Communication audiovisuelle et nouveau service public de la télévision : la loi du 5 mars 2009 à l'heure du bilan

DEUXIÈME PARTIE - LE DROIT FACE À LA RÉALITÉ : UNE LOI À MOITIÉ TRADUITE EN FAITS

Comme son intitulé l'indique, la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 est relative à la fois :

- à la communication audiovisuelle. Le titre III (articles 36 à 70) tend en effet à transposer les dispositions de la directive 2007/65/CE du 11 septembre 2007 dite « services de médias audiovisuels » qui s'attache à établir un cadre modernisé pour l'ensemble des contenus audiovisuels , fondé sur une nouvelle définition des services de médias audiovisuels ;

- et au nouveau service public de la télévision, qui fait l'objet du titre Ier (articles 1 à 31).

Vos rapporteurs ont établi leur rapport selon cette distinction en analysant l'application :

- d'une part, de la réforme de l'audiovisuel public (France Télévisions et audiovisuel extérieur de la France) et de son financement (titre II de la loi). Les articles 1 à 34 de la loi traitent directement ses questions, ainsi que, plus indirectement, ses articles 85 à 88 et 92 à 94 ;

- et, d'autre part, des dispositions relatives à la modernisation du droit de l'audiovisuel opérée par le titre III, et quelques dispositions éparses dans la loi (dans le chapitre II du titre I ^er ou dans le titre V).

En revanche, les articles relatifs au cinéma, qui font l'objet du titre IV de la loi, ne sont pas traités dans le présent rapport , en raison à la fois de leur caractère marginal au regard de l'objet de la loi, et en même temps de leur cohérence entre eux, qui nécessiterait une réflexion spécifique.

I. LA RÉFORME DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC DANS TOUS SES ÉTATS

Les sept premières pages de l'exposé des motifs du projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, soit la quasi-intégralité du texte introductif , sont consacrées à la nouvelle ambition portée par le texte pour la télévision publique en matière de programmes .

La suppression de la publicité est, à cet égard, présentée comme la mesure majeure permettant à la nouvelle télévision publique de « porter avec encore plus de force sa belle mission de service public ».

Vos rapporteurs ont donc porté une attention particulière à cet aspect de la question qu'ils abordent d'emblée et de manière approfondie.

Seules deux phrases évoquent, en revanche, la question de l'entreprise unique, qui constitue une « réforme de structure engagée afin de renouveler en profondeur l'identité et le visage du service public » et permettra de « favoriser les économies d'échelle et la mutualisation d'un certain nombre de métiers et de fonction ».

Le média global, le financement de la réforme, l'audiovisuel extérieur et la gouvernance de l'audiovisuel public sont des sujets moins développés dans l'exposé des motifs mais qui ont fait l'objet de débats très importants dans les hémicycles parlementaires .

Tous ces sujets font l'objet d'un traitement spécifique.

A. LA SUPPRESSION DE LA PUBLICITÉ : UNE MESURE PHARE DANS LA TEMPÊTE

Comme le note M. Christophe Haquet ^{5 ( * )} , la mesure phare de la réforme de la télévision publique consiste en la suppression progressive et partielle de la publicité .

L'objectif est rappelé à plusieurs reprises tant dans l'exposé des motifs du projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, que dans l'intervention de la ministre en séance publique à l'Assemblée nationale et au Sénat : il s'agit de rendre la programmation indépendante du prix des écrans publicitaires qui y sont liés .

Ainsi, au-delà de l'exposé des motifs qui évoque les « diktats de l'audimat » et la pression de l'audience, la ministre, Mme Christine Albanel, a fait les déclarations suivantes : « le service public de l'audiovisuel doit pouvoir prendre des risques et prendre aussi le temps, ce temps qui manque souvent aux programmateurs pour installer les émissions nouvelles et ambitieuses, pour les améliorer et les perfectionner au fil des semaines, sans que le verdict des régies publicitaires ne commande leur suppression » ^{6 ( * )} .

Les parlementaires ont également bien souvent soutenu la même analyse :

- M. Michel Herbillon, député, déclarait ainsi que « sur le fond, la réforme fera naturellement date par le choix fondamental de supprimer la publicité sur les chaînes publiques. Le service public de l'audiovisuel sera désormais libéré du diktat de l'audimat. L'audience devient une ambition et non une obsession : c'est là vraiment le coeur de cette mesure. La suppression de la publicité vise à ouvrir de nouveaux champs pour réinventer une télévision publique de qualité, exigeante dans ses choix tout en étant populaire, une télévision originale et fédératrice qui, parce qu'elle remplira sa mission de service public, parce qu'elle sera plus libre, plus audacieuse, attirera et fidélisera le public ». ^{7 ( * )} ;

- Mme Catherine Morin-Desailly, co-rapporteur du projet de loi, estimait, quant à elle, que « d'une part, le service public de l'audiovisuel échange ainsi une recette aléatoire et en perte de vitesse - la publicité - contre une recette fixée et garantie par l'État. Le marché publicitaire est en effet morose, pour ne pas dire dépressif, et les ressources publicitaires migrent aujourd'hui vers les nouveaux médias ;

- d'autre part, il échange une recette contraignante pour la programmation contre une recette qui la libère. Plutôt que de se soumettre aux annonceurs et à l'obsession de l'audience, France Télévisions pourra « oser » des programmes novateurs et ambitieux » ^{8 ( * )} .

Un double argument est donc avancé : celui de la fin de la tyrannie de l'audience , grâce à laquelle sera lancée une programmation plus audacieuse, et celui du changement de modèle économique pour l'audiovisuel public, libéré d'une recette par nature instable.

Au final, ces arguments reprennent ceux avancés dès le 8 janvier 2008, lorsque le Président de la République annonçait la réforme de l'audiovisuel public.

La suppression de la publicité, c'est ainsi un nouveau modèle économique au service d'un nouveau modèle culturel .

Un autre argument est enfin largement évoqué : celui de l'effet sociétal d'une telle mesure avec la possibilité pour les téléspectateurs de pouvoir commencer tôt leurs soirées télévisuelles grâce à l'avancement de l'heure des programmes, et de visionner dans de bonnes conditions les deuxièmes - voire troisièmes - parties de soirée. L'exposé des motifs du projet de loi explique ainsi que « pour incarner ce nouveau visage du service public, dès le 5 janvier 2009, sur les chaînes de France Télévisions, la première émission de la soirée débutera, sauf circonstances particulières, vers 20 h 35, ce qui permettra une véritable deuxième partie de soirée commençant autour de 22 h 15 et même une troisième partie de soirée démarrant vers 23 h 30 ».

Un an plus tard, au moment du débat sur le projet de loi de finances pour 2010, les arguments sont similaires :

« - le groupe France Télévisions se voit en outre - il faut le rappeler - libéré de la contrainte que pouvait potentiellement faire peser la publicité sur la programmation ^{9 ( * )} ;

- la réforme de France Télévisions apporte ensuite la garantie d'une qualité et d'un confort de visionnage pour le téléspectateur. Désormais libérée des contraintes publicitaires après vingt heures, la programmation est plus lisible, avec une première partie de soirée démarrant dès vingt heures trente, une seconde commençant vers vingt-deux heures trente et une troisième enfin accessible » ^{10 ( * )} .

Vos rapporteurs, conformément aux missions assignées à la commission, se sont interrogés sur la capacité de la loi et des acteurs de son application, à atteindre les objectifs fixés à la suppression de la publicité : le groupe France Télévisions dispose-t-il d'un nouveau modèle économique et incarne-t-il un nouveau modèle culturel ?

1. La publicité sur France Télévisions : généalogie d'une suppression partielle

a) Le dispositif juridique

Aux termes de l'article 28 de la loi (modifiant l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 précitée), les messages publicitaires sont supprimés sur les services nationaux de France Télévisions ^{11 ( * )} :

- entre 20 heures et 6 heures (en soirée et la nuit) dès la publication de la loi. La date prévue par l'exposé des motifs était celle du 5 janvier 2009, mais cette disposition législative n'est entrée en vigueur que le 5 mars de la même année. Dans la pratique, la publicité avait été supprimée en soirée dès le 5 janvier , sur décision unilatérale du conseil d'administration à la demande de la ministre de la culture et de la communication ;

- entre 6 heures et 20 heures (en journée) à partir de l'extinction de la diffusion par voie hertzienne en mode analogique des chaînes historiques. Le calendrier du passage au tout numérique a bien été respecté et la date prévue initialement, le 1 ^er octobre 2011, aurait bien été respectée si l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 précitée n'avait pas été modifié postérieurement (voir infra ).

Ces dispositions ne s'appliquent pas aux publicités pour les services présentés sous leur appellation générique, aux campagnes d'intérêt général, aux décrochages régionaux et locaux de France 3 et aux publicités sur Internet. Le parrainage n'est pas prohibé non plus.

S'agissant de RFO, rien n'était prévu dans le projet de loi initial, mais le Parlement a adopté un amendement gouvernemental tendant à supprimer la publicité sur RFO, au moment du passage au tout numérique et sous réserve de l'existence de chaînes privées pouvant accueillir les messages publicitaires. Cette dernière condition est liée à la volonté de maintenir une offre publicitaire télévisuelle, quoi qu'il en soit, aux annonceurs locaux.

La suppression de la publicité après 20 heures sur les chaînes Outre-mer 1 ^re a été effective le 29 septembre 2011 en Polynésie (mais la suppression de la publicité y avait été anticipée par la station), le 27 octobre 2011 à la Réunion, le 29 novembre 2011 aux Antilles et le 31 mars 2012 à Mayotte. S'agissant de la Guyane, la suppression après 20 heures devrait être effective avant la fin mai 2012, le CSA n'ayant pas encore donné à ce jour l'autorisation d'émettre à ATG Guyane. Des écrans publicitaires sont encore visibles après 20 heures, pour le moment, en Nouvelle Calédonie, à St-Pierre-et-Miquelon et à Wallis-et-Futuna. S'agissant de la Martinique, il semble y avoir débat : le CSA est intervenu le 12 avril 2012 auprès de France Télévisions à la suite de la diffusion, sur la chaîne Martinique 1 ^re , de messages publicitaires après 20 heures les 11 janvier, 7 février et 12 février 2012, en contradiction, selon l'instance de régulation, avec l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 qui interdit la publicité après 20 heures.

Vos rapporteurs notent d'emblée que si les arguments sont avancés en nombre s'agissant de la justification de la suppression de la publicité, les modalités choisies sont en réalité très peu explicitées , que ce soit lors des débats ou dans les rapports législatifs, que ce soit sur la question de la suppression en deux étapes ou sur celle du maintien de certaines formes de messages publicitaires.

La raison en est que le choix opéré est fondé sur les propositions du rapport relatif à la nouvelle télévision publique, qui sont fidèlement et intégralement reprises sur ce sujet : « la donnée clef du raisonnement qui conduit à définir le futur schéma de financement de la télévision publique est constituée par la suppression de la publicité sur ses antennes.

À titre dérogatoire et résiduel, des exceptions sont envisagées. Il s'agit :

- des ressources issues du parrainage hors placement de produit (qui pourraient même augmenter avec la transposition de la directive SMA) ;

- des ressources issues de la publicité sur l'outre-mer et sur les antennes régionales de France 3 ;

- de la publicité sur les sites Internet de France Télévisions et les nouveaux supports ;

- de la publicité d'intérêt général concernant, par exemple, les grandes causes nationales et les messages en faveur d'associations caritatives.

Les modalités de réduction par étapes à retenir sont :

- le calendrier de la réduction par étapes avec une première étape débutant en 2009 et une deuxième étape (avec clause de rendez-vous) au moment du basculement au « tout numérique » (1 ^er janvier 2012) ;

- les modalités de réduction durant cette période transitoire avec la suppression de la publicité sur toutes les chaînes après 20 heures » ^{12 ( * )} .

