C. LA RÉORGANISATION CONCOMITANTE DES CHAÎNES « MÉTIERS » ET DE LEURS ÉCHELONS INTERMÉDIAIRES
Depuis 2008, le ministère de la Défense conduit, avec des calendriers et des équipes différentes, 37 projets de réforme dans le cadre de la RGPP, et quatre « manoeuvres transverses », qui, en tendant à un allègement des organisations, ont pu créer des interférences avec la mise en place des bases de défense.
1. Une volonté d'alléger les échelons intermédiaires
La RGPP a posé le principe d'un remplacement des niveaux intermédiaires « organiques » existants (régions terre, commandements spécialisés, directions régionales des directions du ministère...) par des plates-formes de soutien « légères et mutualisées », constituées à partir d'une analyse par fonction ne laissant subsister un niveau intermédiaire que lorsque cela s'avérait indispensable.
L'ensemble des chaînes de commandement et des chaînes fonctionnelles du ministère se sont donc réorganisées, en rationalisant, notamment, leur niveau intermédiaire (régional). Les échelons intermédiaires ont ainsi laissé la place à des « Centres de services partagés ».
Cette réorganisation a touché toutes les chaînes : achats, infrastructures, ressources humaines, action sociale, informatique, services de santé....
Pour donner un exemple, en ce qui concerne le service de santé des armées, l'échelon local a été profondément remanié puisque les 330 services médicaux d'unité ont été remplacés par 55 centres médicaux des armées. En ce qui concerne le service des essences, le nombre de dépôts au niveau local est passé de 54 à 36. Pour l'action sociale, les 12 directions régionales et 50 districts se sont transformés en 7 pôles ministériels d'action sociale (PMAS), la mission anciennement dévolue aux districts sociaux étant transféré aux bases de défense. Pour la chaîne « infrastructures », le nombre d'échelons locaux est passé de 120 à 54...
Au total, les diminutions d'effectifs sont très importantes , de l'ordre de la moitié des postes (de 11 000 postes en 2008 à 5 400 en 2015) :
Cette évolution appelle deux observations.
D'abord, le maintien des états-majors de soutien défense intervient dans un contexte d'amaigrissement généralisé des échelons intermédiaires, qui apparaît très clairement dans le schéma ci-dessus. Leur rôle sera détaillé plus loin.
Ensuite, cette logique de réorganisation « verticale » se télescope parfois avec la réorganisation, sur un format horizontal (par zone géographique) des soutiens de proximité en base de défense. Comment s'appuyer, au niveau de la base de défense, sur des chaînes fonctionnelles elles-mêmes fragilisées par leur propre réforme ?
2. L'exemple de la réorganisation de la fonction « achats finances »
S'il est un domaine où la réorganisation concomitante des chaînes « métier » du ministère, suivant une logique verticale, et du soutien de proximité, suivant un critère géographique , a pu produire des effets négatifs, c'est sans doute celui des achats et fonctions financières.
D'ailleurs, au début de la réforme, les frontières de compétence entre les bases de défense et les plates-formes achats finances n'étaient pas claires, certaines bases ayant pris à leur charge l'exécution budgétaire des dépenses, qui revient aux plates-formes.
Plusieurs témoignages recueillis lors des visites de terrain sur les bases de défense l'affirment : alors qu'ils avaient à intégrer la nouvelle organisation de la base de défense, les personnels en charge de la fonction « achat finances » ont dû supporter les effets de la réorganisation de cette fonction au sein du ministère. Globalement, ils ressentent une dégradation des conditions d'exercice de cette mission , se traduisant notamment par un allongement des délais de paiement et une complexification des procédures.
Bien souvent, les PME en font les frais et les chefs de corps avouent leur impuissance et leur incompréhension à faire accélérer des procédures financières qu'ils ne maîtrisent plus.
Ces témoignages, largement concordants, sont toutefois démentis par certaines expériences locales réussies, comme sur la base de Toulon, où l'appropriation des nouveaux outils et des nouvelles procédures financières n'a pas posé de difficultés et où les bénéfices de la nouvelle organisation, plus resserrée en termes d'effectifs, jouent à plein. Il faut dire que l'assiette de cette base (23 400 personnes soutenues par le groupement de soutien) permet une professionnalisation certaine de la fonction (près d'une soixantaine d'ETP sont affectés au service achats finances de la base, pour 190 formations soutenues).
