logement opposable.

Cette coexistence de trois MASP complique la comptabilisation d'ensemble des dépenses des départements. La montée en charge a été lente, mais la réforme commence à prendre, et l'on peut s'attendre à des évolutions budgétaires d'ampleur.

C'est essentiellement le MASP 2, par lequel le conseil général se substitue à la demande des personnes, qui est concerné dans le cas des six départements sur cent un qui ont fait le choix d'une gestion en régie.

En ce qui concerne la délégation, la question a été posée d'un possible conflit d'intérêts : un département peut-il sans danger contractualiser avec un service qui exerce d'autres mesures de protection ? Mais l'offre de services et le nombre de gestionnaires étant ce qu'ils sont, c'est généralement le service tutélaire qui exerce ces autres mesures.

Sans doute la loi aurait-elle pu ajouter, à l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, outre un 14° sur les tutelles et les curatelles et un 15° sur les anciennes tutelles aux prestations sociales enfants, un 16° autorisant les départements à contractualiser avec les services de MASP - à condition que ce soit sans l'obligation de lancer des appels à projet, car on voit mal comment un conseil général pourrait en lancer pour se sélectionner lui-même ensuite : les associations ne manqueraient pas d'exercer des recours.

Certaines des maisons de retraite publiques sont établissements publics de santé : leurs préposés aux tutelles, puisque le débat sur leur présence a été tranché en 2007, sont financés par l'aide sociale à l'hébergement des départements. C'est un élément à prendre en compte dans la consolidation, de même que la question des résidents.

Mme Emilie Pecqueur, présidente de l'association nationale des juges d'instance . - La disparition des tutelles aux prestations sociales adultes (TPSA) n'a rien de mystérieux : depuis bien des années, les mesures civiles de curatelle ou de tutelle étaient doublées, pour des questions de financement, de TPSA, lesquelles étaient rarement prises isolément. La loi a, depuis, prévu une alternative entre système social et mesure d'accompagnement judiciaire, d'une part, système de tutelle-curatelle de l'autre : les TPSA préexistantes se sont donc éteintes, et ne sont restées que les mesures civiles. La MASP a correspondu à un nouveau besoin. Dès lors que l'on a permis l'ouverture des tutelles-curatelles sur production d'un certificat médical, et non pas pour prodigalité, ces mesures n'avaient pas de raison d'être levées et sont aujourd'hui en phase de renouvellement.

J'insiste sur cette question des renouvellements, source de difficultés majeures. La réforme de la protection des majeurs a entrainé, pour les tribunaux d'instance, une surcharge de travail de 50 % - et le nombre de dossiers et d'ouvertures ne fait que progresser. Cette charge de travail est venue s'ajouter à celle qu'ont suscitée les nombreuses réformes qui ont touché ces tribunaux - réforme de la carte judiciaire, accompagnée d'une diminution globale des moyens, transfert du contentieux du surendettement, qui a accru la charge de travail de 25 % des tribunaux...

M. Philippe Marini , président . - Vous visez les plans de rétablissement personnel ?

Mme Emilie Pecqueur . - L'ensemble du dispositif du surendettement a été transféré.

M. Philippe Marini, président . - Sauf ce qui est instruit par la Banque de France, par exemple. N'est transféré que ce qui doit aboutir à une décision.

Mme Emilie Pecqueur . - Mais il y a bien eu transfert, au sein de l'institution judiciaire, du juge de l'exécution, relevant des tribunaux de grande instance, aux tribunaux d'instance.

S'ajoutent à tout cela l'extension de la compétence en matière de crédit à la consommation, jusqu'à 75 000 euros, et la suppression des juridictions de proximité, qui reporte la compétence en matière civile sur les tribunaux d'instance .

Le résultat, c'est que plus de 50 % des mesures de tutelle-curatelle ne sont pas révisées, à quoi s'ajouteront les mesures prises en 2009, qui arriveront bientôt à échéance et les mesures prises depuis 2009. Cette accumulation du passif, avec les risques d'engagement de responsabilité qui y sont associés si toutes ces mesures deviennent caduques sans que rien soit prévu pour y remédier, met les tribunaux d'instance en grande difficulté.

