B. LES RÉGIMES DE DÉTENTION : L'ÉCART ENTRE LES PRINCIPES ET LES RÉALITÉS
L'organisation des régimes de détention telle qu'elle résulte de la loi pénitentiaire s'organise autour de trois lignes directrices :
- l'homogénéisation des régimes de détention pour chaque catégorie d'établissements pénitentiaires ;
- la réaffirmation du principe de l'encellulement individuel sous réserve d'exceptions encadrées ;
- la faculté de différenciation des régimes de détention selon le profil de la personne détenue -cette dernière disposition demeure, encore aujourd'hui, l'une des plus débattues de la loi pénitentiaire.
1. Les règlements intérieurs types : un décret en conseil d'Etat très attendu (art. 86)
A l'initiative de votre commission, le législateur a souhaité que des règlements intérieurs types, adoptés sous la forme de décrets en Conseil d'Etat, déterminent pour chaque catégorie d'établissement pénitentiaire des règles de fonctionnement homogènes. En effet, d'un établissement à l'autre, au sein d'une même catégorie -maison d'arrêt, centre de détention, maison centrale- les régimes de détention peuvent beaucoup varier selon la personnalité du chef d'établissement, l'histoire ou la « culture » propre à chaque prison. Il en résulte des différences de traitement parfois ressenties, à l'occasion d'un transfert, comme l'expression d'une forme d'arbitraire.
Le règlement intérieur type a vocation à limiter ces risques d'inégalité tout en permettant aux personnes détenues de mieux appréhender leurs droits et devoirs -il s'agit par exemple de fixer un certain nombre de règles communes quant aux types de produits que peuvent commander les détenus (fixés de manière restrictive dans certains établissements) et au nombre de fournisseurs auxquels ces derniers peuvent s'adresser (limité parfois à un fournisseur par produit).
Vos co-rapporteurs regrettent que cette disposition essentielle -et très attendue- n'ait pas encore été appliquée ( recommandation n° 15 ).
Selon les informations communiquées par les responsables de l'administration pénitentiaire, un premier projet de rédaction doit faire l'objet d'une réécriture à la suite des observations formulées par le Conseil d'Etat.
2. L'encellulement individuel
• Les prévenus (art. 716 du code de procédure pénale)
Alors que le projet de loi du Gouvernement prévoyait la possibilité d'un encellulement collectif des prévenus dont le principe était reconnu au même titre que l'encellulement individuel 44 ( * ) , le Sénat suivi par la commission mixte pariatire, a souhaité maintenir la règle de « l'emprisonnement individuel de jour et de nuit » assorti, d'une part, de dérogations 45 ( * ) , d'autre part, du moratoire prévu à l'article 100 : jusqu'au 24 novembre 2014 , il « peut être dérogé au placement en cellule individuelle dans les maisons d'arrêt au motif tiré de ce que la distribution intérieure des locaux ou le nombre de personnes détenues présentes ne permet pas son application ».
Cependant, la loi a prévu, à l'initiative du Sénat, que la personne condamnée ou, sous réserve de l'accord du magistrat chargé de l'information, la personne prévenue peut demander son transfert dans la maison d'arrêt la plus proche permettant un placement en cellule individuelle. En pratique, les prévenus en maison d'arrêt ne sont pas toujours informés de cette possibilité et, lorsqu'ils le sont, ils hésitent à exprimer une demande susceptible d'entraîner un éloignement du milieu familial. En outre, l'administration pénitentiaire n'est pas obligée de faire droit à la sollicitation qui lui est adressée. Aussi, les demandes de transfert sur la base de l'article 100 de la loi pénitentiaire sont-elles rares (28 demandes depuis l'entrée en vigueur de la disposition au centre pénitentiaire d'Avignon Le Pontet, par exemple).
En tout état de cause, le législateur a prévu que lorsque les prévenus sont placés en cellules collectives, celles-ci doivent être adaptées au nombre de personnes qui y sont hébergées. Les intéressés doivent être aptes à cohabiter et leur sécurité comme leur dignité doit être garantie.