Dans ce domaine assez complexe, il semble bien que l'embasement du soutien ne soit pas la seule cause de la dégradation ressentie. Cette dégradation semble en effet plutôt la résultante d'un cumul de réformes simultanées :
- le déploiement de CHORUS, système d'information financière intégré commun à toutes les administrations centrales et déconcentrées de l'État, dont le maniement, complexe, n'est pas intuitif pour les agents qui ont à se former à cet outil ;
- la réforme de grande ampleur du commissariat et son interarmisation ;
- le déploiement, en conséquence, des nouvelles plateformes achat-finances ;
-et, enfin, la création des bases de défense, avec un déficit d'appropriation, de la part des acheteurs, des nouveaux outils comme les cartes achat-finances.
a) Les effets de la restructuration des commissariats
(1) Une réforme d'envergure menée suivant une logique de spécialisation par métiers
Le conseil de modernisation des politiques publiques a décidé en avril 2008 de dissoudre les trois commissariats d'armée , remplacés, depuis le 1er janvier 2010, par un unique service du commissariat des armées 25 ( * ) (SCA).
Outre sa direction centrale, le service du commissariat dispose désormais d'organismes spécialisés, par grandes chaînes « métiers ». Cette logique fonctionnelle et d'expertise métier rompt avec le traditionnel schéma d'organisation territoriale qui prévalait avant sa création. Si elle permet un meilleur pilotage et une professionnalisation du personnel sur les fonctions concernées (expertise comptable, acheteur négociateur, contrôleurs internes...), elle a toutefois pour corolaire immédiat une désorganisation transitoire par rapport aux anciens modes de fonctionnement.
Cette restructuration vise à atteindre plusieurs objectifs :
- l'interarmisation et la concentration des responsabilités et savoir-faire, selon une organisation fonctionnelle reposant sur des centres experts , génératrices de professionnalisation et d'économies d'échelles ;
- la rationalisation , par l'harmonisation et le partage des meilleures pratiques ;
- la modernisation financière, par la mise en place de nouveaux outils permettant notamment des restitutions financières améliorant le pilotage de l'ensemble.
La réforme du commissariat est un véritable bouleversement, qui se traduit par le passage de 11 000 personnes sur 90 établissements à 4 000 personnes sur 30 établissements, par le passage d'un mode de fonctionnement « organique » à un mode de fonctionnement par grandes fonctions (achats, juridique...), ou « centre experts » spécialisés dans tel ou tel type de métier.
En effet, les différents services des commissariats d'armées rassemblaient avant la mise en oeuvre de la réforme 11 650 postes, au sein de 93 établissements et formations, répartis entre :
l'armée de terre (6 101),
l'armée de l'air (2 507),
et la marine nationale (3 042).
A sa création au 1 er janvier 2010, le périmètre fonctionnel du nouveau service du commissariat des armées (SCA) regroupait 6500 agents. Au final, le commissariat devrait se stabiliser, en 2014, à 3 920 postes sur 33 établissements.
ÉVOLUTION DU NOMBRE D'EMPLOIS DU COMMISSARIAT
ÉVOLUTION DU NOMBRE D'ÉTABLISSEMENTS DU COMMISSARIAT
Nombre de dissolutions
Nombre d'établissements
Cette réforme, et plus globalement la nouvelle politique d'achats du ministère, aurait d'ores et déjà permis de dégager 16 millions d'euros d'économie sur les marchés passés en 2011, sur un total de 627 millions.
Vos rapporteurs sont très soucieux que ces gains ne se réalisent pas au détriment des PME qui seraient exclues de marchés devenus trop « gros » pour elles. Elles n'accèdent qu'à 61% des marchés en nombre et 25% en volume.
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Les achats réalisés par le service du commissariat en 2011 Gains dégagés en 2011 : 16 M € sur un total de 627 M € de marchés mouvementés par le commissariat des armées. Leviers mis en oeuvre : massification et mutualisation des achats suite à la concentration des marchés formalisés de soutien général au sein des plates-formes achats-finances. Gains estimés pour 2012 : 15 M€ sur 770 M€ de marchés. En 2011, 1162 marchés (sur un total de 1892) ont été notifiés à des PME pour un montant total de 461.74M€ (sur un total de 1863.61M€). |
(2) L'engorgement des nouvelles plates-formes achat finances
Les visites sur le terrain de vos rapporteurs ont fait ressortir qu'il existait, pour certaines plates-formes tout au moins, un problème d'engorgement manifeste, qui perturbe le fonctionnement des bases de défense.
