Bases de défense : une réforme à conforter

N° 660

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 juillet 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur la mise en place de la réforme des bases de défense ,

Par MM. Gilbert ROGER et André DULAIT,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère , président ; MM. Didier Boulaud, Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner , vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Hélène Conway Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard , secrétaires ; MM. Pierre André, Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini.

SYNTHÈSE DU RAPPORT :

Initiée dans un cadre budgétaire contraint, la réforme des bases de défense, qui tendait à économiser sur le soutien pour préserver l'opérationnel et les équipements, a mis en place une organisation particulièrement complexe . Bouleversant le quotidien de tous les agents du ministère, l'irruption d'une organisation matricielle dans un univers hiérarchique, combinée à la réorganisation concomitante des chaînes « métiers » du ministère, a créé une impression de désorganisation généralisée . Un nouveau rapport au territoire s'est installé, avec l'apparition de déserts militaires. Son résultat, bien que tangible (6,6 milliards d'euros économisés de 2008 à 2015), est peu lisible ; les coûts d'accompagnement social, immobilier et territorial grèvent son bilan.

Deux scénarios sont aujourd'hui sur la table : le premier serait une remise à plat qui viserait à « réformer la réforme ». Le rapport le juge non soutenable à court terme. La commission se prononce pour le deuxième scénario, qui vise à approfondir et à conforter la réforme.

Parmi les leviers d'action identifiés, trois paraissent de fausses pistes :

- supprimer le nombre de bases de défense aurait, à ce stade, un bilan coût-avantages négatif ; cette réflexion doit être conduite en liaison avec la redéfinition éventuelle des contrats opérationnels et du format global ;

- étendre l'autorité du commandant de base de défense aux soutiens spécialisés paraît moins pertinent qu'un élargissement budgétaire de son enveloppe de crédits à l'ensemble des soutiens de la base ;

- l'externalisation du soutien n'amènera pas de miracle économique ; bien souvent la régie rationalisée produit les mêmes effets.

Le rapport identifie les 5 vrais enjeux pour approfondir la réforme et en consolider les résultats :

- les états-majors de soutien défense , échelons intermédiaires du soutien, comportent un risque de suradministration, il faudra réévaluer fin 2012 la pertinence de leur existence ;

- le socle budgétaire des bases doit être redéfini : le rapport chiffre à 130 millions d'euros l'impasse budgétaire sur 2012 , soit un quart de l'enveloppe totale : aucun crédit n'est plus disponible en base de défense à partir de septembre ;

- le chantier de la simplification des procédures doit être lancé, en particulier en matière de ressources humaines et de zonages d'intervention ;

- l'éclatement des systèmes d'information , véritables talon d'Achille de la réforme, constitue un verrou puissant à faire sauter pour permettre l'harmonisation et la mutualisation des procédures ;

- la civilianisation du soutien doit être poursuivie, dans une approche qui concilie les impératifs de gestion de carrières des personnels civils comme militaires.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat a souhaité mettre à profit la période de la suspension des travaux parlementaires, liée à l'élection présidentielle puis législative du printemps 2012, pour engager une réflexion de fond sur les enjeux de notre défense nationale et se préparer ainsi à apporter une contribution très active à la réflexion sur la révision prochaine du livre blanc sur la sécurité et la défense nationale.

Le Sénat s'est ainsi mis en position de peser sur les grands choix et les grandes orientations qui vont être pris en matière de défense pour le nouveau quinquennat.

Le présent rapport s'inscrit dans cette démarche : il en est en quelque sorte le socle et le fondement, puisqu'il vise à évaluer l'une des principales réformes issues des réflexions de 2008, celle de la mise en place des bases de défense.

Cette réforme est d'une ampleur inégalée dans l'histoire récente de nos forces armées. Véritable révolution qui bouscule des principes d'organisation séculaires, modifie profondément l'ancrage territorial de la défense et affecte le quotidien de tous les agents du ministère, elle devait surtout générer des économies dans le soutien, permettant de préserver l'effort d'équipement.