L'administration pénitentiaire n'est pas en mesure aujourd'hui de déterminer le taux d'encellulement individuel dans les maisons d'arrêt. Le nombre de cellules d'une place -établi, conformément à une circulaire de 1988, sur la base de leur surface (de 5 à 11 m 2 )- s'élève à 48 811. Ces cellules destinées à une personne sont souvent occupées par deux voire trois co-détenus, comme vos co-rapporteurs ont pu le constater à de nombreuses reprises lors de leurs déplacements dans des maisons d'arrêt. Si l'application de la loi pénitentiaire justifie la rénovation des cellules et une augmentation de leur nombre, elle n'implique pas pour autant, contrairement aux arguments avancés sous la précédente législature pour afficher un objectif de 80 000 places, un nombre de cellules équivalent à celui des personnes détenues. Au regard des dérogations admises par le législateur, 30 % environ des cellules pourraient en effet être doublées.
• Les condamnés (art. 717-2 du code de procédure pénale)
Les personnes condamnées exécutent leur peine dans les établissements pour peine (centres de détention ou, s'agissant des longues peines, maisons centrales) où le principe de l'encellulement individuel garanti par la loi est respecté de fait.
La loi pénitentiaire a cependant assoupli la possibilité de maintenir des personnes condamnées à une courte peine dans les maisons d'arrêt en portant de 1 à 2 ans le quantum de peine -ou le reliquat de la peine restant à purger (art. 717 du code de procédure pénale)- retenu pour appliquer cette disposition. En contrepartie, à l'initiative du Sénat, la loi a prévu que toute personne condamnée à une peine d'une durée supérieure à 2 ans peut, à sa demande, obtenir son transfèrement dans un établissement pour peines dans un délai de 9 mois à compter du jour où sa condamnation est devenue définitive.
Au 1 er août 2011, 20 % des personnes condamnées écrouées en maison d'arrêt (soit 6 297) purgeaient une peine supérieure à 2 ans.
L'exercice du droit au transfert rencontre encore des difficultés. Si en moyenne, les délais d'attente ne dépassent pas 5 mois pour les transferts en maisons centrales, et 6,5 mois pour ceux en centres de détention, ces données recouvrent des écarts importants. Ainsi dans la direction interrégionale de Lille, certaines demandes ne sont satisfaites qu'à l'issue d'un délai de 25 mois (17 mois pour la direction interrégionale de Dijon, 12 mois pour celle de Bordeaux). Dans la direction interrégionale de Paris, le délai d'attente moyen est de 14,5 mois, bien au-delà des exigences posées par le législateur.
3. La différenciation des régimes de détention : le soupçon persistant de l'arbitraire (art. 89)
La loi pénitentiaire a instauré un parcours d'exécution de la peine qui consacre pour une large part le projet d'exécution de peine expérimenté dans plusieurs établissements.
Elle a également donné une base législative aux régimes de détention différenciés en prévoyant que le régime de détention est déterminé en prenant en compte la personnalité de la personne détenue, sa santé, sa dangerosité et ses efforts en matière de réinsertion sociale.
Les partisans de cette disposition font valoir, d'une part, l'inéquité d'un système de détention uniforme qui conduit à faire peser sur tous des règles de sécurité justifiées pour une minorité seulement, d'autre part, l'intérêt d'un aiguillon appelant la personne détenue à s'engager dans un parcours de réinsertion.
Ses adversaires dont votre rapporteure, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, redoutent un mécanisme de sanctions déguisées d'autant plus que la proposition faite par votre commission des lois lors de l'examen de la loi pénitentiaire d'exiger une motivation spéciale pour une décision de placement sous un régime de détention plus sévère n'a pas été retenue. Cette décision est toutefois susceptible de faire l'objet d'un recours devant la juridiction administrative comme l'a confirmé un arrêt du Conseil d'Etat du 28 mars 2011 46 ( * ) .
L'administration pénitentiaire s'efforce pour sa part d'homogénéiser les pratiques -fort disparates en la matière- des établissements pénitentiaires 47 ( * ) . Le projet de circulaire, dont les éléments ont été communiqués à vos co-rapporteurs, distingue trois régimes : le régime « général », le régime dit « contrôlé » et le régime dit « d'autonomie », chacun d'entre eux caractérisé par des règles particulières.