C'est pourquoi nous avons émis un certain nombre de propositions dont j'espère pouvoir vous donner tout à l'heure le détail.

M. Philippe Didier-Courbin, chef du service des politiques sociales et médico-sociales, adjoint à la directrice générale de la cohésion sociale . - Pour ce qui est des textes d'application, la quasi totalité sont parus. Ne reste pendant que ce qui concerne des dispositions applicables aux préposés intervenant en établissements hospitaliers, et qui relève du ministère de la santé.

Mme Emilie Pecqueur . - Les conditions de formation sont pourtant établies dans les décrets.

M. Philippe Didier-Courbin . - Deux textes manquent encore. Pour le reste, dès lors que les services tutélaires obéissent, en termes de financement, aux règles de droit commun des établissements sociaux et médico-sociaux, nous continuerons à faire progresser les textes pour améliorer l'efficience des mécanismes de financement.

J'en viens à la répartition entre les financeurs. La loi a prévu que l'Etat finance les tutelles et curatelles pour ceux qui n'ont pas de prestations sociales et se substitue aux départements pour ceux dont les prestations sociales sont à la charge du département, la Sécurité sociale intervenant, quant à elle, pour les personnes percevant des prestations sociales qui relèvent majoritairement de l'un de ses régimes.

Seuls 1,2 % du coût des services tutélaires continuent d'incomber aux départements, au lieu des 2,3 % que retenaient les prévisions. Pour ce qui est de la répartition entre l'Etat et les caisses, la CNAF et la MSA notamment, les prévisions étaient respectivement de 56,8 % et 36,3 %. En réalité, ce sont 40,1 % seulement qui incombent à l'Etat et 48 % à la CNAF, dont la charge se révèle plus lourde que prévu.

Quel a été l'impact de la réforme sur les départements ? Le coût du dispositif social était estimé à 29 millions pour 2010, il n'est en fait - sachant cependant que les remontées de l'enquête ont été incomplètes, et qu'il a ainsi fallu établir des projections - de 15,5 à 20 millions. Quant au coût du dispositif juridique, la moindre dépense, évaluée à 22 millions, s'est globalement vérifiée, à 21,86 millions. Au total, l'économie, qui devait être, en 2009, de 6,07 millions, aura été entre 11 et 13,6 millions, si bien que l'impact de la réforme, qui devait conduire, en 2010, à une dépense supplémentaire de 7 millions, aura conduit, en réalité, à une économie de 1 à 6 millions.

M. Philippe Marini, président . - S'il y a consensus sur ces chiffres, y compris avec l'ADF, qui n'en a pas cité, c'est un élément intéressant à verser au dossier.

M. Philippe Didier-Courbin . - Ce que fait observer M. Hardy, c'est que tout dépend de ce que l'on fait entrer dans ces chiffres. Un exemple : les départements avaient, par prudence, évalué à 300 ETP la charge de travail suscitée par les mesures d'accompagnement social. Mais il se révèle que, pour 75 % de la dépense, ces professionnels ne sont pas directement employés par les départements, puisque beaucoup délèguent. On ne pouvait pas l'anticiper, mais c'est ainsi.

Mme Véronique Malbec, directrice des services judiciaires du ministère de la justice et des libertés . - Je reviens sur la question de l'emploi dans les juridictions d'instance, soulevée par la Cour des comptes et votre rapporteur spécial.

Un mot sur les greffiers, tout d'abord, essentiels au fonctionnement des tribunaux d'instance, et dont il serait bon qu'ils atteignent le même effectif que celui des magistrats.

Pour ce qui est des magistrats, la réforme a donné lieu à l'affectation dans les tribunaux d'instance de vingt-deux juges d'instance supplémentaires et de sept magistrats placés. En même temps, la réforme de la carte judiciaire, qui a vu la suppression de 178 tribunaux d'instance, a entraîné une relocalisation des postes de magistrats et de greffiers dans ceux qui demeurent. Il est peu de magistrats qui ne traitent pas des tutelles, en raison de la répartition des tâches : il est donc difficile de mesurer avec précision le temps consacré à ces dossiers. Mme Pecqueur a évoqué la réforme du contentieux, citant la modification du seuil pour celui du surendettement. Mais on pourrait aussi citer la tutelle des mineurs, dont le juge d'instance a été déchargé. A la même époque, le nombre accru de juges de proximité l'a soulagé - il faudra voir, avec le rattachement nouveau des juridictions de proximité, comment se répartiront les rôles.