Pour expliquer ce phénomène de thrombose, le ministère de la Défense 26 ( * ) fait valoir que les effectifs prévus dans les différentes plates-formes n'ont été atteints que progressivement : à titre d'exemple, entre janvier et août 2011, la moyenne des effectifs présents de la plate forme de Saint-Germain-en-Laye ne représentait que 24% de son effectif cible.
En outre, une forte augmentation de la charge de travail est apparue au cours du premier semestre de l'année 2011, du fait d'importants transferts de dossiers vers les PFAF, liés aux réorganisations de l'ensemble du ministère, de la multiplication du nombre d'unités opérationnelles au sens de la LOLF, dont les PFAF sont les services exécutants. « Ces difficultés du début de l'année 2011 ont pu dégrader la qualité de service en début d'année. Elles ne sont pas appelées à se reproduire », fait valoir le ministère.
Ces difficultés initiales ont contribué à générer un stock que les plates-formes ont le plus grand mal à résorber : si elles sont capables de traiter de l'ordre de 400 000 factures par an, il reste un arriéré de 18 000 factures , soit l'équivalent d'un mois d'activité, comme le montre le graphique suivant :
Source : service du commissariat central des armées
(3) Les problèmes en résultant pour les bases de défense
La réforme de la fonction achat-finances du ministère a changé les conditions d'exercice de cette mission au sein des unités. Avant la réforme, cette fonction était décentralisée et intégrée aux forces. Chaque formation gérait l'essentiel de ses achats de proximité, y compris le suivi financier de l'exécution de la dépense, avec le support des commissariats issus de chaque armée.
Après la réforme, la fonction est centralisée au niveau du groupement de soutien de la base de défense, organisme interarmées, tandis que l'exécution financière et le suivi des marchés sont transférés aux plates-formes achats finances.
En dehors même de cet important changement, les bases de défense ont été affectées par l'engorgement conséquent des plates-formes d'achats finances.
Le nombre important de demandes d'achats d'un montant limité émises par les bases (suivant les mois, 250 à 500 factures inférieures à 50 € arrivaient à certaines plates-formes), contribuant à leur engorgement, a conduit à l'élaboration de directives plus strictes afin que les bases de défense, responsables de l'approvisionnement, regroupent leurs demandes d'achat. Certaines plates-formes ont même rejeté systématiquement les demandes d'achat sous le seuil des 200 €, ou encore celles comportant des erreurs d'imputation manifestes, suscitant l'incompréhension des acheteurs au sein des bases.
L'imparfaite maîtrise de « Chorus formulaire » par les bases de défense a également occasionné des taux de rejet importants venant rompre la fluidité des circuits d'achats.
b) Les difficultés d'appropriation des nouveaux outils financiers
En outre, les nouveaux outils tels que les « cartes achats finances », destinées à accélérer le processus de paiement, déjà utilisées parfois depuis de longues années au niveau central, ne se déploient pas sans une certaine difficulté dans les bases de défense .
Ces cartes, émises par des établissements financiers, tendent à la suppression de la lourdeur du processus d'achat traditionnel qui engendrait des frais de gestion (évalués jusqu'à 100 euros environ) parfois supérieurs au montant de la commande. Elles nécessitent toutefois une affiliation des fournisseurs et une maîtrise de leur utilisation de la part des acheteurs concernés du ministère de la défense.
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LA CARTE D'ACHATS La carte d'achats a pour objectif de simplifier la chaîne de la dépense, de la commande jusqu'au paiement. Elle permet de décentraliser les actes d'achat vers les utilisateurs, de réduire le délai et le coût de traitement des achats, de gérer les droits des agents détenteurs d'une carte par des plafonds préétablis et enfin de faciliter le suivi et le contrôle des dépenses. Sorte de carte de paiement, la carte d'achats se présente sous deux formes. La première, de niveau 1, convient pour les achats de proximité et autorise des achats courants et récurrents de faible valeur (petits matériels, fournitures...) chez des fournisseurs préalablement référencés. Elle est détenue directement par les formations. La carte d'achats de niveau 3 est quant à elle adossée à un marché public à bons de commandes et à des conventions nationales. Elle est utilisée par les groupements de soutien des bases de défense et les plates-formes achats finances. La carte d'achat peut-être mixte (niveau 1 et 3). Son utilisation réduit le coût et le délai de traitement des achats. Du côté du fournisseur, le délai de paiement est ramené à 4 jours seulement. |
Pour le fournisseur, mais également pour l'ordonnateur du ministère de la défense, le recours à la carte « achats » est in fine synonyme d'économie de gestion et de réduction très significative du délai de paiement (ramenés à 4 jours). Toutefois, ce nouvel outil doit être acclimaté, ce qui n'est pas encore toujours le cas.