Des raisons sont avancées dans ce rapport s'agissant de la séparation en deux étapes : elle est destinée à amortir les effets macro-économiques de la réforme, notamment en atténuant les effets inflationnistes sur le marché publicitaire, et « la réduction par étapes doit également permettre aux nouvelles télévisions de développer leurs ressources et à France Télévisions de développer son nouveau modèle de média global, en prenant garde à ne pas créer de déséquilibre entre les chaînes privées et les chaînes publiques » .

Sur la question des campagnes d'intérêt général, M. Christian Kert dans son rapport sur le projet de loi ^{13 ( * )} , comme Mme Christine Albanel dans ses interventions, considèrent « qu'elles ne revêtent pas un caractère publicitaire » ^{14 ( * )} , et que cette précision dans la loi est donc quasiment superflue.

Le maintien de la publicité sur Internet vise clairement, au moins dans l'esprit des rapporteurs du texte au Sénat, à encourager France Télévisions à développer leur offre de services de médias audiovisuels à la demande, notamment via la « cagnotte » publicitaire qu'elle pourrait représenter. Une même analyse peut être réalisée concernant l'autorisation des messages publicitaires pendant les décrochages locaux de France 3.

En revanche, le maintien tant du parrainage que des publicités pour les produits génériques n'est pas explicitement justifié , ce qui rend à cet égard difficile pour vos rapporteurs de juger si les objectifs fixés ont bien été atteints.

Parallèlement, le législateur prévoyait en outre, en attendant la suppression complète de la publicité, que le temps maximal consacré à la diffusion de messages publicitaires soit apprécié par heure d'horloge donnée et non plus par heure glissante. Il s'agissait d'une harmonisation avec la modification des règles prévues pour les chaînes privées, qui a permis à France Télévisions d'augmenter ses recettes en journée.

b) Les difficultés d'application

(1) Les difficultés juridiques

La première question qui pouvait se poser aux parlementaires était celle de savoir si l'article 18 du projet de loi était nécessaire ou relevait du pouvoir réglementaire.

Si la disposition relative à la suppression de la publicité était bien présente dès le texte initial (article 18 du projet de loi), la disparition de la publicité des écrans de France Télévisions après 20 heures dès le 5 janvier 2009, soit avant l'adoption de la loi, suite à une décision du Conseil d'administration liée à une instruction ministérielle, a fait peser des doutes sur la nature juridique de cette mesure.

La réponse du Conseil constitutionnel a été très claire dans sa décision n° 2009-576 du 3 mars 2009, estimant que « l'interdiction de la commercialisation des espaces publicitaires dans les programmes nationaux des services de communication audiovisuelle de France Télévisions, qui a pour effet de priver cette société nationale de programme d'une part significative de ses ressources, doit être regardée comme affectant la garantie de ses ressources, qui constitue un élément de son indépendance » et relève du domaine de la loi qui, aux termes de l'article 34 de la Constitution, fixe les règles concernant « la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias ».

Le Conseil d'État a considéré, conformément à cette jurisprudence, que le ministre de la culture et de la communication n'avait pas le pouvoir d'enjoindre à la société France Télévisons de supprimer la commercialisation des espaces publicitaires dans les programmes des services de communication audiovisuelle. Le rapporteur public déplorait même à ce titre « l'ingérence » des pouvoirs publics dans le travail du législateur et « la piètre gestion d'un dossier sensible mettant en cause l'avenir du service public de l'audiovisuel » ^{15 ( * )} .

Cette disposition législative a donc la particularité d'être entrée en application, de manière irrégulière, avant sa publication.

Le dispositif adopté, modifiant l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, posait d'autres questions sur le plan juridique .

La notion de « biens et services présentés sous leur appellation générique », qui a été introduite dans notre corpus juridique par la loi du 5 mars 2009, a ainsi dû faire l'objet d'une interprétation.

Afin de faciliter l'application de la loi, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a, aux termes d'une décision en assemblée plénière du 20 octobre 2009, définit la notion de publicité générique , qui recouvre :

« - les messages publicitaires assurant la promotion d'une catégorie de produits, dès lors qu'ils n'assurent pas la promotion d'une entreprise commerciale,

- les messages de promotion d'appellations d'origine et de labels,

- les messages de promotion des attraits touristiques d'un département, d'une région ou d'un pays ».

Saisi par M6 à propos de la régularité de la présence au sein de publicité générique diffusée sur France Télévisions d'une offre promotionnelle, le Conseil a considéré dans une décision du 20 décembre 2011 que « le message en faveur de l'UNI-VDL (les entreprises du véhicule de loisirs) constituait une publicité générique. En revanche, les offres promotionnelles et de réductions tarifaires renvoyant à un site permettant l'achat de biens ou services émanant de sociétés commerciales, telle que la publicité proposée par l'office de tourisme suisse, constituent un manquement de la société France Télévisions aux dispositions du VI de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 régissant la diffusion de messages publicitaires sur les chaînes du service public ».

Enfin, l'arrivée de la TNT en outre-mer a posé des difficultés sur le plan de l'application pratique des principes juridiques : en effet, la suppression de la publicité en soirée était difficile du fait de la diffusion simultanée des chaînes de France Télévisions sur le territoire métropolitain et en outre-mer et, en outre, l'arrivée des chaînes historiques privées rendait quant à elle immédiate l'application de la suppression de la publicité en soirée sur RFO, conditionnée à l'existence d'une offre de télévision privée diffusée par voie hertzienne terrestre.

L'article 167 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a apporté des réponses à ces difficultés en prévoyant :

- la suppression de la publicité en soirée des programmes de France Télévisions « sous réserve des contraintes liées au décalage horaire de leur reprise en outre-mer ». Vos rapporteurs notent ainsi que la publicité n'est pas supprimée « en soirée » en outre-mer, mais à différentes heures de la journée en fonction de leur positionnement géographique ;

- et la suppression de la publicité en soirée sur RFO, sous réserve de l'existence d'une offre de télévision privée « à vocation locale », la présence des chaînes nationales ne remplissant pas l'objectif de fournir un débouché publicitaire aux annonceurs locaux.

(2) La question du parrainage : l'esprit de la loi privilégié sur sa lettre ?

L'un des premiers débats relatifs à l'application de la loi a été celui du maintien du parrainage : celui-ci diffère-t-il réellement de la publicité et sa présence sur les écrans de France Télévisions après 20 heures ne nuit-elle pas à la lisibilité de la réforme ?

De nombreux parlementaires, au premier rang desquels votre rapporteur, M. Jacques Legendre, ont, depuis le début de la réforme, contesté le maintien du parrainage après 20 heures , en considérant qu'il brouillait le message de la loi d'un service public sans publicité. Ainsi faisait-il dès l'année 2010 la déclaration suivante : « veillons à ce que la publicité, chassée par la porte, ne rentre pas par la fenêtre sous la forme des parrainages : le Parlement ne se grandirait pas en tolérant une telle hypocrisie » ^{16 ( * )} .

A l'occasion de cette même réunion, Mme Catherine Morin-Desailly estimait également que « supprimer le parrainage améliorerait la lisibilité de la réforme ».

Cette vision n'était cependant pas unanime. Les membres du groupe de travail de l'Assemblée nationale relatif à la publicité et aux activités commerciales de France Télévisions, s'appuyant sur une enquête commandée à TNS Sofres, souhaitaient ainsi maintenir les dérogations à la suppression des messages publicitaires après 20 heures ^{17 ( * )} .

Il apparaissait ainsi que 73 % des Français n'étaient pas gênés par les parrainages après 20 heures ^{18 ( * )} et que les chiffres fournis par France Télévisions Publicité, « ne permettaient pas de conclure à une augmentation déraisonnable » après 20 heures. Selon l'étude, « sur France 2 le nombre de « billboards ^{19 ( * )} » de parrainage après 20 heures est en légère baisse entre 2008 et 2009 (5 933 en 2009 contre 6 231 en 2008) et devrait être stable entre 2009 et 2012. Sur France 3, ce nombre est également en légère baisse entre 2009 et 2008 (7 834 billboards en 2009 contre 8 114 en 2008) et sera sans doute stable entre 2009 et 2010. Sur France 5, il est en légère hausse entre 2008 et 2009 (1 653 billboards en 2009 contre 1 441 en 2008), et devrait être en baisse entre 2009 et 2012 ».

Vos rapporteurs ne partagent pas entièrement cette analyse. En effet :

- d'une part, le questionnement ne porte pas sur la gêne liée au parrainage avant et après la réforme, qui était peut-être en nette augmentation, la visibilité de cette forme de publicité devenant beaucoup plus importante après la suppression des messages publicitaires traditionnels ;

- d'autre part, l'étude des recettes budgétaires de France Télévisions en 2009 et 2010 montre une augmentation relative du parrainage après 20 heures (voir tableau infra ), plutôt que dans la journée, en 2010, par rapport à 2009.

Parrainage - Recettes budgétaires

En K€	CA 2009		CA 2010			CA 2011
	Avant 20h00	Après 20h00	Avant 20h00	Après 20h00	Écart 2010/2009	Avant 20h00	Après 20h00	Écart 2011/2010
France 2	17 972	18 834	19 257	20 113	7,0 %	21 905	12 705	- 12,1 %
France 3 National	11 667	8 741	10 198	10 552	1,7 %	6 279	10 179	- 20,7 %
France 3 régional	7 461	14	7 785	4	4,2 %	5 663	4	- 27,2 %
France 4	461	591	468	506	-7,4 %	730	750	51,9 %
France 5	1 824	104	1928	333	17,3 %	2 022	450	9,3 %
France Ô	40	5	48	9	25,7 %	53	4	0,4 %
Total Diffuseurs	42 868	29 765	43 489	32 924	5,2 %	40 170	25 183	- 14,5 %
	59,0 %	41,0 %	56,9 %	43,1 %		61,5 %	38,5 %

Source : France Télévisions Publicité

Vos rapporteurs considèrent, en outre, qu'il y a un véritable risque de tentation pour France Télévisions de substituer à la publicité après 20 heures le parrainage qui reste autorisé. Or cette situation serait d'autant plus contraire à l'esprit de la loi que l'existence du parrainage suppose celle de programmes courts « supports ». L'ultime effet pervers serait ainsi le développement de programmes courts « alibis » sans intérêt culturel ayant pour objet d'augmenter les recettes commerciales, rendu possible en outre par le décalage progressif de l'heure du début des émissions de première partie de soirée (voir infra ).

France Télévisions ne s'est pas engagée dans cette voie, mais au contraire dans celle de la mise en place, à la demande des parlementaires, d'une charte du parrainage encadrant son usage .

Le principe de la charte est de limiter le nombre de présences de marques en parrainage après 20 heures sur France 2 et France 3 avec les principes suivants : fermeture de la case de programme court de 20 h 35 sur France 2, limitation du contenu des programmes courts aux seuls messages d'intérêt général, diffusion d'un seul programme court parrainé entre la première et la deuxième partie de soirée sur France 2 et sur France 3, ainsi que la limitation à une bande-annonce parrainée par quart d'heure entre 20 heures et le début du programme sur France 2 et France 3.