On comptait, en 2008, 798 juges d'instance. Ils étaient 829 en 2011. Pour le greffe, le gain a été, entre 2007 et 2012, de 164 postes - il est vrai que les emplois de catégorie C ont parallèlement reflué, mais ce qui compte ici pour nous, ce sont les greffiers des comptes de tutelle. En 2011-2012, le garde des Sceaux a obtenu d'importantes créations d'emplois, qui aideront à accompagner la réforme des tutelles. Nous attendons des chefs de cour qu'ils identifient précisément les besoins en emplois équivalent temps plein (ETP) suscités par la réforme. Nous avons, de notre côté, mis en place un groupe de travail destiné à évaluer la charge de travail des magistrats, poste par poste, et engagé une remise à jour du logiciel outilgref, destiné à évaluer la charge de travail des agents du greffe. Tout ceci doit nous aider à prendre les bonnes décisions de répartition des emplois.

Mme Anne-Marie David, présidente de la Fédération nationale des associations tutélaires . - C'est notre expérience de terrain que je m'attacherai à retracer. Expérience des familles, tout d'abord, qui peuvent participer aux mesures de protection de leur parent. Le code de l'action sociale et des familles prévoit, en leur faveur, accompagnement et soutien. La plupart des associations, qui se sont portées candidates auprès des procureurs pour apporter ce soutien, ont été agréées, mais ne peuvent agir, faute de moyens. La loi incitait pourtant les familles à s'occuper de leurs parents.

L'obligation de mettre en contact les personnes protégées avec du personnel formé avait, de même, été bien accueillie. Mais les textes sont trop exigeants au regard des moyens disponibles.

Pour autant, il est bon que la loi édicte des principes éthiques qui renouent avec l'exigence de proximité et d'accompagnement. Il faudrait que les moyens suivent.

Si le bilan est difficile à dresser, cela est aussi dû à la précipitation. On a demandé de mettre en place accompagnement et formation dans la plus grande urgence, ce qui a pu obérer les effets de la loi sur le terrain, alors qu'il aurait fallu prendre le temps.

M. Philippe Marini, président . - Dans bien des départements, les exigences de la réforme - compétences nouvelles, nombre de dossiers, notamment - ont conduit à une restructuration des associations. Combien d'associations ont-elles été concernées par des fusions, et le phénomène vous paraît-il un progrès ? Les associations tutélaires ne gagnent-elles pas, au contraire, à rester de taille humaine et ancrées localement ?

Mme Anne-Marie David . - C'est en effet la gageure. Nous regroupons soixante-dix associations, et les fusions n'ont concerné que très peu d'entre elles. La région parisienne compte une pluralité de petites associations que l'on incite à fusionner. La chose n'est pas aisée. Il est bon, de fait, de parvenir à une taille raisonnable, pour respecter les règles nouvelles et disposer des moyens suffisants.

M. Philippe Marini , président . - Combien de mesures est-il, pour vous, raisonnable de gérer ?

Mme Anne-Marie David . - 300 à 400. Mais c'est un avis personnel. Reste qu'il ne faut pas avoir peur des grosses associations. Elles se sont structurées différemment, en créant des antennes délocalisées, pour rester au plus près du terrain. Je dirige une association qui s'occupe de 2 800 personnes protégées ; depuis 1991, nous avons créé des antennes, dont chacune ne gère que 300 à 400 mesures.

Mme Catherine Tasca , vice-présidente de la commission des lois . - Une précision sur les effectifs des tribunaux d'instance. La directrice des services judiciaires nous dit que les besoins sont encore en cours de chiffrage. A quel horizon le ministère disposera-t-il d'une vision précise des manques ? Quid, enfin, du fléchage de certains emplois sur les tutelles, auquel le Garde des Sceaux s'était engagé ?