Lors de son audition, le Directeur central du service du Commissariat des armées a indiqué à vos rapporteurs qu'un nombre important de factures de faible montant (inférieures à 200 euros) remontait encore toujours aux plates-formes achat finances, participant à une forme de thrombose d'un service en pleine réorganisation.
Le déploiement progressif des cartes d'achats devrait venir résoudre cette difficulté et diminuer significativement les coûts de gestion des actes d'achat.
La visite de terrain effectuée par vos rapporteurs sur la base de Toulon a montré tous les bénéfices qu'on pouvait tirer de ce système. La diffusion des cartes achat s'est généralisée et apporte de nombreux avantages. Les fournisseurs affiliés de la Défense sont désormais payés en 4 jours. Le service achats finances de la base, qui a fourni un important effort de sensibilisation et de pédagogie pour l'utilisation de cet outil, a quant à lui bénéficié d'une diminution du nombre des transactions financières à traiter (de 1 500 transactions à contrôler à un seul relevé, couvrant 2,7 millions d'euros de dépenses) et de la mutualisation de certaines fonctions (un seul trésorier unique pour toute la base) ; des gains en économies d'effectifs ont pu être réalisés.
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L'utilisation des cartes achats sur la base de Toulon - 301 cartes d'achats déployées (chiffre en rapide augmentation : 272 en oct. 2011) - 650 achats mensuels de 280 € en moyenne - 13 millions d'euros d'achats effectués chaque année : dont 2 millions pour les cartes de niveau 1 (petits achats ponctuels, en dessous de certains seuils, non répétitifs et présentant une certaine urgence effectués directement par les 190 formations soutenues). Les seuils d'achat de la carte 1 varient de 750 € à 4 000 € suivant les unités concernés ; et 11 millions d'achats par les cartes de niveau 3, qui permet aux formations de commander directement sur des marchés publics déjà passés Résultats positifs : autonomie contrôlée des formations soutenues, paiement rapide des fournisseurs (4 jours), diminution du nombre de transactions financières à contrôler. |
Le témoignage de M. Olivier GOUDARD, chef du service achats-finances du groupement de soutien, est très clair : « Sous réserve d'être encadré par des directives précises, ce nouveau moyen de commande et de paiement donne entière satisfaction : aux unités soutenues qui conservent une petite autonomie, à la base de défense qui en contrôle l'utilisation, et au fournisseur qui est payé en 4 jours (carte d'achats 3) ou immédiatement (carte d'achats 1). Pour la carte d'achats 1, les fournisseurs sont tous des commerçants de l'ère toulonnaise .
« Par ailleurs sans la carte d'achat, chaque transaction serait une demande d'achat dans CHORUS, encombrant le système (PFAF mais aussi DDFIP 27 ( * ) ) pour de faibles montants . ».
Source : Saf du Gsbdd de Toulon
Au plan national, l'outil se déploie progressivement : en 2011 on assiste à une augmentation globale de 58% des montants payés sur cartes achats (42 M€ au lieu de 26,5 M€).
Déploiement des cartes achats : bilan sur l'année 2011
Sigles : AGSC administration générale et soutiens communs ; N1 : cartes achats de niveau 1 pour les petits achats courants, N3 : cartes achats de niveau 3 (adossées à un marché public)
Source : service du commissariat central des armées
Vos rapporteurs se sont inquiétés des freins qui pouvaient expliquer la relative lenteur de déploiement de ces cartes dans bon nombre de bases. Ils ont ainsi cherché à connaître le coût de cet outil, qui, étant un produit bancaire, génère naturellement des commissions pour son utilisation.
Les réponses qu'ils ont pu obtenir sur ce point sont toutefois de nature à faire taire leurs inquiétudes en la matière :
- le coût pour le ministère est de 10 centimes d'euros par transaction ;
- le coût pour le cocontractant n'est pas non plus prohibitif : s'agissant de la carte d'achat niveau 3, qui correspond à de gros montants puisqu'elle est adossée à un marché, ce coût est constitué des frais d'implantation, qui s'élèvent à 2.500 euros (montant forfaitaire), auxquels s'ajoutent d'une part un abonnement mensuel de 80 euros et d'autre part un coût à la transaction équivalent à 1,2% du chiffre d'affaires généré par la carte d'achat. S'agissant de la carte d'achat de niveau 1, il n'existe aucun frais au-delà du contrat monétique dont dispose le commerçant, le ministère de la défense étant considéré comme un client classique par l'organisme bancaire.
c) Les conséquences sur les PME : concentration des achats et allongement des délais de paiement
La dégradation des délais de paiement des factures des fournisseurs est préoccupante et tend parfois à accréditer une image de « mauvais payeur » pour la Défense. Ainsi, le délai global de paiement des différentes plates-formes a évolué tout au long de l'année 2011 entre 47 et 75 jours de délai de paiement, en incluant le délai de traitement par les comptables.