Nombre de présences de marques de parrainage maximum par soirée
(si tout est parrainé)

Présences après 20 heures sur France 2

Du lundi au vendredi
Fin du JT de 20 heures	Pas parrainable
Image du jour si événement sportif	1 « billboard » si événement sportif
BA	1 BB
Météo	2 BB
Loto les lundis et mercredis	2 BB
Prime	2 BB (12 BB le lundi en série US)
D'art d'art le lundi	2 BB le lundi
3 BA le lundi entre les épisodes séries US	3 BB le lundi
BA (1 ou 2)	2 BB
Programme court 22h30	2 BB
Euromillions les mardis et vendredis	2 BB les mardis et vendredis
2 ^e partie de soirée	2 BB
BA (1 ou 2)	2 BB
JT de la nuit	Pas parrainable
Météo	2 BB
BA (1 ou 2)	2 BB
CDA	2 BB
Nombre max de BB	Min 19 BB, 37 BB max

Samedi / dimanche
Fin du JT de 20 heures	Pas parrainable
Image du jour si événement sportif	1 BB
BA	1 BB
Météo	2 BB
Loto le samedi	2 BB le samedi
Prime	2 BB
BA (1 ou 2)	2 BB
Programme court 22 h 30	2 BB
CDA	2 BB
2 ^e partie de soirée	2 BB
BA (1 ou 2)	2 BB
JT de la nuit le dimanche	Pas parrainable
Météo	2 BB
Nombre max de BB	Min 20 BB, max 22 BB

Les effets de cette charte sur le nombre de programmes courts diffusés sont réels, comme le démontre le tableau ci-après, ce qui apporte au demeurant la preuve, aux yeux de vos rapporteurs, que la tentation du parrainage a un impact sur la grille de diffusion.

Nombre de programmes courts parrainés en 2011 et chiffre d'affaires afférents
+ évolution 2011/2010

Chiffre d'affaires programmes courts 2011 vs 2010

	2010		2011		2011 vs 2010
	Nombre de PC	CA net	Nombre de PC	CA net	Différence en €	En %
France 2	16	8 400 161 €	9	6 222 976 €	- 2 177 185 €	-25,92 %
France 3	11	1 800 126 €	4	1 001 527 €	- 798 599 €	-44,36 %
France 4	3	89 818 €	2	125 461 €	35 643 €	39,68 %
France 5	7	164 487 €	4	140 406 €	- 24 081 €	-14,64 %
TOTAL chaînes	18	10 454 592 €	11 ^20 ( * )	7 490 370 €	- 2 964 222 €	-28,35 %

Source : France Télévisions Publicité

En conclusion, vos rapporteurs considèrent que la charte du parrainage constitue une forme de retour à l'esprit de la loi.

Néanmoins, elle constitue, selon les informations fournies par l'entreprise, un manque à gagner de plusieurs millions d'euros : 5,4 millions d'euros en 2011 et jusqu'à une dizaine de millions d'euros en année pleine.

Ressources issues du parrainage avant/après 20 heures

CA parrainage 2011 vs 2010

Avant 20 heures / après 20 heures

	2010	2011	2011 vs 2010
	CA net	CA net	Différence en €	En %
Avant 20 heures
F2 - F3 - F4 - F5	25 621 378 €	24 252 637 €	-1 368 741 €	-5,34 %
Après 20 heures
F2 - F3 - F4 - F5	25 974 268 €	21 940 749 €	-4 033 519 €	-15,53 %
TOTAL parrainage	51 595 646 €	46 193 386 €	-5 402 260 €	-10,47 %

Source : France Télévisions Publicité

Par ailleurs, vos rapporteurs maintiennent, comme l'a souligné Pascal Rogard lors de son audition, que « la réforme a nettement perdu en lisibilité avec le maintien du parrainage ».

(3) Le modèle de financement de France Télévisions : une réforme inachevée et complexe

Le choix d'effectuer la suppression de la publicité en deux temps avait pour objet de libérer le plus rapidement possible France Télévisions de la contrainte publicitaire sans déstabiliser le groupe outre mesure .

Deux problèmes se posaient pour une suppression en une fois : le financement de la réforme, d'une part, et l'avenir de la régie, d'autre part. La commission pour la nouvelle télévision publique avait, au demeurant, préconisé cette suppression en deux étapes, avec l'insertion d'une clause de rendez-vous et une suppression totale au moment du passage au tout numérique (le 30 novembre 2011).

Sans hausse importante de la contribution à l'audiovisuel public (ou l'affectation d'une taxe ayant une assiette différente ), et sans modification du périmètre de France Télévisions, la seule solution de financement de France Télévisions était l'allocation d'une dotation budgétaire afin de compenser cette perte de ressources .

Le montant de cette dotation ne pouvait pas, aux yeux du législateur et du Gouvernement, être inférieur aux revenus tirés de la publicité. Ainsi, tout en incitant France Télévisions à entreprendre les réformes ayant pour objet de réduire ses coûts, l'ensemble des parlementaires ont exprimé à plusieurs reprises leur souhait de compenser intégralement cette perte de ressources .

Ce choix de compenser la suppression de la publicité par la voie budgétaire posait deux difficultés : celle de l'évaluation exacte de la compensation et celle de sa validité au regard du régime européen des aides d'État.

? La validation juridique de la dotation budgétaire

Deux procédures ont été engagées s'agissant de la subvention budgétaire allouée à France Télévisions : l'une devant le Tribunal de l'Union européenne, l'autre devant la Commission européenne.

Le contentieux devant le Tribunal de l'Union européenne (TUE) portait sur la décision d'autoriser la subvention budgétaire pour 2009. TF1, M6 et Canal+ ont introduit le 24 décembre 2009 un recours en annulation de la décision de la Commission européenne du 1 ^er septembre 2009 autorisant le versement de la subvention budgétaire pour 2009 (Aff. T-520/09). Le tribunal de l'Union européenne a rendu sa décision le 30 juin 2010 et a donné son blanc-seing à la dotation accordée à France Télévisions en 2009 , considérant que la dotation financière était « explicitement et exclusivement » destinée à couvrir les coûts du service public de la radiodiffusion assuré par France Télévisions et non à subventionner l'activité commerciale du groupe.

La procédure formelle d'examen devant la Commission européenne au titre des aides d'État sur le régime de subvention budgétaire à partir de 2010, faisait suite à une décision du 1 ^er septembre 2009, par laquelle la Commission européenne avait autorisé, au terme d'un examen préliminaire, le versement à France Télévisions pour 2009 d'une subvention d'un montant maximum de 450 millions d'euros.

L'ouverture de cette procédure était justifiée par deux interrogations principales, portant sur un éventuel risque de surcompensation du coût net du service public à l'horizon 2011-2012 et sur l'existence supposée d'un lien d'affectation entre les taxes créées par la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 précitée (taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision et taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques) et la subvention budgétaire accordée à France Télévisions .

Dans sa décision du 20 juillet 2010, la Commission européenne a considéré que le mécanisme de financement de France Télévisions était conforme aux règles de l'Union européenne sur les aides d'État , notamment au vu des mécanismes en place pour éviter la surcompensation des coûts de la mission de service.

Cette question de la surcompensation pose cependant des problèmes d'interprétation au titre du régime des aides d'État, mais aussi pour le législateur, qui a pour mission de l'estimer, sans véritable moyen de le faire.

? La compensation difficile de la suppression de la publicité

Dès la loi de finances pour 2009 (n° 2008-1425 du 27 décembre 2008), soit avant l'adoption de la loi du 5 mars 2009, une dotation budgétaire de 450 millions d'euros en faveur de France Télévisions était prévue dans la mission « Médias » .

Ce montant était celui estimé par la Commission pour la nouvelle télévision publique, commission ad hoc , indépendante de France Télévisions et du Gouvernement, dans son rapport remis le 25 juin 2008 au Président de la République.

Cette somme a été obtenue en prenant comme référence un chiffre d'affaires publicitaire et de parrainage de France Télévisions de 800 millions d'euros (il était de 788,5 millions d'euros en 2007 pour France Télévisions, le budget initial 2008 l'estimant à 809,6 millions d'euros).

A partir de cette référence, la Commission avait considéré :

- d'une part, que les exceptions envisagées à la suppression de la publicité (ressources issues du parrainage, ressources issues de la publicité sur l'outre-mer et sur les antennes régionales de France 3, publicité sur les sites internet de France Télévisions et les nouveaux supports, publicité d'intérêt général) permettaient à France Télévisions de conserver 150 millions d'euros de recettes ;

- et que, d'autre part, le maintien dans un premier temps de la publicité avant 20 heures permettrait à France Télévisions de conserver 200 millions d'euros de recettes, la Commission précisant cependant que l'effet d'une anticipation de l'application de la directive « services de médias audiovisuels » pouvait conduire à modifier ce montant.

Ce chiffrage était cohérent avec celui réalisé par le BIPE, cabinet d'études indépendant, dans ses études en date du 30 avril et du 27 juin 2008 ^{21 ( * )} :

- dans son étude datée du 30 avril 2008, le BIPE a chiffré à 452 millions d'euros l'écart entre le chiffre d'affaires publicitaire réalisé en 2007 et celui attendu en 2009, en cas de suppression de la publicité sur les antennes du groupe après 20 heures et en dehors de toute autre modification réglementaire ou législative ;

- dans une seconde étude en date du 27 juin 2008, le BIPE a pris en compte les effets des assouplissements réglementaires envisagés sur les chaînes privées (augmentation de la durée moyenne quotidienne de 6 à 9 minutes, passage de l'heure glissante à l'heure d'horloge, diffusion d'une seconde coupure dans les émissions de stocks) et a estimé que l'écart entre le réalisé 2007 et l'estimé 2009 s'élèverait alors à 512 millions d'euros.

Cette volonté de juste compensation a en outre trouvé une résonance juridique dans l'adoption au Sénat d'un amendement prévoyant que « la mise en oeuvre du premier alinéa du présent VI (suppression de la publicité) donne lieu à une compensation financière de l'État. Dans des conditions définies par chaque loi de finances, le montant de cette compensation est affecté à la société mentionnée au I de l'article 44 (France Télévisions) » .

Par ailleurs, dans sa décision n° 2009-577 DC du 3 mars 2009 sur ledit projet de loi, le Conseil constitutionnel a considéré que la suppression de la publicité sur France Télévisions qui « a pour effet de priver cette société nationale de programme d'une part significative de ses ressources, doit être regardée comme affectant la garantie de ses ressources, qui constitue un élément de son indépendance » ^{22 ( * )} .

Conscient des difficultés à venir dans les rapports entre le Gouvernement et France Télévisions à l'occasion des procédures budgétaires, le Conseil constitutionnel a en outre émis une réserve d'interprétation aux termes de laquelle « dans le respect de l'indépendance de France Télévisions, il incombera à chaque loi de finances de fixer le montant de la compensation financière par l'État de la perte de recettes publicitaires de cette société afin qu'elle soit à même d'exercer les missions de service public qui lui sont confiées ».

Vos rapporteurs considèrent que cette règle, d'apparence très protectrice, est de fait extrêmement ambiguë. En effet, il est extrêmement difficile d'évaluer, que ce soit a priori ou a posteriori , le montant de recettes que France Télévisions n'a pas obtenu en raison de la suppression de la publicité . Les effets de la disparition des écrans publicitaires deviennent en outre de plus en plus complexes à évaluer au fur et à mesure que l'on s'éloigne dans le temps de la décision. Doit-on prendre en compte l'évolution globale du marché publicitaire ? Comment évaluer le report de la publicité en journée sur France Télévisions ? Comment prendre en compte les évolutions des audiences des chaînes ?

Cette problématique a, au demeurant, été soulevée par la doctrine « compenser la perte de recettes publicitaires, difficilement appréciable et sans doute assez contestable, les années passant, n'est peut-être pas la même chose que d'assurer le financement du secteur public ? » ^{23 ( * )}

La difficulté à appliquer la mesure est parfaitement démontrée par les débats ayant entouré la remise par le Gouvernement du rapport prévu au deuxième alinéa du VI de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986, devant évaluer, après consultation des organismes professionnels représentatifs du secteur de la publicité, l'incidence de la mise en oeuvre de cette suppression sur l'évolution du marché publicitaire et la situation de l'ensemble des éditeurs de services de télévision. L'étude, restée confidentielle, du cabinet d'experts Analysys Mason, intitulée « Analyse de l'incidence sur le marché publicitaire de la suppression de la publicité commerciale en soirée des services nationaux de France Télévisions », élaborée en septembre et octobre 2010 et dont les prémices méthodologiques sont très contestées, évaluait ainsi l'impact sur un an de cette suppression sur les revenus commerciaux nets de France Télévisions à -359 millions d'euros, et sur les revenus commerciaux nets des chaines privées nationales à +471 millions d'euros, sur la même période.