M. Éric Bocquet , rapporteur spécial . - Je salue le travail de la Cour des comptes, qui donne une vision assez claire des choses, même s'il est difficile, deux ans seulement après l'entrée en vigueur de la réforme, de parvenir à une évaluation complète. D'où ma question aux représentants de l'Etat : à quand un rapport d'évaluation global, sachant que l'article 46 de la loi prévoit une clause de rendez-vous ?

Il semblerait que le dispositif MASP n'ait pas reçu un accueil très favorable sur le terrain, tant de la part des publics visés que des travailleurs sociaux. Faut-il l'imputer à une trop grande complexité de la loi ? A un manque d'information ? Certains départements n'y ont vu qu'un outil subsidiaire à leur propre politique sociale, et ont peut-être hésité à s'en emparer. Faut-il y voir un échec de la réforme ou, en tout cas, son insuffisante préparation ?

M. Edmond Hervé , rapporteur spécial . - Il faut porter attention, en matière de gestion, à l'accumulation de la charge de travail. En 2012, 400 ETP ont été supprimés au ministère de la justice. Sur la période 2011-2013, le nombre des suppressions atteindra 1 726.

Mme Cornette a parlé de la reconduction automatique de certaines mesures de protection. Ne faudrait-il pas prendre en compte le caractère durable de certaines situations pour alléger la charge de travail des tribunaux ?

Mme Emilie Pecqueur . - Les associations s'interrogent, en effet, sur la nécessité de maintenir le délai de cinq ans. On sait bien que dans le cas de maladies neurodégénératives, par exemple, la situation ne va pas s'améliorer. De même pour les victimes de certains accidents, ou les handicaps de naissance. J'ajoute que les familles qui s'impliquent dans la prise en charge vivent mal l'obligation de révision à cinq ans.

Pour autant, il semble difficile de revenir en arrière. Car comment définir juridiquement les cas ? On risque, à s'aventurer dans cette voie, de perdre tout le bénéfice de la loi. Il est permis, en revanche, de s'interroger sur la pertinence d'une révision à dix ou quinze ans.

Plusieurs autres améliorations pourraient être apportées à la réforme, notamment pour gagner du temps dans les greffes. Aujourd'hui, toutes les ordonnances rendues doivent être notifiées par lettre recommandée, y compris de simples autorisations, qui n'ouvrent pas de recours, comme l'ouverture d'un livret A. Il serait bon qu'un certain nombre de ces ordonnances, dûment listées, puissent être notifiées, en cas d'acceptation, par lettre simple.

Se pose également le problème de l'insuffisance du nombre des médecins inscrits. Pour y remédier, pourquoi ne pas substituer, pour des démarches comme la résiliation de bail ou la vente du logement en cas d'accueil en établissement, l'avis du médecin traitant à celui du médecin inscrit ? Cela résoudrait le problème de surcharge en même temps que des coûts - sachant que la rémunération des actes des médecins inscrits est de 25 euros.

L'article 427 du code civil exige l'autorisation préalable du juge des tutelles pour toute ouverture de compte. L'objectif de la loi était louable : éviter les comptes pivot, et que tous les comptes des majeurs protégés soient regroupés dans une seule banque. L'obligation paraît logique pour les associations, mais est très lourde pour les familles. Cela complique leur tâche et alourdit la charge de travail du juge.

Autre point, le dispositif du mandat de protection future ne fonctionne pas ; il n'en est guère qu'un ou deux par tribunal, ce n'est pas satisfaisant. Pour autant, certaines familles ont besoin de certains actes qui ne peuvent faire l'objet, quand il y en a plusieurs, d'un mandat spécial. Il serait donc intéressant de réfléchir à un mécanisme d'habilitation des enfants pour les personnes âgées, qui fonctionnerait comme l'habilitation des conjoints, avec bien sûr des garanties, comme l'accord de l'ensemble de la fratrie.

Je rejoins la présidente de la FNAT sur la nécessité d'assurer le financement des associations. Les familles sont inquiètes, d'autant que leur responsabilité peut être mise en cause. Il faut trouver des fonds pour la formation. A long terme, une meilleure prise en charge par les familles sera source d'économies.