Cette situation ne résulte d'ailleurs pas uniquement des difficultés qui ont pu être rencontrées par les nouvelles PFAF mais également des délais de traitement des dossiers en amont au niveau de la base de défense ou parfois des unités soutenues s'agissant de la production de certaines pièces justificatives.
Autre conséquence préoccupante d'un point de vue national, la concentration des achats résultant de la nouvelle politique ministérielle a pu avoir un effet d'éviction des PME de certains marchés publics. Sur certains segments d'achat, le nombre d'acheteurs du ministère a été très significativement réduit.
Cette question est complexe car elle impose d'atteindre un point d'équilibre entre deux objectifs tout à fait légitimes mais parfois contradictoires :
- le premier est celui d'une réduction du coût des achats par la massification et donc la concentration : le ministère a d'ailleurs atteint des résultats remarquables en la matière ;
- le deuxième est le maintien d'un écosystème suffisamment dense de PME fournisseurs de la défense, à la fois pour des questions d'animation économique territoriale et d'indépendance pour les acheteurs.
Vos rapporteurs ont appelé l'attention des responsables de la politique d'achats du ministère qu'ils ont rencontrés sur l'indispensable respect de ce double impératif. Ils ont pu constater une certaine prise de conscience de l'enjeu de la part du nouveau ministre de la défense.
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Les actions du ministère de la Défense pour favoriser les achats par des PME - 1- Dans le cadre de sa politique d'achats, le ministère s'engage à étudier de manière systématique, pour toute nouvelle définition de stratégie d'achat et tout projet d'externalisation, l'impact du projet sur les PME et les solutions à mettre en place pour leur permettre d'accéder à ces consultations. Lorsque la massification des achats sur un segment, indispensable pour réaliser des économies, est de nature à déstabiliser des PME, le ministère s'organise pour en maîtriser l'impact sur le tissu industriel. Il mène une action pour identifier suffisamment tôt les PME qui pourraient être en difficulté du fait de la perte de certains contrats et pour les informer. Il prolonge cette action en les conseillant à la fois pour sortir, le cas échéant, d'une situation de dépendance, mais aussi pour être capable de faire face à la nouvelle stratégie d'achat, par exemple en se regroupant ou en créant des structures communes. Deux guides élaborés par la mission achats du ministère de la défense viennent concrétiser ces démarches. L'un traite des bonnes pratiques autorisées par le code des marchés publics pour faciliter l'accès des PME, l'autre décrit la méthode retenue pour prendre en compte le volet PME dans la définition des stratégies d'achats. Ces deux guides ont été largement diffusés vers les acheteurs du ministère d'une part et, à la demande du service des achats de l'État, vers les autres ministères d'autre part. - 2- Pour faciliter l'accès des PME à la commande publique, le ministère s'appuie notamment sur la place de marché interministérielle, outil facilitant l'accès des PME aux consultations lancées par les acheteurs publics, qu'il a largement contribué à développer. Pour mieux faire connaître l'outil, des séances d'information sur le fonctionnement de la PMI (devenue la PLACE) sont régulièrement réalisées par le chef de projet qui n'est autre qu'un membre du ministère de la défense. Ces séances d'information constituent l'un des objectifs des actions de communication à destination des PME. De manière plus générale le ministère a engagé une démarche pro active d'information des PME. Ainsi, plus de 1000 PME ont bénéficié d'une présentation de l'organisation et de la politique d'achat du ministère, et ont pu entrer en contact avec les acheteurs locaux. Un « tour de France » des régions est programmé avec l'appui des chambres de commerce et d'industrie pour communiquer au plus près des PME et faciliter leur accès aux commandes du ministère. |
Source : mission Achats du ministère de la défense
* 25 Décret n° 2009-1494 du 3 décembre 2009 portant création du service du commissariat des armées.
* 26 Réponse écrite du SGA en date du 29 mars 2012
* 27 Direction départementale des finances publiques