A-t-elle produit les effets attendus ? Comment peut-on l'évaluer, un an et demi après sa mise en place ? Quelles sont les marges de manoeuvre qui existent pour la consolider ou l'approfondir ?

Cette évaluation s'inscrit non seulement dans la perspective du contrôle démocratique qu'exerce le Parlement sur l'exécutif, mais elle vise aussi, dans une démarche plus prospective, à proposer des pistes pour l'action gouvernementale.

A l'issue de plusieurs visites de terrain, choisies de telle sorte à rencontrer tous les différents types de situations locales, vos rapporteurs livrent leurs analyses des effets de la réforme, et distinguent, parmi les huit questions qui sont aujourd'hui sur la table, les fausses pistes et les vrais leviers pour l'action, dans un rapport qui se veut un outil d'aide à la décision.

Sur le plan méthodologique, ce rapport est le fruit d'une réflexion trans-partisane, puisqu'il associe deux rapporteurs de sensibilités politiques différentes, qui partagent la même analyse et formulent les mêmes propositions.

I. LE POINT DE DÉPART : UNE RÉFORME INITIÉE DANS UNE ÉQUATION BUDGÉTAIRE CONTRAINTE

A. LE CADRE GLOBAL DE LA TRANSFORMATION DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

1. Une transformation de très grande ampleur, annoncée en 2008

a) Le double effet de la Revue générale des politiques publiques et du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale

(1) 54 923 réductions d'emplois

La vaste transformation des armées françaises résulte d'un double mouvement combiné : celui de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), à visée budgétaire, lancée en 2007, et celle du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 qui a défini les nouveaux contrats opérationnels des forces armées.

Ces deux mouvements convergent pour assurer, dans un contexte budgétaire contraint, un redéploiement des moyens financiers vers l'opérationnel en réalisant, par le biais de la mutualisation, des économies dans le soutien.

La mission RGPP pour le ministère de la Défense, dirigée par le préfet François LÉPINE et contrôleur général Dominique CONORT, a fait une série de propositions tendant à la réduction des effectifs et la maximisation des capacités du ministère de la défense afin de mieux répartir les efforts entre les services opérationnels et le soutien. Le soutien a fait l'objet d'une attention particulière avec principalement deux propositions : la création d'une direction interarmées du soutien placée auprès du chef d'état major des armées et relevant d'un budget opérationnel de programme spécifique, et l'externalisation de toutes les fonctions transverses qui ne participent pas directement aux opérations.

Conduisant à la mise en place de 37 projets fonctionnels, la RGPP doit se traduire par la diminution de 36 000 emplois.

Le Livre blanc a quant à lui redéfini les missions et fixé les moyens de l'appareil de défense, conduisant, par le biais des adaptations capacitaires et des restructurations, à une diminution de 18 000 emplois.

L'effet cumulé conduit donc au chiffre des 54 000 réductions d'emplois entre 2008 et 2014, soit un rythme annuel très soutenu d'environ 8 000.

Ce chiffrage a été récemment corrigé pour tenir compte des dernières évolutions, et s'établit très exactement, d'après la direction des ressources humaines du ministère de la Défense, à 54 923, dont 10 000 résultant de la mise en base de défense.

Répartition actualisée des déflations d'effectifs en organisation

Réductions résultant du Livre blanc	Réductions résultant de la Révision générale des politiques publiques			TOTAL
Adaptation capacitaire, Restructurations	Mise en base de défense, mutualisations	Modernisation de l'administration et du soutien	Rationalisation du soutien opérationnel
15 474 ^1 ( * )	10 013	14 005	15 431	54 923
	39 449

Source : Direction des ressources humaines du ministère de la Défense

Cette importante déflation, de 17% au total par rapport à la situation initiale, représente à elle seule un quart des diminutions d'effectifs de l'État.