M. Philippe Marini , président . - Merci de cette approche concrète, fruit de l'expérience de terrain : la commission des lois y trouvera sans doute matière à de futures initiatives législatives.

M. Laurent Vallée, directeur des affaires civiles et du Sceau . - Si le délai de caducité a été fixé à cinq ans, c'est que le principe avait été posé d'une révision périodique et que le code civil, pour les mesures d'ouverture, prévoyait une caducité au maximum à cinq ans. On a donc estimé que le stock des mesures déjà prises devait connaître le même sort.

Pour régler la question délicate des situations durables, si le délai de réexamen à cinq ans s'impose pour les mesures initiales, il n'en va pas de même pour les renouvellements, qui souffrent de dérogations, sous les conditions énumérées à l'article 442 du code civil. Serait-il opportun d'aller jusqu'à dix ou quinze ans pour une mesure initiale ? Il faudrait examiner si cela serait constitutionnellement possible. Ce ne serait, en tout état de cause, envisageable que selon la même procédure dérogatoire, assortie de garanties.

M. Philippe Marini , président . - Cela vous semble préférable à une durée de droit commun allongée, sauf décision contraire du juge ?

M. Laurent Vallée . - Pour la première mesure, oui. Il faut circonscrire à des cas spécifiques, avec des garanties.

Mme Emilie Pecqueur . - Le problème est qu'aujourd'hui, faute d'obligation de formation des médecins, certains certificats restent très approximatifs quant à la notion d'impossibilité d'amélioration de l'état de santé. C'est pour remédier à cette situation que nous envisagions la possibilité, tout en conservant une durée de caducité à cinq ans, de prévoir qu'un renouvellement, avec les garanties nécessaires, puisse être porté à dix ou quinze ans, s'il est établit que l'amélioration de l'état de santé, en l'état actuel des connaissances scientifiques, n'est pas possible. En revanche, il nous paraît extrêmement dangereux de prévoir une durée indéterminée de droit commun s'appliquant à des cas exceptionnels, sachant combien il est fréquent de voir la justice manier l'exception au quotidien...

M. Laurent Vallée . - J'avais compris que vous évoquiez une durée ab initio de quinze ans ?

Mme Emilie Pecqueur . - Dans des cas dérogatoires.

M. Laurent Vallée . - J'en viens à la question délicate, pour le législateur, du stock des mesures qui n'auront pas été révisées avant le délai de cinq ans. Il faudra trouver un dispositif pour éviter la caducité automatique, sans pourtant se borner à prolonger indéfiniment les mesures non encore révisées. Equilibre essentiel qui ne sera pas facile à atteindre.

Mme Amélie Duranton . - Le rapport qu'exige l'article 46 de la loi de 2007, monsieur Bocquet, fruit d'un travail commun entre le ministère de la cohésion sociale et celui de la justice, est en voie de finalisation. Nous ne disposions pas, quand la Cour des comptes a mené son travail, de toutes les données. Elles sont aujourd'hui collationnées et le rapport sera transmis fin février.

M. Jean-Pierre Hardy . - La réforme, comme l'ont fait ressortir les interventions, visait à « déjuridictionnaliser » les mesures de protection, considérant qu'elles font partie des compétences des services sociaux des départements. Si l'on a, cependant, créé la MASP, c'est que les publics n'étaient plus les mêmes que dans les années 1970, lorsque furent mis en place les services polyvalents de secteur : précarité, surendettement, difficultés d'accès au logement...

L'évaluation du dispositif porte sur seize mois. Il faudra y revenir, pour vérifier qu'il ne se surajoute pas à d'autres, concernant le logement ou la protection de l'enfance, par exemple, au risque de créer un effet de mille-feuilles. Cela suppose d'évaluer non seulement la MASP, mais aussi les autres dispositifs d'accompagnement qui ont des éléments communs.

La TPSA n'a pas trouvé sa place, alors qu'elle datait d'avant la réforme, même si son nom a aujourd'hui changé. Il faudra voir comment elle pourra la trouver demain, dans un dispositif plus complexe.