Bref, autant de discussions qui laissent à penser que le plus simple est de prendre en compte les besoins réels de financement de France Télévisions, difficile mission qu'a tenté de mener le Sénat ^{24 ( * )} .

L'application concrète de cette disposition législative s'est, de fait, révélée délicate.

La programmation pluriannuelle insérée dans loi n° 2008-1425 du projet de loi de finances pour 2009 (du 27 décembre 2008) prévoyait une augmentation des crédits de France Télévisions de 1,75 % par an, entraînant une hausse de 7,9 millions d'euros en 2010, puis 8,1 millions d'euros en 2011, des crédits du programme 313 « Contribution au financement de l'audiovisuel public » de la mission « Médias ». Observons que cette augmentation régulière de la dotation semblait déjà décorrélée de toute analyse sur l'évolution des ressources publicitaires non perçues.

Dans le plan d'affaires de France Télévisions pour 2009-2012, bien que la ressource publique soit indiquée dans sa globalité (partie issue de la contribution à l'audiovisuel public et complément issu du budget général), l'hypothèse sous-jacente en matière de dotation budgétaire était la suivante :

- LFI 2009 : 450 millions d'euros ;

- 2010 : indexation à +1,75 % soit 457,9 millions d'euros (LFI 2010) ;

- 2011 : indexation à +1,75 % soit 465,9 millions d'euros ;

- 2012 : 650 millions d'euros.

Ces dotations n'ont pas été versées, du fait des « surperformances » publicitaires de France Télévisions, dont les revenus commerciaux ont été supérieurs à ceux anticipés pour deux raisons : une évaluation probablement trop importante de la baisse des ressources du fait d'un report de la publicité en soirée sur les écrans diurnes, et un bon travail mené par la régie du groupe. Ainsi, en exécution, seulement 415 millions d'euros ont été versés en 2009 (au lieu des 450 millions prévus) et 423 millions d'euros en 2010 (au lieu de 458 millions d'euros).

Ce mode de financement a, au final, perturbé la discussion annuelle sur les finances de France Télévisions en raison de la difficulté à estimer au préalable le montant de la compensation et, en corollaire, de la modification systématique de la dotation en exécution .

Le dernier signe de cette incapacité à traiter cette question de manière claire et pérenne est la modification de l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication par l'article 133 de loi de finances pour 2012 (n° 2011-1977 du 28 décembre 2011) qui prévoit que la compensation de la suppression de la publicité soit réduite à due concurrence du montant des recettes publicitaires excédant le produit attendu fixé par le contrat d'objectifs et de moyens : il s'agit indéniablement d'une nouvelle complexité dans le mode de financement, qui pourrait être une source de démotivation pour la régie publicitaire .

Vos rapporteurs soulignent, à cet égard, que le Sénat avait introduit un amendement dans le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de télévision, tendant à prévoir que le Conseil supérieur de l'audiovisuel puisse travailler de manière indépendante sur une estimation des besoins de France Télévisions . Le rapport précité de M. Claude Belot et Mme Catherine Morin-Desailly reprenait cette idée s'inspirant de la « KEF ^{25 ( * )} » allemande qui fixe en Allemagne le montant de la redevance et dépassionne les débats sur le sujet.

Sans juger de la pertinence d'une telle solution, vos rapporteurs estiment qu'elle apportait une réponse au problème de l'information du Parlement sur la construction du budget de France Télévisions, souligné par la députée Mme Martine Martinel dans son dernier rapport budgétaire « s'agissant de l'insincérité de la trajectoire financière sur laquelle est bâti le COM, selon les propos qui m'ont été tenus par la Direction du budget et M. Philippe Santini, directeur général de France Télévisions Publicité, elle a été établie comme si la publicité en journée ne devait pas être supprimée en 2016 (...). La trajectoire financière ne prévoit donc pas de diminution des recettes publicitaires en 2014 et 2015, ce qui se produira pourtant fatalement si la publicité est supprimée en 2016. J'ajoute que lors de son audition, M. Philippe Santini a confié ne pas avoir été consulté sur les perspectives d'évolution des recettes publicitaires... On aura donc établi une trajectoire de recettes publicitaires sans même consulter la régie publicitaire du groupe ! » ^{26 ( * )} .

? Une réforme inachevée : le maintien de la publicité avant 20 heures

Selon les rapporteurs au Sénat du projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, l'une des conditions sine qua non du succès de la réforme de l'audiovisuel public résidait dans son financement et cette ressource budgétaire, prévisible et dynamique à moyen terme, répondait « à la majeure partie des préoccupations relatives à la santé financière du groupe France Télévisions ».

Ils soulignaient cependant que « rien n'est encore prévu pour compenser la suppression totale de la publicité après 2012. La « clause de revoyure » insérée par le rapporteur de l'Assemblée nationale dans l'article 18, sous la forme de demandes de rapports au Gouvernement, à la fois sur l'impact de la réforme sur France Télévisions et sur le dynamisme des taxes, devrait permettre de régler cette question à la fin de l'année 2011. Vos rapporteurs estiment que cette clause est fondamentale et que le législateur devra se pencher sérieusement sur les effets à la fois culturels et financiers de la diminution de la publicité sur le service public audiovisuel avant que la suppression totale ne soit mise en oeuvre. Ils estiment, à cet égard, que la mise en place d'un comité de suivi de la loi proposé par la commission viendrait renforcer utilement l'expertise sur cette question ».

Trois ans après l'adoption de la loi, n'ont été mis en place ni le comité de suivi de la loi, prévu à l'article 75, ni un quelconque financement pour la suppression totale de la publicité.

Article 75 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009

Un comité de suivi est chargé d'évaluer l'application de la présente loi, à l'exception de son titre IV, et de proposer, le cas échéant, une adaptation des taxes prévues aux articles 302 bis KG et 302 bis KH du code général des impôts et une adaptation des modalités de financement de la société visée au I de l'article 44 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 précitée en fonction de l'évolution du produit de la contribution à l'audiovisuel public et de l'évolution du produit de ces taxes.

Il vérifie l'adéquation des ressources attribuées à la société visée au même I avec celles nécessaires à la mise en oeuvre des missions de service public de cette société.

Ce comité comprend quatre députés et quatre sénateurs, désignés par le président de leur assemblée respective.

Il transmet chaque année au Parlement un rapport sur ses travaux avant la discussion du projet de loi de finances initiale.

Un décret fixe les modalités d'application du présent article.

C'est la raison pour laquelle dès l'année 2010, l'ambition de la mesure principale de la loi est réduite .

La crise économique connue par l'Europe et la France a incité le Gouvernement à revenir sur sa propre réforme : l'article 76 du projet de loi de finances pour 2011, intitulé « report de l'échéance de suppression de la publicité sur les antennes de France Télévisions » visait ainsi à décaler la suppression de la publicité avant 20 heures au début de l'année 2014 « dans un contexte budgétaire difficile consécutif à la crise économique » ^{27 ( * )} .

L'Assemblée nationale, invitée à se prononcer sur cet article, a alors fait le choix de repousser sine die cette mesure, et donc de maintenir définitivement la publicité sur France Télévisions en journée ^{28 ( * )} .

Lors du débat au Sénat, votre rapporteur, M. Jacques Legendre , faisait les déclarations suivantes, qu'il estime toujours pertinentes : « force est de constater que ce financement demeure aléatoire par certains côtés. Il nous faut donc dans ce domaine être prudents. Même si nous voulons rester fidèles à l'esprit et à l'objectif de cette loi appréciée par le public - la suppression de la publicité dans la seconde partie de la journée, nous le savons bien, a recueilli l'approbation de la plupart des Français -, il ne nous faut pas moins tenir compte des réalités.

Telles sont les raisons qui ont conduit nos collègues Claude Belot, au nom de la commission des finances, et Catherine Morin-Desailly, au nom de la commission de la culture, à proposer un moratoire jusqu'en 2015 s'agissant de la suppression de la publicité dans la première partie de la journée. Cette approche nous paraît réaliste.

Nous sommes en revanche étonnés que l'Assemblée nationale soit allée au-delà. Elle a en effet souhaité le rétablissement de la publicité, sans limite de date, dans la première partie de la journée.

Pour notre part, nous pensons que, par fidélité à l'esprit de la loi que nous avons votée, loi dont la valeur culturelle est importante, il faut faire en sorte que les créateurs et la télévision ne dépendent plus aussi étroitement de l'audimat que cela a pu être le cas à certains moments. Il faut au contraire réaffirmer le principe de la suppression de la publicité. Par conséquent, par réalisme, nous proposons de maintenir le cap, mais de reporter au 1 ^er janvier 2015 la suppression totale de la publicité » .

Au final, le Sénat, puis les deux chambres ont fait le choix d'un report temporaire de la mesure au 1 ^er janvier 2016 . Le VI de l'article 53 de la loi n° 86-1067 relative à la liberté de communication est ainsi rédigé aujourd'hui de la manière suivante : « sous réserve des contraintes liées au décalage horaire de leur reprise en outre-mer, les programmes diffusés entre vingt heures et six heures des services nationaux de télévision mentionnés au I de l'article 44, à l'exception de leurs programmes régionaux et locaux, ne comportent pas de messages publicitaires autres que ceux pour des biens ou services présentés sous leur appellation générique. Cette disposition s'applique également aux programmes diffusés par ces services entre six heures et vingt heures à compter du 1 ^er janvier 2016 ».

Deux analyses de ce maintien de la publicité diurne sur les écrans de France Télévisions jusqu'au 1 ^er janvier 2016 peuvent être faites :

- votre rapporteur, M. Jacques Legendre , considère que le législateur a choisi la voie de la raison dans un contexte budgétaire difficile. Dans cette optique, la procédure de la suppression en deux étapes s'est révélée utile, puisqu'elle a permis de reporter une décision à des jours meilleurs ;

- votre rapporteur, M. David Assouline , considère, quant à lui, que ce délai cache une incapacité de l'État à financer cette réforme. Il soulignait, au demeurant dès 2010, que l'idée de supprimer la publicité en journée devait être définitivement oubliée et que la disposition de l'article 53 méritait d'être supprimée : « selon vous, la réforme a pour vocation essentielle de permettre que des programmes de qualité puissent être diffusés en prime time, c'est-à-dire après 20 heures, en refusant la dictature de l'audimat. Soit ! Ne revenons pas sur la suppression de la publicité après cette heure, mais ne généralisons pas cette mesure, car les 430 millions d'euros de recettes engrangés par la régie publicitaire ont représenté un véritable ballon d'oxygène pour le service public. L'État ne pourra lui apporter un tel concours de façon pérenne dans l'avenir » ^{29 ( * )} .

Au-delà de ces problématiques relatives à la stricte application de la lettre de la loi, vos rapporteurs se sont en outre interrogés sur la capacité des acteurs de la réforme à mettre en oeuvre ses objectifs : la réforme a-t-elle permis la mise en place d'un nouveau modèle culturel viable et d'un modèle économique pérenne ?

2. Les conséquences de la suppression de la publicité

a) Un modèle culturel inchangé ? Audimat ? Qualimat ?

Comme vos rapporteurs l'ont rappelé dans l'introduction, deux conséquences étaient attendues de la suppression de la publicité : elle devait, d'une part, faciliter le virage éditorial du groupe en faveur du renforcement de ses missions de service public et, d'autre part, créer une spécificité du service public en termes d'horaires, avec une première partie de soirée avancée. Comme le soulignait ainsi M. Jean-François Copé : « ce qui changera la vie des téléspectateurs, c'est que les programmes commenceront à vingt heures trente et non plus à vingt-et-une heures, et que la seconde partie de soirée sera à vingt-deux heures quinze et non plus à vingt-trois heures quinze » ^{30 ( * )} .