L'adaptation de la capacité des forces aux nouveaux conflits s'est traduite par des restructurations, notamment au travers de dissolutions, transferts, densifications, réductions et créations d'unités. Ces opérations tendaient principalement à la création de pôles opérationnels cohérents sur le territoire (le renseignement en Alsace, les forces spéciales dans le Sud-ouest, les ressources humaines à Tours...), et au renforcement de l'efficacité opérationnelle des armées au travers de l'entraînement et de la préparation opérationnelle, menés en commun par des unités proches et complémentaires.

Rappel : la trajectoire de l'adaptation capacitaire
de l'armée française

	État initial 2008	État 2012	État final 2015
Terre	98 régiments, 30 états-majors 231 canons, 654 chars 378 hélicoptères	81 régiments, 22 états-majors 157 canons, 553 chars 308 hélicoptères	81 régiments, 17 états-majors 157 canons, 553 chars 301 hélicoptères
Mer	6 bases aéronavales 12 états-majors 87 bâtiments de combat 178 aéronefs	5 bases aéronavales 12 états-majors 71 bâtiments de combat 138 aéronefs	4 bases aéronavales 9 états-majors 68 bâtiments de combat 132 aéronefs
Air	37 bases aériennes 6 états-majors 35 escadrons 5 radars, 9 défense sol-air	29 bases aériennes 6 états-majors 31 escadrons 4 radars, 5 défense sol-air	29 bases aériennes 6 états-majors 30 escadrons 4 radars, 5 défense sol-air

Source : ministère de la Défense

(2) Une réforme qui touche en priorité le soutien et l'administration

Le Livre blanc a tracé le cadre dans lequel s'inscrirait la réforme du ministère de la défense, suivant une logique claire : réformer le soutien pour préserver les capacités opérationnelles. Cette réforme s'articule autour de la création de bases de défense qui permettent la mutualisation des effectifs et des moyens.

« La restructuration devra porter en priorité sur les structures de soutien et d'administration, souvent redondantes, dispersées, cloisonnées et inadaptées aux engagements des forces. Les capacités opérationnelles de celles-ci devront être au maximum préservées et modernisées. ».

Dans son discours du 17 juin 2008, le Président de la République annonçait qu'il appartenait au ministère de « revoir l'organisation de nos soutiens », l'objectif étant notamment de « concentrer les implantations ». Le détail des mesures de réorganisation était présenté le 24 juillet 2008 par le Premier ministre et le ministre de la défense.

La loi de programmation militaire ^{2 ( * )} 2009 - 2014 a quant à elle dressé le cadrage budgétaire de la réforme. Elle a fixé le principe de « retour » des économies dégagées par la réorganisation de la carte militaire et la rationalisation du soutien au profit de l'équipement des forces et de la condition du personnel.

Elle a fixé une double contrainte aux suppressions d'effectifs : préserver la répartition entre emplois civils et militaires ; réduire prioritairement les emplois liés au soutien et à l'administration des forces, à hauteur de 75 %, les 25 % restant touchant les capacités opérationnelles.

Le rapport annexé à la loi de programmation a repris et détaillé ces annonces, en disposant que : « La carte des implantations ne correspondant plus à la menace ni aux besoins opérationnels et étant source de surcoûts, un nouveau dispositif territorial sera mis en place. Trois objectifs sont poursuivis : améliorer le caractère opérationnel de l'outil de défense, rationaliser un déploiement aujourd'hui très dispersé et optimiser les soutiens.

« La densification du plan de stationnement s'organisera autour d'environ 90 bases de défense métropolitaines. Ces bases de défense, qui regrouperont à terme 96% de l'effectif total, pourvoiront au soutien et à l'administration générale de l'ensemble des unités qui leur seront rattachées . ».

A noter que c'est à l'origine sur le chiffre de 90 bases que reposait l'équation de la modernisation du soutien.