Les régimes différenciés portent sur deux aspects : la liberté de mouvement accordée à la personne, les conditions de prise en charge.
S'agissant du premier volet, le projet de circulaire apporte les éléments de distinction suivants.
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Régime contrôlé |
Régime général |
Régime d'autonomie |
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Vie en détention |
Encellulement individuel |
Systématique (sauf contrainte architecturale) |
Encellulement individuel de principe mais possibilité d'y déroger |
Large possibilité de dérogation à la demande des personnes détenues ou en raison des nécessités du travail |
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Repas |
Pris seul en cellule |
Pris en cellule avec possibilité de regroupement |
Pris au choix en cellule ou en commun à l'office |
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Ouverture / Fermeture des portes |
Portes fermées |
Portes ouvertes à certaines plages-horaires de la journée avec possibilité de déplacement restreint au sein de l'unité d'hébergement |
Portes ouvertes pendant la journée (sauf pause méridienne) avec large possibilité de déplacement au sein de la zone d'hébergement |
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Accès au téléphone |
Accès libre en promenade ou sur demande en coursive |
Accès libre en promenade ainsi qu'en coursive aux heures d'ouverture des portes |
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Hors de l'hébergement |
Accompagnement des mouvements |
Systématique |
Accompagnement de principe mais possibilité de dérogation |
Facultatif |
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Modalités d'accès aux activités |
Accès limité aux activités encadrées ou surveillées |
Accès sur inscription préalable aux activités encadrées. Possibilité d'accès libre dans les autres cas. |
Possibilité d'accès libre |
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Horaires d'accès aux activités et à la promenade |
Restreints (minimum de 1h par demi-journée) |
Normaux |
Larges |
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Quant aux modalités de prise en charge, le projet de circulaire prévoit en particulier de développer, pour les condamnés affectés en régime d'autonomie, des activités tournées vers la préparation à la sortie.
Enfin, le projet de circulaire encadre la prise de décision par le chef d'établissement. Il prévoit l'avis préalable de la commission pluridisciplinaire unique (CPU). En outre, les décisions d'affectation, de réaffectation ou de maintien en régime contrôlé doivent être motivées, notifiées à la personne détenue et limitées dans le temps. En revanche, la procédure contradictoire n'a pas à s'appliquer -la décision précitée du Conseil d'Etat du 28 mars 2011 ne l'impose pas en effet. De plus, en vertu du dernier alinéa de l'article R. 57-6-24 du code de procédure pénale, le chef d'établissement peut déléguer sa compétence à un major pénitentiaire ou un premier surveillant.
* 44 Le texte du Gouvernement inverserait également le principe selon lequel il peut être dérogé à l'encellulement individuel à la demande de la personne détenue : il serait revenu au prévenu de demander son placement en cellule individuelle.
* 45 Il peut être dérogé au principe de l'encellulement individuel dans trois hypothèses : si les intéressés en font la demande ; si leur personnalité justifie, dans leur intérêt, qu'ils ne soient pas laissés seuls ; s'ils ont été autorisés à travailler ou à suivre une formation professionnelle ou scolaire et que les nécessités d'organisation l'imposent (art. 716 du code de procédure pénale).
* 46 Conseil d'Etat, 28 mars 2011, n° 316 977 : « par sa nature et par ses effets sur [les] conditions de détention, notamment au regard de l'objectif de réinsertion sociale, la décision par laquelle un détenu est placé en « régime différencié » pour être affecté à un secteur dit « portes fermées » alors même qu'elle n'affecte pas ses droits d'accès à une formation professionnelle, à un travail rémunéré, aux activités physiques et sportives et à la promenade, constitue une décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ».
* 47 Parmi les établissements visités par vos co-rapporteurs, certains ne pratiquent qu'un seul régime de détention (le centre de détention de Casabianda où prévaut le régime de portes ouvertes), d'autres deux (centre pénitentiaire d'Avignon Le Pontet) ou trois (centre pénitentiaire du Havre) dont les caractéristiques varient d'une structure à l'autre.