Le décret n° 2009-796 du 23 juin 2009 fixant le cahier des charges de la société nationale de programme France Télévisions ^{31 ( * )} a été pris rapidement, ce que les rapporteurs saluent. En revanche, ses apports sont plus contestables.

Évoquons d'emblée la question difficile de l'heure de programmation, dont l'avancée était l'un des grands enjeux de la loi (voir supra ).

L'article 19 du cahier des charges relatif aux horaires de programmation prévoit que « les programmes de soirée débutent vers 20 h 35 sur toutes les chaînes de France Télévisions afin que tous les Français puissent avoir accès à une véritable deuxième partie de soirée, entre 22 heures et 22 h 30 ».

On pourrait regretter le caractère extensif, voire flou, de ces dispositions (« vers 20 h 35 »), mais elles ont le mérite de laisser une marge de manoeuvre à France Télévisions, qui peut, pour des raisons conjoncturelles, faire durer le journal télévisé plus longtemps ou faire démarrer plus tardivement les programmes.

Le problème plus fondamental est que ces dispositions ne sont pas appliquées .

Ce constat, établi par bon nombre de personnes auditionnées, a été confirmé par M. Rémy Pflimlin lui-même, interrogé par vos rapporteurs, lors de son audition par la commission ^{32 ( * )} : « les horaires ? Le groupe France Télévisions comprend cinq chaînes. La soirée commence à 20 h 38 sur France 3, à 20 h 37 sur France 5, à 20 h 38 sur France 4 ; sur France 2, l'horaire est passé de 20 h 35 à 20 h 41 l'an passé, puis à 20 h 44 cette année, quand les chaînes privées commencent en moyenne leur soirée à 21 heures ». Sur la chaîne du groupe qui réunit le plus de téléspectateurs en soirée, l'horaire de début de programmation était donc en moyenne de 9 minutes supérieur à ce que le décret prévoit et à peine inférieur à celui précédant la réforme. S'agissant des deuxièmes parties de soirée, même si leur début a été avancé de près de 15 minutes en moyenne entre 2008 et 2011, la société reconnaît n'avoir globalement pas été en mesure de respecter l'objectif, inscrit au cahier des charges, de débuter entre 22 heures et 22 h 30 .

La réglementation n'est donc pas respectée et l'objectif de la loi n'est pas atteint.

Cette stratégie de France Télévisions, qui n'a étonnamment pas été contestée par la tutelle, est au demeurant assumée par le président de France Télévisions.

Lorsque votre rapporteur, M. David Assouline , a souhaité savoir s'il considérait que la loi avait tort, il a répondu, de manière contradictoire, mais néanmoins assez claire « Oui, mais cette question de l'heure ne figure pas dans la loi. Mais nous sommes désormais dans un univers où la concurrence s'est démultipliée. Il faut voir comment s'inscrire dans les flux. Sur France 2, le JT de 20 heures est devenu une référence ; les plages importantes sont de plus en plus nombreuses, si bien qu'il dure jusqu'à 20 h 35. La première partie de soirée démarre cinq ou six minutes plus tard. Cela n'est pas de nature à gâcher notre mission de service public, surtout si l'on peut ainsi faire venir plus de téléspectateurs vers le documentaire ou la fiction » ^{33 ( * )} .

Bref, en peu de mots, la loi ne serait pas respectée parce qu'elle n'est pas bonne. M. Rémy Pflimlin de surenchérir à cet égard : « alors que l'audience se morcelle, l'heure est à la synergie de bouquet : renforcer tout à la fois l'identité des chaînes et leur socle fondateur commun. L'apparition des chaînes de la TNT a transformé l'information de soirée. La logique des plages n'a plus de sens. Les chaînes commerciales programment des émissions de trois heures, ou diffusent des séries bord à bord, pour capter le téléspectateur. Le report en deuxième partie de soirée, qui faisait le fond du service public, n'est plus de mise. D'où se pose la question de la pertinence de l'horaire de captation de début de soirée. Animer un travail de création devient une révolution culturelle, qui exige du temps et de l'engagement » . http://www.senat.fr/senfic/assouline_david04059m.html

Sur cette question importante, France Télévisions a apporté des éléments complémentaires figurant ci-après.

La question de l'horaire de programmation selon France Télévisions

Depuis 10 ans, la multiplication des offres de programmes a fortement impacté la répartition de l'audience : Entre 2001 et 2011, la part d'audience des chaînes historiques est passée de 93 % à 64 % et durant la même période, la part d'audience des « autres chaînes » est passée de 7 % à 36 %. Dans ce contexte concurrentiel renforcé, les performances des « autres chaînes » en soirée ont triplé en 5 ans à plus de 30 % en prime time et de près de 40 % en deuxième partie de soirée.

Cela a conduit les chaînes privées historiques à revoir leurs stratégies de programmation des soirées, qui distinguaient traditionnellement les programmes de première partie des programmes de deuxième partie de soirée, et à concevoir la stratégie de « verticalité des soirées ».

Exemples de soirées « verticales »

Période : un mercredi de septembre 2011 ; sur TF1 : trois épisodes de « Mentalist », suivis de deux épisodes de « Dexter », soit 5 séries US de suite ; sur M6 : deux magazines « Recherche maison désespérément », suivis de deux magazines « C'est du propre » ; et sur Direct 8 : trois magazines « Les déménageurs de l'extrême » suivis de deux autres magazines similaires.

A contrario , les chaînes publiques n'ont pas suivi cette évolution et ont généralement maintenu des soirées faisant se succéder des programmes de thématiques et/ou de publics différents : sur France 2, un téléfilm puis un magazine culturel, et sur France 3, un magazine culturel, suivi du Soir 3, suivi d'un magazine sociétal.

Les principaux effets de la stratégie de verticalité des soirées :

- une meilleure « visibilité » de l'offre de soirée dans un contexte d'offre TV pléthorique : les soirées à programmation homogène des chaînes privées sont mieux identifiées par les téléspectateurs que celles des chaînes publiques, aux programmes variés et donc moins aisément mémorisables.

- la fin de la structure traditionnelle des soirées en deux parties :

? Les soirées des chaînes privées distinguent désormais rarement les premières parties de soirée des deuxièmes parties. Cela aboutit à la disparition du « carrefour d'audience » de la deuxième partie de soirée (période de fin simultanée des programmes de première partie de soirée sur toutes les chaînes).

? En l'absence de ce carrefour, les programmes de deuxième partie de soirée des chaînes publiques sont moins bien alimentés en téléspectateurs et donc, réalisent des audiences en baisse.

- le nombre important de téléspectateurs restant sur la même chaîne toute la soirée : cette stratégie aboutit à une « duplication des téléspectateurs » (téléspectateurs restant sur la même chaîne à la fin d'un programme pour le programme suivant) qui est très forte pour les chaînes privées (jusqu'à 80 % le mardi sur TF1 entre les deux premiers épisodes de la série US), et comparativement très faible sur France 2 (environ 13 % le mardi entre les programmes de première et seconde partie de soirée) et France 3 (22 % le mardi).

Conséquences sur les programmes de France Télévisions

L'horaire de programmation du programme de première partie de soirée devient essentiel car un téléspectateur non « capté » en début de soirée est souvent « perdu » pour toute la soirée. Les rigidités sur les horaires de programmation ont donc des conséquences tout au long de la soirée.

Par ailleurs dans ce contexte, les contraintes de programmation imposées aux programmes de deuxième partie de soirée de France Télévisions apparaissent comme particulièrement inadaptées.

La disparition du « carrefour d'audience » de la seconde partie de soirée, associée à la forte « duplication des téléspectateurs » des chaînes privées, pèse très fortement sur les performances des programmes de seconde partie de soirée des chaînes publiques. La part d'audience de la seconde partie de soirée de France 2 est ainsi passée de 16 % en 2008 à 11,7 % en 2011.

Vos rapporteurs ne souhaitent pas exprimer leur point de vue sur la pertinence de cette analyse mais tiennent à souligner que la loi n'est malheureusement pas respectée, suite à un accord tacite entre la tutelle et France Télévisions .

Votre rapporteur, M. David Assouline , tient quant à lui à souligner que cet état de fait est extrêmement regrettable, mais qu' on peut s'interroger sur la pertinence pour les autorités politiques d'imposer au service public de télévision des contraintes de programmation aussi précises .

Le deuxième et principal enjeu de la suppression de la publicité était la disparition de la « tyrannie de l'audimat » , évoquée par l'exposé des motifs du projet de loi et de nombreux parlementaires.

Votre rapporteur, M. David Assouline , souligne, à cet égard, que des parlementaires de l'opposition, ainsi que lui-même, avaient contesté, dès la discussion parlementaire, le lien absolu entre publicité et programmation pour France Télévisions, dont l'indépendance vis-à-vis d'éventuelles exigences des annonceurs était pleinement reconnue. Ainsi, M. Didier Mathus soulignait déjà que « la publicité n'est pas un marqueur de la qualité : il existe de très bonnes télévisions avec publicité comme il en existe de très mauvaises sans publicité » ^{34 ( * )} .

Vos rapporteurs ont donc essayé d'analyser en profondeur l'impact de la suppression de la publicité sur les programmes, dont le fer de lance était le nouveau cahier des charges de France Télévisions, ainsi que l'avenant au contrat d'objectifs et de moyens signé au début de l'année 2010.

S'agissant du cahier des charges, la direction générale des médias et des industries culturelles du ministère de la culture et de la communication soulignait qu'il avait permis :

- « l'inscription de l'obligation de diffusion nationale d'au moins un programme culturel chaque jour en première partie de soirée. Le virage éditorial entamé par M. de Carolis dès 2006 s'est développé, ainsi 740 émissions culturelles ont été proposées en premières parties de soirée en 2009 et 2010 » ^{35 ( * )} .

A cet égard, vos rapporteurs notent néanmoins que cet engagement d'un programme culturel par soirée était à la fois le même que dans le précédent COM , la suppression de la publicité n'ayant donc pas d'impact concret, et très peu contraignant , puisque, dès 2008, France Télévisions programmait 870 programmes culturels en première partie de soirée. ^{36 ( * )} Ce chiffre était même en diminution, à hauteur de 740 en 2009, et 742 programmes en 2010. La réforme s'est donc paradoxalement accompagnée d'une baisse du nombre de programmes culturels diffusés en première partie de soirée , alors qu'il s'agissait du premier engagement du cahier des charges (premier article du II relatif aux nouveaux engagements sur la programmation, soit l'article 4 du cahier des charges).

- « l'extension du système de valorisation par points des spectacles vivants, qui ne concernait auparavant que France 2 et France 3. Le nombre de spectacles vivants diffusés a connu une nette progression depuis 2009. Le théâtre est notamment plus souvent exposé en première partie de soirée (5 pièces en direct sur France 2 en 2008, 8 en 2009 et 10 en 2010) ». Vos rapporteurs regrettent à cet égard à la fois la modestie de cette programmation, spécifique au service public, et s'interrogent sur le lien réel entre la suppression de la publicité et cette augmentation de la diffusion de spectacles vivants, entamée avant la réforme. Plusieurs personnes auditionnées ont souligné à cet égard le fait que le cahier des charges était très peu directif sur ce sujet : l'obligation annuelle de diffusion de la société, qui ne peut être inférieure à « 100 points » est principalement remplie par la diffusion de programmes à des heures de faible audience ;

- « de nouveaux horaires pour les programmes en soirée. Pour ce qui est des programmes de premières parties de soirée, ils débutent bien « vers 20 h 35 », tout en étant adaptés aux exigences de l'actualité. Les horaires de début de deuxième partie de soirée ne sont en revanche pas respectés ». Vos rapporteurs maintiennent leur analyse, négative, sur le non-respect des obligations réglementaires de France Télévisions ;

- « l'inscription du développement numérique du groupe dans un cadre juridique clair, qui en fait une mission de service public pouvant être financée sur deniers publics ». La réalité de cette affirmation est commentée dans une partie spécifique dans le rapport sur le média global ;

- « la révision à la hausse de la part du chiffre d'affaires investi dans la création audiovisuelle et cinématographique française et européenne ». Cet aspect là est effectivement l'un des éléments importants de la réforme. Comme l'a imposé l'article 28 de la loi du 5 mars 2009 (modifiant l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986), les montants minimaux d'investissement de la société ont été indiqués en pourcentage de ses recettes et en valeur absolue . Les montants dédiés au développement de la production d'oeuvres audiovisuelles européennes ou d'expression originale française pour 2009 ont correspondu à ceux du COM 2007-2010, à savoir 18,5 % de l'assiette de l'exercice précédent pour 2009 et 19,1 % de l'assiette pour 2010, ce qui correspond à des montants de 375 et 382 millions d'euros ^{37 ( * )} .

