N° 27
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 octobre 2012 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) sur les partenariats entre l' État et les collectivités territoriales ,
Par M. Georges LABAZÉE,
Sénateur.
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(1) Cette délégation est composée de : Mme Jacqueline Gourault, présidente ; MM. Claude Belot, Christian Favier, Yves Krattinger, Antoine Lefèvre, Hervé Maurey, Jean-Claude Peyronnet, Rémy Pointereau, Mme Patricia Schillinger, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier et Claude Haut, secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Yannick Botrel, Mme Marie-Thérèse Bruguière, MM. François-Noël Buffet, Raymond Couderc, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Éric Doligé, Jean-Luc Fichet, François Grosdidier, Charles Guené, Pierre Hérisson, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Georges Labazée, Joël Labbé, Gérard Le Cam, Jean Louis Masson, Stéphane Mazars, Rachel Mazuir, Jacques Mézard, Mme Renée Nicoux, MM. André Reichardt, Bruno Retailleau et Alain Richard . |
INTRODUCTION
L'instauration d'une relation de confiance entre l'Etat et les collectivités territoriales est aujourd'hui l'une des préoccupations principales des élus locaux.
Elle est indispensable au maintien et au développement des partenariats entre l'Etat et les collectivités, qui leur permettent de déployer leur action dans une logique de complémentarité et non de concurrence. Elle suppose le respect de la parole donnée comme des prérogatives de chacun.
Or, l'exemple des contrats de projets Etat-régions, anciennement appelé contrats de plan Etat-régions, illustre la portée des efforts qui restent à réaliser dans ce domaine. Ces contrats permettent à l'Etat et aux régions, mais aussi à d'autres catégories de collectivités territoriales ou leurs groupements, de s'engager ensemble, sur une période pluriannuelle, à réaliser des projets destinés à répondre aux défis posés par leur territoire.
Ces contrats sont en effet aujourd'hui caractérisés par une relation asymétrique entre l'Etat et les collectivités. L'Etat n'hésite pas à s'en servir pour faire financer des politiques qui relèvent de sa propre responsabilité par les collectivités territoriales. En outre, bien loin de les considérer comme une « ardente obligation », il ne respecte pas toujours ses engagements dans les délais, quand il n'y renonce pas purement et simplement.
Outre ces critiques tenant à la qualité des relations partenariales entre l'Etat et les collectivités, l'absence de lisibilité du contenu de ces contrats a souvent été dénoncée. Pourtant, ils ont toujours été pérennisés, et ce bien après l'abandon du plan quinquennal qui sous-tendait les anciens contrats de plan. Si leurs modalités concrètes sont perfectibles, leur approche, qui se veut transversale, partenariale et territoriale, représente de fortes potentialités. Et les acteurs du terrain ne demandent qu'à pouvoir s'en saisir pleinement. C'est la raison pour laquelle votre rapporteur a choisi de centrer sa réflexion sur ce type de partenariat.
Alors que la génération actuelle des contrats de projets Etat-régions doit s'achever en 2013, ce rapport vise à apporter quelques éléments de bilan et à en envisager l'avenir. Bien évidemment, la nouvelle étape de la décentralisation, dont les contours doivent encore être définis, aura un impact sensible sur les décisions qui seront prises à ce sujet. Les évolutions liées à la répartition des compétences, notamment, auront des répercussions sur le contenu comme la composition des parties prenantes à la contractualisation future entre l'Etat et les collectivités.
Ce contexte ne doit néanmoins pas empêcher de lancer la réflexion sur le sujet en amont, dans la lignée des précédents travaux de la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation.
À cette fin, votre rapporteur s'est attaché à recueillir les témoignages des acteurs concernés à l'occasion de plusieurs séries d'auditions à Paris et de trois déplacements.
Si la contractualisation à caractère transversal est pérennisée - ce que souhaite votre rapporteur -, ses orientations doivent être définies rapidement, afin qu'une convergence avec la négociation de la génération 2014-2020 des fonds européens puisse avoir lieu. Or, plusieurs étapes sont à prévoir dans ce processus, notamment une phase de détermination des modalités de la contractualisation au niveau national, et une phase de négociation proprement dite dans chaque territoire. Elles doivent être anticipées suffisamment en amont, afin de pouvoir se dérouler dans les meilleures conditions possibles pour l'ensemble des parties prenantes.
Il importe dès lors de soumettre dès à présent au débat quelques principes devant régir l'avenir de la contractualisation entre l'Etat et les collectivités, à la lumière des témoignages recueillis par votre rapporteur auprès des acteurs concernés.
I. LES CONTRATS DE PROJETS ÉTAT-REGIONS, UN PARTENARIAT QUI SUSCITE DE FORTES ATTENTES : LES ENSEIGNEMENTS DE LA GÉNÉRATION 2007-2013
Les contrats de projets Etat-régions (CPER) 1 ( * ) , comme les contrats de plan Etat-régions avant eux, ont fait l'objet de critiques récurrentes. Pour autant, rares sont les acteurs qui en remettent en cause le principe. Les avantages de ce type de partenariat semblent ainsi l'emporter sur ses défauts.