Adaptation capacitaire, modification du plan de stationnement sur le territoire, réforme du soutien par la création des bases de défense, réforme des structures centrales du ministère ont donc été menées de front.

b) La défense, une contribution à la modernisation de l'État supérieure à celle des autres ministères

Comme le soulignait l'Amiral GUILLAUD, chef d'état major des armées, devant la commission des Affaires étrangères et de la défense du Sénat à l'automne 2011, le ministère de la Défense est engagé dans une réforme qui dépasse de loin, par son ampleur, toutes les précédentes. Il contribue très significativement à l'effort de modernisation de l'État.

« Depuis 2009, 53 organismes majeurs ont été dissous et 25 organismes ont été transférés. Nous avons supprimé 30 000 postes sur les 54 000 réclamés à la Défense. Dans le même temps, nous avons créé 60 bases de défense, 5 états-majors de soutien, la direction de la sécurité aéronautique d'Etat (DSAE), 2 commandements, 5 directions de soutien, l'inspection des armées et la direction de l'enseignement militaire supérieur ! (...)

« Je ne crois pas que beaucoup d'institutions en France aient réussi un pareil tour de force en termes de restructuration et ceci, tout en engageant en permanence et en moyenne 12 000 hommes sur 9 théâtres distincts et exigeants !

« La fin des déflations programmées sera sans doute plus difficile à réaliser. Elle ne résulte en effet plus de dissolutions massives de structures mais de rationalisations dans de multiples métiers. C'est un vrai défi.

« En dépit du coût d'accompagnement des restructurations et de l'évolution des dépenses sociales, les crédits de rémunération devraient diminuer par rapport à 2011 sous l'effet des 7 462 suppressions de postes, qui représentent à elles seules un quart des réductions d'effectifs de l'Etat.

« Corrélativement, environ 50 % des économies engendrées par ces déflations seront consacrées à la condition du personnel. Il s'agit d'une règle commune qui s'applique à tous les ministères et que la défense s'efforce d'observer depuis 2009.

« Notre transformation avance et tient globalement ses objectifs. ».

Avec une baisse d'effectifs de 17 %, supérieure à celle résultant de la seule application du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux, la défense contribue au-delà des autres ministères à la modernisation de l'État.

2. Un succès qui conditionne le respect du rééquilibrage financier au profit des équipements

Le Livre blanc disposait que les économies engendrées par les restructurations seraient intégralement réutilisées pour la défense, ce qui était justifié à la fois par l'enjeu pour la sécurité de la nation et par l'ampleur de l'effort de restructuration entrepris. « La dépense de défense sera, dès lors, rééquilibrée au profit des crédits d'investissement ».

Le succès de la réforme du soutien et sa capacité à dégager des économies est donc vitale : elle conditionne le respect de la fragile trajectoire budgétaire de la défense et le renforcement de ses capacités d'investissement.

a) Le schéma initial : 377 milliards d'ici 2020, une augmentation de 1% à compter de 2012

Lors de son audition, le 21 octobre 2008, devant la commission des Affaires étrangères et de la défense, le ministre d'alors, M. Hervé MORIN, avait clairement réaffirmé les engagements du Livre blanc, qui prévoyait pour la Défense 377 milliards d'euros de crédits pour la période 2009-2020 , tout en fixant un rythme d'accroissement des ressources de 0 % en volume jusqu'à 2011, puis de 1 % en volume à partir de 2012 .

b) Un environnement budgétaire dégradé

Ce schéma initial n'a pas été respecté, sous la conjonction de plusieurs facteurs, bien connus et régulièrement analysés par votre commission notamment lors des débats budgétaires :

- le surcoût croissant des opérations extérieures . En 2011, les OPEX ont représenté un surcoût record de 1,2 milliard d'euros ^{3 ( * )} , financé à hauteur de seulement 52 % par la loi de finances initiale. Pour la période 2007-2011, le surcoût annuel moyen des OPEX s'élèverait à 894 millions d'euros ;

Source : annuaire statistique de la Défense 2011-2012

- l'apparition de missions nouvelles (réintégration du commandement militaire intégré de l'OTAN, cyberdéfense...) ;

- la difficulté bien connue à encaisser les recettes exceptionnelles ;

- l'érosion des dotations budgétaires par rapport aux prévisions initiales, dans un contexte économique très fortement dégradé.