En 2011, ce sont plus de 390,7 millions d'euros qui ont théoriquement été consacrés aux oeuvres audiovisuelles (contribution réalisée intégralement dans des oeuvres patrimoniales) et en 2012, un effort exceptionnel et particulièrement volontariste à hauteur de 420 millions d'euros est demandé au groupe. Force est ainsi de reconnaître que l'État et France Télévisions se sont engagés dans une démarche de soutien renforcé au secteur de la production audiovisuelle au service du virage éditorial de France Télévisions , ce qui devrait pleinement permettre de valoriser la spécificité des chaînes du groupe. L'indicateur 2.1.1 du contrat d'objectifs et de moyens 2011-2015 de France Télévisions, signé le 22 novembre 2011, prévoit que cette somme de 420 millions d'euros soit maintenue à ce niveau jusqu'à 2015. Cet engagement très important du service public en faveur de la création constitue une avancée certaine mais son lien avec la suppression de la publicité paraît néanmoins ténu.

Il apparaît en fait au final que la rédaction du cahier des charges reste assez générale et que les choix de programmation sont ainsi très peu contraints . La loi n'a pas réussi à réellement donner un nouveau visage éditorial à France Télévisions : le « recentrage » sur les missions de service public, avait été commencé avant la réforme, et n'a pas forcément été approfondi par la suite .

De nombreuses personnes auditionnées ont renforcé le sentiment de vos rapporteurs sur ce point. Ainsi les représentants de la Confédération française démocratique du travail (CFDT), par une contribution écrite, ont-ils indiqué que « le cahier des charges ne nous a pas paru briller par l'originalité ou la novation, au-delà des discours convenus sur les missions de service public. Plusieurs questions sont venues rapidement confirmer les craintes ressenties par la majorité des salariés d'une réforme répondant plutôt à un double souci de laisser le secteur privé disposer de la ressource publicitaire et de réaliser des économies par le biais des synergies et de rapprochements, voire de fusions de structures ».

Les syndicats de producteurs ont noté quant à eux un « enlisement total » avec aucune avancée en matière de programmes alors que la question de la fiction française est un enjeu majeur.

M. Patrice Duhamel a quant à lui considéré que, sur le plan éditorial, l'arrêt de la publicité était surtout important après 20 heures, mais l'était moins avant 20 heures. Pour les programmes en soirée, il a considéré que devrait être recherché un moyen « pour que le cahier des charges soit plus incitatif sans lier les mains de la chaîne », reconnaissant implicitement la faible contrainte exercée par le cahier des charges.

La commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, dans son avis sur l'avenant au contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions (2009-2012), a fait un constat similaire, à savoir que les obligations imposées à France Télévisions, hors celles relatives aux dépenses en faveur de la création, paraissaient souvent être très peu contraignantes pour le groupe.

Article 4 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009
Diffusion multilingue sur France Télévisions

Vos rapporteurs, à titre d'exemple, se sont penchés sur l'application de l'article 4 de la loi du 5 mars 2009 (modification de l'article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986) imposant à France Télévisions de favoriser l'apprentissage des langues étrangères, qui était complété par l'article 28 du texte (modifiant l'article 48 de la loi du 30 septembre 1986) prévoyant que le cahier des charges de France Télévisions « précise les conditions dans lesquelles elle met en oeuvre, dans des programmes spécifiques et à travers les oeuvres de fiction qu'elle diffuse, sa mission de promotion de l'apprentissage des langues étrangères »

Ces articles, issus d'un amendement des rapporteurs du texte au Sénat, visaient clairement à ce que France Télévisions offre les quelques programmes étrangers qu'elle diffuse en version multilingue. Ainsi sa mission de service public serait davantage justifiée, notamment lorsque le groupe programme des séries américaines.

La rédaction initiale de l'avenant au COM, rédigé en 2009, prévoyait dans des termes très généraux que France Télévisions « contribue à l'apprentissage des langues étrangères, notamment au travers de la diffusion de versions originales sous-titrées ou de versions multilingues d'oeuvres audiovisuelles et cinématographiques » .

La commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, estimant que ni la lettre ni l'esprit de la loi n'étaient respectés, avait proposé qu'un indicateur cible relatif à la proportion de programmes proposés en version multilingue soit renseigné.

C'est ainsi que dans son rapport sur l'exécution du COM 2010, France Télévisions indiquait que le groupe « est par principe favorable au développement futur d'une offre en version multilingue (VM), qui permettra au téléspectateur de choisir entre la version originale sous-titrée en français et la version française. Il apparaît en effet qu'une version originale imposée revêtirait un caractère excluant pour un nombre important de téléspectateurs. France Télévisions privilégiera par conséquent le développement d'une offre optionnelle pour le téléspectateur, en exploitant, comme le prévoit le présent cahier des charges, les possibilités offertes par la technologie numérique.

« Dans l'attente d'une diffusion 100 % numérique, France 3 propose tous les dimanches, dans le Cinéma de minuit de Patrick Brion, un film en version originale sous-titrée en clair, dans son format pellicule d'origine.

« 46 films étrangers ont ainsi été proposés dans leurs versions originales en langue anglaise (23 films), italienne (16 films) ou allemande (7 films) » .

Aucune indication chiffrée n'était donc fournie et les arguments avancés pour la très faible diffusion en version multilingue étaient principalement techniques : « M. François Guilbeau. - Pour le sous-titrage en langues étrangères, nous manquons de place sur le réseau, car nous ne disposons encore que de six canaux sur le satellite, dont un que nous consacrons à l'audio-description des programmes » ^{38 ( * )} .

Dans le nouveau COM 2011-2015, sur lequel le Sénat n'a pas rendu d'avis, l'indicateur cible a disparu au bénéfice d'une disposition générale et d'une ambition toute relative : « pour remplir son objectif pédagogique et satisfaire les attentes du public visé, l'offre en version multilingue sera dans un premier temps amorcée dès la fin de l'année 2011, à titre expérimental (sic), sur France 4, chaînes des jeunes générations, pour certains de ses programmes les plus emblématiques. A la mesure des progrès techniques, et en particulier à la mise en place du Centre de diffusion et d'échange (CDE), France Télévisions envisagera l'extension progressive de l'offre aux autres chaînes du groupe ».

Interrogée sur cette question, France Télévisions a souligné que les problèmes techniques étaient réels et qu'en l'état des régies de diffusion de France Télévisions, il lui est impossible d'assurer pour un même programme, une diffusion en version multilingue et en audiodescription et que la chaîne fait des efforts importants en matière d'accessibilité des publics aveugles et malvoyants.

Vos rapporteurs constatent néanmoins que les chaînes privées diffusent de nombreux programmes en version multilingue, notamment les séries américaines, et qu'un effort aurait pu être produit sur les réseaux du câble et de l'ADSL.

Il est difficile de porter un jugement sur cette application de la loi mais force est tout simplement de reconnaître qu'il y a loin d'un texte à son application et que le volontarisme juridique trouve ses limites dans la mise en oeuvre quotidienne de dispositions adoptées par le législateur.

Reconnaissons néanmoins qu'en application de l'article 4 de la loi du 5 mars 2009 et de l'article 26 de son cahier des charges, France Télévisions assure la promotion de l'apprentissage des langues étrangères, à travers différents programmes. Ainsi :

- France 5 diffuse depuis 2010 World Word , la première série bilingue et interactive de sensibilisation, d'éveil et d'initiation à l'anglais, adaptée d'un concept créé aux États-Unis, pour aider les enfants anglophones dans l'apprentissage de la lecture et de l'écriture. Cette série, ainsi que de nombreux autres programmes jeunesse sont disponibles en langues étrangères sur le site monludo.fr, accompagnés de contenus pédagogiques adaptés ;

- et sur Internet, la direction éducative de France Télévisions mène différents projets linguistiques depuis la réforme de 2009, par exemple la mise en ligne sur le site.tv, destiné aux établissements et aux enseignants, de 699 vidéos destinées à l'apprentissage des langues étrangères.

Vos rapporteurs font le constat commun que la réforme n'a pas réellement défini un nouveau modèle culturel , d'une part parce que le « tournant éditorial » avait déjà été amorcé, avec la diffusion de spectacles vivants, de fictions patrimoniales historiques et d'émissions culturelles très régulières, et d'autre part parce qu'aucune rupture n'est apparue dans la programmation de France Télévisions.

La suppression de programmes très emblématiques tels que la collection des Maupassant , fictions historiques saluées par l'ensemble de la critique, ou l'émission culturelle quotidienne Ce soir ou jamais , a même conduit certaines personnes auditionnées à considérer que l'on assistait à un « refoulement » des valeurs de service public. De même, l'ambition affichée de produire des émissions « contemporaines » au détriment de fictions en costume a conduit à des jugements similaires.

Plus profondément, la plupart des interlocuteurs auditionnés ont considéré que l'audience restait un impératif majeur pour France Télévisions . Il est en effet compliqué pour le président du groupe de maintenir des programmes dont la qualité serait jugée comme bonne, mais dont l'audience serait faible.

Dans son discours d'introduction à l'audition organisée par la commission pour le contrôle de l'application des lois, M. Rémy Pflimlin a prononcé pas moins de sept fois le mot « audience » et lorsqu'on lui a posé la question de son importance, il a fait la réponse suivante : « L'audimat ? Oui, l'importance du public demeure un critère d'appréciation. Si nous nous satisfaisions d'audiences infimes, ne nous reprocheriez-vous pas, légitimement, un mauvais usage des deniers publics ? Nous disposons également, à huit jours, de baromètres qualitatifs et nos réunions d'analyse en tirent les leçons. C'est ainsi que nous avons signé une charte de développement avec les professionnels de la fiction ».

S'agissant de l'ambiguïté de la fin de la « tyrannie de l'audimat », la réponse du ministre de la culture à une question écrite de M. Jean-Pierre Brard, publiée le 27 mars 2012, est tout à fait symbolique.

Question écrite n° 120839 (AN) du 27 mars 2012

M. Jean-Pierre Brard alerte M. le ministre de la culture et de la communication sur la nouvelle ligne éditoriale de France Télévisions. Alors que la suppression de la publicité après 20 heures, qui a profité largement à TF1 et M6, avait été présentée par le Gouvernement comme un moyen de « libérer » France Télévisions du diktat de l'audimat, force est de constater que le « nouvel engagement » culturel de France Télévisions n'est pas respecté. Cet été, pas moins de cinq émissions de téléréalité, d'habitude réservées aux chaînes privées, ont été lancées sur France 2 et France 3. Dans le même temps, les émissions culturelles ont été soit arrêtées soit sont devenues hebdomadaires. Comme le dit très justement un historien de la télévision et professeur à l'université Paris-III, « à présent, l'ambition culturelle a cédé la place à une préoccupation « marketing » : faire jeune, ramener les 15-34 ans devant le téléviseur familial ». Les audiences de ces nouvelles émissions ont été mauvaises entraînant soit leur déprogrammation soit leur relégation en troisième partie de soirée. Cela n'est pas étonnant, car les téléspectateurs des chaînes du service public attendent des émissions de qualité et différentes de celles produites par les chaînes commerciales. Il lui demande donc si le récent licenciement du directeur de France 2, qui confirme l'échec de ce tournant éditorial, marque le retour de la primauté des émissions culturelles sur les chaînes du service public.