A. UNE PLUS-VALUE RECONNUE...
1. De la logique du plan à une logique de codécision
Les contrats de plan Etat-régions ont été instaurés par la loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification. Ils portaient à l'origine sur des « actions qui contribuent à la réalisation d'objectifs compatibles avec ceux du plan de la nation ». Ils devaient favoriser l'articulation entre le plan de la nation, d'une part, et les plans régionaux créés par cette loi, d'autre part. Toutefois, ces plans régionaux ont eu un succès mitigé et ont progressivement disparu.
Lorsque le plan quinquennal a été abandonné, les contrats de plan ont été pérennisés. Cinq générations de contrats se sont succédé, avec les fils conducteurs suivants 2 ( * ) :
- 1984-1989 : la modernisation et l'équipement du territoire ;
- 1989-1993 : la territorialisation de l'action publique ;
- 1994-1999 : la déconcentration et la péréquation ;
- 2000-2006 : la promotion des territoires de projets ;
- 2007-2013 : la compétitivité et l'attractivité des territoires.
C'est à l'occasion de la dernière génération que le terme de « contrat de projets » a été substitué à celui de « contrat de plan ». Ce changement de vocabulaire n'est pas anodin. Il marque une volonté de rupture avec la démarche antérieure. Les initiatives des porteurs de projets prennent en effet le pas sur la logique de planification, qui avait subsisté malgré l'abandon du plan quinquennal et soulignait le caractère programmatique des contrats.
La pérennisation des contrats après l'abandon du plan doit beaucoup aux potentialités qu'ils représentent, notamment par rapport à d'autres formes de contractualisation, de nature plus sectorielle, telles que les contrats ou conventions conclus entre un ministère et une collectivité.
De fait, les contrats de plan Etat-régions et les contrats de projets qui leur ont succédé constituent de véritables outils d'aménagement du territoire. Leur plus-value s'explique en partie par l' approche transversale et concertée des politiques publiques qu'ils offrent.
La transversalité est favorisée par la participation de nombreux acteurs, du côté de l'Etat comme des collectivités concernées, ainsi que par l'étendue des domaines abordés. Sont en effet parties prenantes aux CPER les services de plusieurs ministères ainsi que des établissements publics, d'une part, et les régions mais également d'autres collectivités, d'autre part. La négociation intervient de façon globale, sur un ensemble de thèmes, à l'échelle du territoire. Elle permet aux acteurs de faire le point sur les besoins d'un territoire et d'y apporter des réponses de façon concertée, en retenant des projets considérés comme structurants. Cette approche favorise ainsi la cohérence des interventions des uns et des autres et clarifie leurs responsabilités. Par ailleurs, l'étendue des sujets traités facilite les compromis, par rapport à des négociations de champ plus limité entre un ministère et une collectivité.
Les efforts de coordination et de concertation déclenchés par la négociation puis par le suivi des CPER ont des répercussions sur les relations entre l'Etat et les collectivités bien au-delà des projets effectivement réalisés conjointement dans le cadre des CPER, comme l'ont révélé plusieurs témoignages recueillis par votre rapporteur à l'occasion de ses déplacements, et notamment celui de notre collègue Roland Ries, maire de Strasbourg. Lors des réunions réalisées dans le cadre de la négociation ou du suivi et de l'évaluation des contrats, des habitudes de travail sont créées, qui peuvent avoir des retombées positives sur le traitement d'autres sujets.
Les CPER ont également permis de consolider l'action de certaines collectivités, notamment des régions en matière de développement économique et d'aménagement du territoire. Dans le domaine ferroviaire par exemple, l'Etat s'est beaucoup appuyé sur elles pour la modernisation des lignes. La génération 2000-2006 des contrats de plan visait pour sa part expressément à favoriser les pays et les contrats d'agglomération.
A ces deux égards, les CPER constituent un élément fort de structuration de la démocratie territoriale. Ils ne sauraient se résumer à une somme d'engagements financiers de l'Etat et des collectivités, même si cet aspect n'est évidemment pas négligeable.
2. De fortes possibilités d'adaptation aux territoires
Les CPER possèdent en outre - en théorie, car la pratique a parfois été décevante - de fortes possibilités d'adaptation aux besoins des territoires. La qualité de leur négociation au niveau des territoires gagnerait certes à être améliorée pour répondre à cet objectif, comme nous le verrons par la suite. Mais la diversité de leur déclinaison dans les territoires témoigne de leurs possibilités d'adaptation aux enjeux locaux .
Cette diversité s'observe par exemple au niveau de la participation des différentes collectivités à ce partenariat, l'appellation « contrats de projets Etat-régions » n'étant pas limitative.