Mme Véronique Malbec . - Le groupe de travail que nous avons mis en place pour évaluer la charge de travail des magistrats rendra ses conclusions, madame Tasca, dans le courant de l'année. Les syndicats y ont été associés, ce seront donc des conclusions partagées.

Pour ce qui concerne les emplois de greffiers, le projet de loi de finances pour 2011 en a créé 399. Il en va de même pour 2012. Sachant que la scolarité dure 18 mois, les premières arrivées interviendront dans le courant de l'année. Plus de 770 greffiers étaient, en 2011, scolarisés à l'Ecole nationale des greffiers. Ils seront affectés en juridiction entre mai et décembre 2012, à quoi s'ajoute une fin de promotion de 80 greffiers qui entreront en fonction au début du mois prochain. A nous de les affecter où le besoin s'en fait sentir.

M. Philippe Marini , président . - Si l'enquête de la Cour des comptes avait été décalée d'un an, ses appréciations sur la charge de travail et les effectifs auraient-elles été différentes, compte tenu de ces informations ?

Mme Tsiporah Fried, rapporteur de la Cour des comptes . - Je ne pense pas que nous aurions infléchi nos constats. La surcharge constatée tient pour beaucoup à des phénomènes automatiques, à la démographie, en particulier, et en partie à la loi elle-même, fût-ce en application de principes intéressants - je pense à l'individualisation, à la révision, à l'exigence d'une audition, au délai de saisine du Parquet.

M. Philippe Marini, président . - Il y aura bien près de 800 greffiers nouvellement affectés ?

Mme Véronique Malbec . - Tous les greffiers partant en retraite sont remplacés, à quoi s'ajoutent les créations d'emplois que j'ai indiquées, ce qui aboutit, en effet, à un total de 773 greffiers nouvellement affectés, en 2012 pour la première promotion, et en 2013-2014 pour le reste.

M. Philippe Marini , président . - Cela n'a pu être pris en compte par la Cour, au moment de son enquête.

Mme Tsiporah Fried, rapporteur de la Cour des comptes . - En effet, mais ces greffiers ne seront pas tous fléchés sur la tutelle, loin s'en faut : les tribunaux d'instance ont bien d'autres charges à remplir. Le problème reste donc malheureusement posé.

M. Philippe Marini, président . - Il me reste à vous remercier.

Au terme de ce débat, la commission a autorisé la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.

ANNEXE - COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT

Enquête de la cour des comptes

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* ¹ A la date de la demande, Roland du Luart était rapporteur spécial de la mission « Justice », et Auguste Cazalet et Albéric de Montgolfier étaient rapporteurs spéciaux de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

* ² Loi n° 68-5 du 3 janvier 1968 portant réforme du droit des incapables majeurs.

* ³ La Cour des comptes note que l'absence d'un système statistique fiable ne permet pas de connaître précisément le nombre de mesures de tutelles examinées par les tribunaux chaque année.

* ⁴ Rapport n° 212 (2006-2007) d'Henri de Richemont, fait au nom de la commission des lois, déposé le 7 février 2007.

* ⁵ Soit 40 891 TPSA sur un total 59 777 en 2005.

* ⁶ Rapport de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS), de l'Inspection générale des finances (IGF) et de l'Inspection générale des services judiciaires (IGSJ) sur le fonctionnement du dispositif de protection des majeurs, juillet 1998.

* ⁷ Un an pour les mesures de sauvegarde de justice.

* ⁸ Source : direction des affaires civiles et du Sceau.

* ⁹ Dans sa contribution écrite adressée le 2 février 2012 à la commission des finances, la Chambre nationale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs souligne la charge de travail administratif « inacceptable » et demande une « simplification administrative ».

* ¹⁰ Rapport n° 212 (2006-2007) d'Henri de Richemont, fait au nom de la commission des lois, déposé le 7 février 2007.

* ¹¹ Audition pour suite à donner au rapport de la Cour des comptes, organisée par la commission des finances le 31 janvier 2012.

* ¹² QPC n° 2010-56, 18 octobre 2010.