Texte de la réponse

En préambule, le ministre de la culture et de la communication rappelle qu'il n'appartient pas au Gouvernement d'intervenir sur les grilles de programmes qui relèvent de la liberté éditoriale des antennes et de la responsabilité des dirigeants de l'entreprise . Cependant, sous le contrôle du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), France Télévisions (FTV) doit, bien entendu, respecter les missions de service public qui lui sont imparties. En ce qui concerne l'offre culturelle de FTV, son cahier des charges fait obligation au groupe de proposer chaque jour, en première partie de soirée, au moins un programme culturel relevant des genres suivants : spectacle, émission musicale, magazine et documentaire de culture et de connaissance, fiction axée sur la découverte et la connaissance ou événement culturel exceptionnel. (...) La réforme de la télévision publique et la suppression de la publicité en soirée sur les chaînes de FTV doit, entre autres objectifs, permettre à l'entreprise de prendre des risques. L'innovation répond à la volonté, affichée dans le COM, de renouveler les écritures télévisuelles et d'explorer de nouveaux formats, dans le respect de l'identité et des missions du service public. Cela implique une part d'échec, qui doit être analysée et suivie des mesures correctives adaptées. Plus généralement concernant les audiences, FTV ne peut faire abstraction des enseignements de cet indicateur. Il témoigne en effet de la visibilité de ses programmes et du temps passé à leur contact. L'entreprise ayant pour mission de s'adresser à tous les Français, il s'agit également d'un sujet d'attention pour le Gouvernement. A cet égard, à travers le COM, l'État a systématiquement fixé un objectif d'audience cumulée à la société. Pour autant, ce critère ne saurait suffire à lui seul à apprécier la pertinence de l'offre de FTV.

La société, dont le but est de fédérer le plus grand nombre autour d'une offre de programmes diversifiée, propose ainsi des genres d'émissions peu exposés sur les chaînes concurrentes, comme le documentaire ou le spectacle vivant.

Cette spécificité du service public, même si elle rencontre de beaux succès, est difficilement quantifiable au seul regard de la part d'audience. A titre d'illustration, Faust de Gounod, programmé en direct et en première partie de soirée en octobre dernier sur France 3, a rassemblé 730 000 téléspectateurs, soit l'équivalent de plus de 250 représentations à l'Opéra Bastille. Par ailleurs, afin que l'audience ne soit pas le seul critère d'évaluation de la performance de ses programmes, FTV a mis en place un baromètre qualitatif visant à mesurer le niveau de satisfaction du public. D'après les résultats de l'étude présentée au Conseil d'administration de janvier 2012, il en ressort que les qualités éducatives et sociales des émissions de FTV sont reconnues par les téléspectateurs comme nettement supérieures à celles de ses concurrents privés (...).

Vos rapporteurs font le constat que la loi n'a pas libéré France Télévisions des contraintes de l'audience :

- en partie, parce que les outils qualitatifs sont encore peu suffisamment développés . A cet égard, ils appellent à une utilisation renforcée du « qualimat » et à la publicité de ses résultats. Sur ce sujet, vos rapporteurs se félicitent de la mise en oeuvre de l'article 22 de la loi du 5 mars 2009, modifiant l'article 46 de la loi du 30 septembre 1986, inappliqué pendant 10 ans, afin de permettre la création d'un « conseil consultatif des programmes composé de téléspectateurs, chargé d'émettre des avis et des recommandations sur les programmes » . Ce conseil a rendu son premier rapport au début de l'année 2011, mais aucun rapport n'est encore sorti en 2012. Vos rapporteurs s'interrogent néanmoins, à l'heure des nouvelles technologies et de l'usage massif des réseaux sociaux, qui assurent un retour important et régulier sur les différentes émissions, sur la pertinence d'une mesure qui aurait dû être mise en oeuvre il y a bien longtemps ;

- surtout, parce que le groupe est marqué par une culture de l'audience , dont il est extrêmement difficile de se défaire. Il s'agit, là encore, d'une limite à l'action du législateur ;

- et enfin, il s'agit plus précisément du sentiment de votre rapporteur, M. David Assouline , parce que l'audience doit effectivement rester l'un des objectifs guidant la télévision publique, dont la mission est aussi d'être visionnée par les Français.

Il considère que la liaison entre la présence de publicité et la contrainte d'audience relevait d'une erreur de jugement et que l'ambition dans les programmes est la résultante d'un cahier des charges précis, de la stabilité des présidents de l'audiovisuel public, des moyens accordés aux groupes et de la poursuite d'une programmation combinant l'exigence intellectuelle et le succès d'audience .

Votre rapporteur, M. Jacques Legendre , considère, quant à lui, que la suppression de la publicité a d'autres vertus , et notamment celle, très importante, d'offrir un confort de vision pour les téléspectateurs qui permet de renforcer nettement la distinction entre les chaînes publiques et privées. Il rappelle à cet égard que, selon le sondage réalisé par TnS Sofres à la demande de l'Assemblée nationale, 70 % des Français seraient satisfaits de la suppression de la publicité.

Le rapport parlementaire précité ^{39 ( * )} , qui constitue la seule étude sérieuse sur l'impact concret de la loi, au-delà des impressions personnelles des uns et des autres, note ainsi que « la réforme a permis une amélioration de la qualité du service public audiovisuel que nos concitoyens perçoivent et à laquelle ils sont désormais attachés (...) plus fondamentalement, au-delà de ces quelques statistiques sur l'évolution de la programmation, les résultats du sondage montrent que l'objectif de différenciation entre l'offre de la télévision publique et celle des chaînes privées est largement rempli ».

Ce même rapport concluait, par ailleurs, que la suppression de la publicité en journée représentait un enjeu moindre aux yeux des téléspectateurs et ne devait pas être réalisée. M. Patrice Duhamel, auditionné par vos rapporteurs, considère également que l'enjeu était aussi les émissions de « prime time »

Vos rapporteurs estiment, quant à eux, que cette vision est réductrice : en effet, la distinction entre programmes de journée et de soirée peut précisément conduire à un « abaissement » de la qualité des programmes, notamment en avant-soirée ( access prime time ), avec la tentation de séduire une large partie de téléspectateurs avec des émissions de flux (jeux télévisés) peu ambitieuses ou peu conformes aux valeurs du service public.

Ainsi cette réforme « au milieu du gué » ne permet pas, loin s'en faut, de favoriser un modèle culturel pertinent et consensuel .

A cet égard, Mme Marie-Christine Blandin, lors de l'examen du rapport en commission, a souligné qu'il était paradoxal qu'une loi qui a voulu supprimer la publicité au nom de l'ambition culturelle, l'ait maintenue aux heures d'écoute du jeune public, particulièrement vulnérable vis-à-vis des messages publicitaires ciblés, qui ne s'embarrassent pas toujours de principes forts en matière de santé publique ou de déontologie.

Enfin, sur une question connexe, celle de l'existence d'une chaîne jeunesse, votre rapporteur, M. David Assouline indique que la suppression de la mention des chaînes de télévision dans la loi, qui laissait la porte ouverte à une réduction du périmètre de l'audiovisuel public, n'a pas permis de fixer un cadre clair sur l'identité des chaînes. La spécificité du service public audiovisuel de proximité et de la jeunesse, incarnés par France 3 et par France 4, mérite pourtant une réelle valorisation.

b) Un modèle économique contesté

La question du modèle économique de l'audiovisuel public est un débat ancien nourri par des ambitions contradictoires.

? Histoire du financement de l'audiovisuel public

La publicité commerciale apparaît à la télévision française, sur l'antenne de la première chaîne de l'Office de radiodiffusion télévision française (ORTF) comme nouvelle source de financement, le 1 ^er octobre 1968, au moment où la télévision fait irruption dans le quotidien des Français : en effet, alors que seuls 13 % des ménages possèdent un poste en 1960, ils sont 65,5 % à en détenir un en 1968 et 77 % en 1970.

La question de la légitimité du double financement de l'audiovisuel public se pose dès cette époque et les éléments de la problématique font déjà débat.

Ainsi, le 23 avril 1968, les députés de l'opposition ont déposé une motion de censure « contre l'introduction de la publicité de marques à l'ORTF », annoncée par le Gouvernement de M. Georges Pompidou. Néanmoins, la position du Premier ministre reste ferme :

- au nom d'un principe de réalité tout d'abord : « la publicité à la télévision, qu'on l'apprécie ou non, qu'on la souhaite ou non, est inéluctable. (...) Elle est d'ailleurs déjà présente (...) » ;

- par nécessité économique ensuite, parce que le développement de la publicité ne saurait passer à côté du « support le plus récent, le plus direct, le plus étendu » que constitue la télévision, mais aussi parce que « la publicité constitue un élément puissant de relance de la production », en donnant aux entreprises la possibilité de développer leur marché intérieur ;

- enfin, en raison de leur dynamisme, les ressources publicitaires sont alors perçues comme nécessaires pour accompagner le développement de la télévision, dans l'intérêt des téléspectateurs (augmentation des heures d'émission, multiplication des chaînes, hausse du nombre d'exemptions de la redevance en faveur des personnes économiquement défavorisées...).

Finalement actée, l'introduction de la publicité à la télévision est néanmoins strictement encadrée. La publicité fait ainsi une apparition progressive sur les écrans : limitée à 2 minutes par jour en 1968, elle passe à 6 minutes en 1969 et 10 minutes en 1970. Elle est autorisée en janvier 1971 sur la deuxième chaîne, puis en 1983 sur la troisième chaîne.

Par ailleurs, la réflexion sur l'indépendance de la télévision s'approfondit et la loi n° 74-696 du 7 août 1974 relative à la radiodiffusion et à la télévision prévoit que la perception de la taxe et la répartition de son produit entre les sociétés nationales de programme sont soumises à autorisation parlementaire, ce qui leur garantit davantage d'autonomie.

L'équilibre autour du financement mixte qui s'est dessiné au cours des années 1960 à 1980 est cependant remis en question par la libéralisation du secteur de la télévision menée en 1986 et la fin du monopole de l'audiovisuel public.

La loi n° 2000-719 du 1 ^er août 2000 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication contribue à relancer le débat.

Ce texte, présenté par Mme Catherine Trautmann alors ministre de la culture et de la communication, puis par Mme Catherine Tasca, qui lui avait succédé au moment de son examen en deuxième lecture, réduit de 12 à 8 minutes par heure la durée des messages publicitaires sur les chaînes publiques.

Le projet initial prévoyait de réduire cette durée à 5 minutes par heure glissante : mais à défaut de compensations financières suffisantes, le Gouvernement avait alors dû revoir ses ambitions à la baisse.

Selon l'un des acteurs auditionné par vos rapporteurs, l'équilibre instauré par la loi avec un financement dépendant pour les deux tiers de la redevance et pour un tiers de la publicité était un équilibre satisfaisant et garantissait l'indépendance de France Télévisions .

? Le choix de financement opéré par la loi du 5 mars 2009 a été plus complexe et moins favorable à l'indépendance du groupe.

La substitution du double financement taxe affectée/publicité par un triple financement taxe affectée/publicité/dotation faisait peser le risque que l'État diminue cette dernière ressource, notamment en période de crise.

Ce risque s'est avéré.

Ainsi le projet de loi de finances pour 2012 prévoyait que France Télévisions reçoive une dotation de 443,9 millions d'euros (contre 389,9 millions en LFI 2011) au titre du programme 313 « Contribution au financement de l'audiovisuel » de la mission Médias, conformément au contrat d'objectifs et de moyens. Toutefois, la loi de finances pour 2012 (n° 2011-1977 du 28 décembre 2011), modifiée sur proposition du Gouvernement, prévoit au final une dotation budgétaire de 423,9 millions d'euros, laquelle a encore été abaissée de 10 millions d'euros par la loi de finances rectificative pour 2012 (n° 2012-354 du 14 mars 2012).