Ainsi, la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 s'est traduite par une réduction de crédits cumulée de 2 milliards d'euros ^{4 ( * )} sur les cinq premières années de la loi de programmation ^{5 ( * )} (soit 1,7 % des dépenses prévues sur la période 2009-2013).

Écart entre la loi de programmation militaire
et la programmation révisée du ministère de la Défense

(en milliards d'euros de 2008, et à périmètre 2008 hors pensions)

	LPM 2009-2014							Programmation révisée du ministère de la défense						Écart*
	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2009-2013	2009	2010	2011	2012	2013	2009-2013	2009	2010	2011	2012	2013	2009-2013
Équipe-ments	17,5	17,2	16,0	16,5	17,1	17,7	84,3	17,7	15,5	15,4	15,8	16,1	80,5	0,2	-1,7	-0,6	-0,7	-1,0	-3,8
Fonction-nement et activité	14,7	14,4	14,1	13,9	13,6	13,2	70,7	15,1	15,0	14,5	14,2	13,7	72,5	0,4	0,6	0,4	0,3	0,1	1,8
Total	32,2	31,6	30,1	30,4	30,7	30,9	155,0	32,8	30,5	29,9	30,0	29,8	153,0	0,6	-1,1	-0,2	-0,4	-0,9	-2,0

Source : rapport spécial de la commission des finances du Sénat sur la mission Défense, projet de loi de finances pour 2012, données du ministère de la défense

Toutefois, comme le soulignent les rapports budgétaires de votre commission ^{6 ( * )} , les crédits de la mission défense sont encore, en 2012, dans la trajectoire financière de la loi de programmation militaire, avec, compte tenu des recettes exceptionnelles, un écart de 300 millions d'euros seulement .

En revanche, sur la période 2013-2016, vos rapporteurs estiment que la perte de ressources par rapport à la trajectoire des 377 milliards prévue par le Livre blanc serait d'environ 9 à 10 milliards d'euros, même avec un maintien des crédits en volume (hypothèse d'une croissance zéro des crédits) pour la mission « Défense ».

Le ministère de la Défense fait valoir que « la dynamique de livraison d'équipements majeurs a été respectée, avec, entre 2009 et 2011, des RAFALE (36 livraisons), des équipements FELIN (5776 livraisons), la frégate HORIZON, le CASA 235 (3 livraisons), le char VBCI (304 livraisons) ou encore le satellite HELIOS H. » ^{7 ( * )} .

Le dernier rapport d'exécution de la loi de programmation militaire, en date d'octobre 2011, précise qu'avec un montant supérieur à 18 milliards d'euros de dépenses d'équipement, l'année 2009 a atteint un niveau historiquement haut sur la période 1995-2010. En 2010, les dépenses d'équipement s'élèvent à 16 milliards, soit un montant supérieur à la moyenne de la loi de programmation 2033-2008 (15,4 Mds €) et de la précédente 1997-2002 (14 Mds €).

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* ¹ Dont 58 postes créés en 2012 et associés à la fonction cyber-défense

* ² Loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense

* ³ Source : rapport spécial de la commission des finances du Sénat, projet de loi de finances pour 2012, mission « Défense »

* ⁴ En milliards d'euros 2008

* ⁵ Source : rapport spécial de la commission des Finances du Sénat, projet de loi de finances pour 2012, mission « Défense »

* ⁶ En particulier l'avis de MM Pintat et Reiner, n°108, 2011-2012

* ⁷ Source : Fiche d'information sur la réforme territoriale de la Défense et son accompagnement, SGA, 11 mai 2012