Comme l'a noté M. Rémy Pflimlin lors de son audition par la commission d'application des lois, « le contrat d'objectifs et de moyens 2011-2015 (...) négocié a déjà été contredit par deux arbitrages correctifs » .

Toutefois des reports de crédits de 2011 à 2012 ont également été votés à hauteur de 28 millions d'euros, ce qui ne devrait pas trop diminuer les ressources de France Télévisions pour l'année 2012.

Il reste que cette réforme inachevée, « au milieu du gué », a rendu le mode de financement davantage aléatoire, indépendant ni du marché publicitaire, ni des fluctuations budgétaires, et confère une visibilité moins grande à France Télévisions dans sa gestion .

A cet égard, la Cour des comptes, dans son dernier rapport annuel, a rappelé qu'en dépit du fait que les exercices 2009, 2010 et 2011 ont été marqués par l'encaissement de ressources de publicité supérieures aux prévisions du plan d'affaires de l'entreprise, la situation de trésorerie du groupe était fragile. Elle recommande à cet égard « d'affecter à la réduction du déficit du groupe tout aléa favorable sur le chiffre d'affaires publicitaire ». Vos rapporteurs considèrent que l'application de ce principe simple permettrait d'éclaircir la trajectoire financière de France Télévisions.

Votre rapporteur, M. David Assouline , soulignait déjà au moment de la discussion parlementaire combien le mode de financement de l'audiovisuel public constituait un moteur de son indépendance . A cet égard, la contribution à l'audiovisuel public en premier lieu, et la publicité en second lieu, représentent des ressources beaucoup plus favorables à l'indépendance du groupe qu'une dotation budgétaire négociée avec l'État. M. Patrice Duhamel, auditionné par vos rapporteurs déclarait ainsi que la « seule solution pour qu'une télévision publique soit pleinement indépendante étaient que les ressources ne transitent pas par une administration » .

Il tient à cet égard à souligner son sentiment vis-à-vis de la publicité . Trois raisons font, selon lui, d'une télévision sans publicité le modèle idéal, avec l'exemple de la BBC en point de mire :

- une dépendance vis-à-vis des impératifs commerciaux peut pousser à une certaine facilité dans les choix de programmation ;

- la nature de la publicité, et la « pollution » visuelle et intellectuelle qu'elle constitue est susceptible de s'opposer à certains objectifs importants de politique publique (santé, protection de l'enfance, image de la femme) ;

- la spécificité du service public doit être clairement identifiée par le téléspectateur et l'absence de messages commerciaux est l'un des éléments qui le caractérise.

Néanmoins, votre rapporteur, M. David Assouline, avait considéré au moment de la discussion de la loi que le choix de supprimer la publicité fragilisait la pérennité et le financement du service public de l'audiovisuel et le soumettait au financement de l'État, et donc de la tutelle politique, mettant ainsi en cause son indépendance . Dans ce contexte, l'équilibre de financement atteint par France Télévisions entre 2000 et 2009, reposant sur deux piliers, la publicité et la redevance, semblait porter ses fruits et permettait de ne dépendre, ni des impératifs commerciaux, ni de l'État, favorisant ainsi l'indépendance du groupe.

? Le feuilleton de la vente de la régie

Du choix du modèle définitif de financement de France Télévisions dépend le sort de la régie publicitaire de France Télévisions.

Selon les équipes de France Télévisions, la suppression totale de la publicité sur France Télévisions imposerait de mettre en oeuvre une stratégie à la fois sociale et industrielle pour la régie, composée de plus 250 salariés.

Certes, France Télévisions conserverait des recettes publicitaires, mais relativement faibles (autour de 115 millions d'euros) et peu dynamiques, et son format actuel devrait forcément être revu, ce qui imposerait :

- soit de lancer un plan social ;

- soit d'ouvrir ses activités vers de nouveaux marchés. Cette dernière solution serait logiquement facilitée par une cession de parts (dont le pourcentage resterait à définir) à un opérateur publicitaire.

C'est la raison pour laquelle France Télévisions avait lancé un appel d'offre devant aboutir à la cession de 70 % de la régie, France Télévisions en conservant 30 % jusqu'à fin 2014.

Outre le débat sur le candidat choisi ^{40 ( * )} , s'est rapidement posée la question du maintien de la publicité en journée. Le conseil d'administration de France Télévisions a donc, dans sa séance du 13 avril 2010 et contre l'avis des représentants du Gouvernement, suspendu les négociations que la direction avait entamées afin de vendre la régie, jusqu'à ce que « l'incertitude substantielle relative à la suppression de la publicité en journée soit levée ».

Le rapport précité de M. Claude Belot et Mme Catherine Morin-Desailly sur les comptes de France Télévisions rappelait qu'en tout état de cause, « le point de non-retour pour gérer dans de bonnes conditions l'avenir de la régie semblerait se situer à la fin du premier trimestre 2011, les écrans se vendant en effet environ six mois à l'avance à France Télévisions » .

La même question se posera donc en 2015.

Vos rapporteurs estiment à cet égard qu'un choix définitif sur le sort de la publicité en journée devra rapidement être fait pour favoriser la visibilité de la trajectoire commerciale et financière de France Télévisions. Le groupe de travail de l'Assemblée nationale sur l'avenir de la publicité sur France Télévisions avait au demeurant préconisé le maintien de la publicité et l'organisation d'un pôle commercial structuré autour d'une régie publicitaire dont les perspectives auraient été clarifiées. Selon le rapport pour avis précité de Mme Martine Martinel, M. Philippe Santini, directeur général de France Télévisions publicité, entendu le 4 octobre 2011, ce projet est resté lettre morte faute de visibilité sur l'avenir des recettes publicitaires et de la régie.

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* ⁵ Christophe Haquet, Loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la liberté de communication audiovisuelle et au nouveau service public de télévision , Communication Commerce électronique, n° 4, avril 2009, étude n° 8.

* ⁶ Assemblée nationale, 2 ^e séance du 26 novembre 2008.

* ⁷ Assemblée nationale, 3 ^e séance du 25 novembre 2008.

* ⁸ Sénat, séance du 15 janvier 2009.

* ⁹ Patrice Martin-Lalande, Assemblée nationale, séance du 9 novembre 2009.

* ¹⁰ Franck Riester, Assemblée nationale, séance du 9 novembre 2009.

* ¹¹ France 2, France 3, France 4 et France 5, au sens de l'article 44 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986.

* ¹² Jean-François Copé, Rapport de la commission pour la nouvelle télévision publique, juin 2008, documentation française.

* ¹³ Rapport n° 1267 de Christian Kert, député, fait au nom de la commission spéciale, déposé le 19 novembre 2008.

* ¹⁴ Assemblée nationale, 2 ^e séance du 26 novembre 2008.

* ¹⁵ Intervention de M. Jack Ralite lors du débat sur l'application de la loi du 5 mars 2009 (Sénat, séance du lundi 10 mai 2010).

* ¹⁶ Examen en commission du rapport précité sur les comptes de France Télévisions, mercredi 30 juin 2010.

* ¹⁷ Commission des affaires culturelles et de l'éducation, Les conclusions du groupe de travail relatif à la publicité et aux activités commerciales de France Télévisions , 21 septembre 2010.

* ¹⁸ 76 % n'étaient pas gênés par les campagnes pour les biens présentés sous leur appellation générique.

* ¹⁹ Messages publicitaires.

* ²⁰ La somme ne correspond pas aux nombres de programmes courts par chaîne car un grand nombre d'entre eux sont multi-diffusés.

* ²¹ La méthodologie retenue par le BIPE a consisté à faire dans un premier temps une estimation des recettes publicitaires des médias au cours de l'année 2008, servant de base aux prévisions ultérieures, puis à dresser dans un second temps une évolution tendancielle des recettes publicitaires des médias, en l'absence de toute modification réglementaire : à partir de cette situation, en dynamique, l'impact spécifique de plusieurs scénarii de diminution de la publicité à partir de 2009 sur les chaînes de France Télévisions a été testé.

* ²² Le Conseil d'État a quant à lui également jugé, dans une décision du 11 février 2010 (CE, 11 février 2010, Mme B. et autres), que la suppression de la publicité pendant une part substantielle du temps d'antenne était une mesure « ayant pour effet de priver France Télévisions d'une part significative de ses recettes et d'affecter la garantie de ses ressources, qui constitue un élément de son indépendance ».

* ²³ Emmanuel Derieux, Réforme de l'audiovisuel. - A propos des lois du 5 mars 2009. La semaine juridique entreprise et affaires , n° 12, 19 mars 2009, act. 136.

* ²⁴ Les comptes de France Télévisions : quelle ambition pour la télévision publique , rapport d'information n° 597 (2009-2010) de M. Claude Belot et Mme Catherine Morin-Desailly, fait au nom de la commission de la culture et de la commission des finances, déposé le 30 juin 2010.

* ²⁵ KEF : Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten - Commission d'étude des besoins financiers des organismes de régulation de la radiodiffusion

* ²⁶ Avis budgétaire « médias » de Mme Martine Martinel sur le projet de loi de finances pour 2012.

* ²⁷ Et à quelques mois à peine après la déclaration de Frédéric Mitterrand (séance du 10 mai 2010) selon laquelle « le mouvement de suppression de la publicité en journée sur France Télévisions fait (...) l'objet d'un processus d'évaluation par le législateur. Avant que la suppression ne soit effective, le Gouvernement devra remettre au Parlement un rapport sur l'incidence de la fin de la diffusion de la publicité en soirée, au plus tard le 1er mai 2011. Sur ce sujet, je le répète, il convient d'appliquer la loi, toute la loi, et rien que la loi. Où est l'urgence à revenir aujourd'hui sur ce que le législateur a voté il y a un an seulement ? »

* ²⁸ Cette position correspondait à celle du groupe de travail de la commission des affaires culturelles et de l'éducation relatif à la publicité et aux activités commerciales de France Télévisions, dont les conclusions rendues le 21 septembre 2010 précisaient qu'un an après la promulgation de loi, il était apparu que d'importantes évolutions non anticipées « justifiaient une réévaluation précise de l'opportunité de procéder à la suppression en journée ».

* ²⁹ Sénat, séance du 10 mai 2010.

* ³⁰ Assemblée nationale, séance du 28 novembre 2008.

* ³¹ Signalons sur ce décret que l'article 28 relatif à la cessation progressive de la diffusion des messages publicitaires n'a pas été modifié après le choix du législateur de reporter la suppression de la publicité en journée, et n'est donc pas conforme à la loi.

* ³² Audition du mercredi 4 avril 2012.

* ³³ Audition du mercredi 4 avril 2002.

* ³⁴ AN, 2 ^e séance du 26 novembre 2008.

* ³⁵ Éléments transmis à vos rapporteurs.

* ³⁶ Chiffre tiré du rapport d'information n° 161 (2009-2010) de M. Michel Thiollière, fait au nom de la commission de la culture, sur l'avenant au COM de France Télévisions .

* ³⁷ Voir les bilans 2009 et 2010 de la société France Télévisions publiés par le Conseil supérieur de l'audiovisuel.

* ³⁸ Audition du mercredi 6 octobre 2010 sur l'exécution du COM de France Télévisions.

* ³⁹ Conclusions du groupe de travail relatif à la publicité et aux activités commerciales de France Télévisions, commission des affaires culturelles et de l'éducation, 21 septembre 2010.

* ⁴⁰ Frédéric Mitterrand avait reconnu le 29 mars 2010 qu'il y avait « un problème déontologique » à la reprise de la régie publicitaire de France Télévisions par la holding financière Lov de Stéphane Courbit et Publicis : Publicis aurait été à la fois conseil en stratégie médias via ses agences de publicité et vendeur d'espaces et Stéphane Courbit, à la fois actionnaire de la société de production audiovisuelle Banijay Entertainment et financeur de France Télévisions...