En Alsace, l'ensemble des catégories de collectivités, et certains de leurs groupements, sont signataires du CPER : le conseil régional, les deux départements, les villes de Strasbourg, Mulhouse et Colmar, ainsi que la communauté urbaine de Strasbourg et les communautés d'agglomération Mulhouse Sud-Alsace et de Colmar. Ce cas de figure s'observe également en Franche-Comté 3 ( * ) . En Haute-Normandie et en Lorraine, comme dans l'ensemble des DOM, les conseils généraux sont également signataires du CPER 4 ( * ) . Dans les autres territoires, seule la région est signataire des contrats, mais les autres collectivités ont pu s'engager, et parfois de façon déterminante, pour la mise en oeuvre de certaines opérations.
S'agissant des domaines d'intervention, une liste est définie au niveau national, parmi laquelle les acteurs du terrain choisissent ceux qu'ils entendent privilégier. Pour la génération 2007-2013, trois objectifs principaux ont été retenus : la compétitivité et l'attractivité des territoires, la dimension environnementale du développement durable et la cohésion sociale et territoriale. Ils se déclinent en une quinzaine de thématiques :
Source : Annexe 1 de la circulaire du délégué interministériel à l'aménagement et à la compétitivité des territoires du 23 mars 2006 aux préfets de régions sur la préparation des contrats de projets Etat-régions.
L'hétérogénéité constatée entre les CPER dans le choix des thématiques, ou s'agissant des montants concernés, traduit leurs possibilités d'adaptation aux territoires. Sur le plan budgétaire, les enveloppes réparties par l'Etat comme les engagements des collectivités varient sensiblement entre les territoires.
Cette diversité des réponses apportées tend à conforter l'idée selon laquelle les CPER peuvent être un instrument de péréquation. Dès lors que les moyens déployés ne sont pas les mêmes partout, les efforts peuvent effectivement être concentrés dans les territoires qui en ont le plus besoin.
La portée péréquatrice des CPER est toutefois difficile à mesurer précisément, et cet argument doit être manié avec précaution. Tout d'abord, le terme est inapproprié lorsqu'il s'agit d'investissements qui relèvent de la compétence de l'Etat. Ensuite, la variété des périmètres des contrats au niveau des domaines d'intervention comme de la composition des parties prenantes rend peu aisée la comparaison des moyens alloués par l'Etat aux collectivités. Il est néanmoins certain que les contrats permettent d'apporter des réponses différenciées aux territoires, en tenant compte de leurs spécificités et des enjeux qui les caractérisent.
S'agissant des volets territoriaux des CPER, enfin, ils n'existent pas partout et leurs modalités sont également diverses selon les territoires, comme l'a rappelé l'Association de promotion et de fédération des pays (APFP).
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Le volet territorial des CPER Le volet territorial a été introduit à partir de la génération 2000-2006 des contrats de plan. Il a vocation à financer des projets d'envergure plus limitée que ceux qui sont retenus dans les CPER, qui relèvent d'une démarche territoriale infrarégionale. Ils devaient s'inscrire, pour la période 2007-2013, dans six thématiques spécifiques : - la politique de développement durable des agglomérations, concourant notamment aux stratégies de compétitivité et de meilleure intégration du tissu urbain ; - le développement numérique des territoires lié aux démarches de compétitivité économique ; - les stratégies territoriales d'adaptation au changement climatique par la promotion des énergies renouvelables et la maîtrise de la demande énergétique ; - la gestion équilibrée de la ressource en eau ; - la prévention des risques naturels ; - l'adaptation des services au public et l'accompagnement des initiatives innovantes dans le domaine des services à la personne y compris la reconversion des structures hospitalières en établissements de moyen et long séjour pour personnes âgées et l'adaptation des structures spécialisées pour les personnes handicapées. Source : Circulaire du délégué interministériel à l'aménagement et à la compétitivité des territoires du 23 mars 2006 aux préfets de régions sur la préparation des contrats de projets Etat-régions |
Les volets territoriaux peuvent couvrir l'ensemble du territoire régional ou seulement une partie de ce dernier. Leur contenu et leur montant, de même que les collectivités qu'ils impliquent, sont très variables selon les territoires.
En septembre 2008, 20 régions sur 26 étaient dotées d'un volet territorial 5 ( * ) , représentant, selon les territoires, de moins de 10 % à plus de 20 % des crédits consacrés par l'Etat et la région au CPER. Au total, l'Etat et les régions avaient prévu de consacrer 2,48 milliards d'euros aux volets territoriaux des CPER, soit près de 8% de leur volume total. Ce montant a été réévalué à 2,45 milliards d'euros à l'occasion de la révision à mi-parcours. Il ne prend toutefois pas en compte les financements hors CPER apportés par les collectivités qui n'en sont pas signataires, dans le cadre de conventions territoriales d'application par exemple. Un récent travail de recensement opéré par la délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR) fait état de 306 conventions signées, dont 171 avec des pays, 49 avec des communautés urbaines ou d'agglomération, 38 avec des conseils généraux, 11 avec des parcs naturels régionaux...
Cette diversité des contenus des CPER répond à la diversité des enjeux rencontrés au sein des territoires. Elle est complétée par la conclusion d'autres contrats à caractère transversal spécifiques à certains territoires, et justifiés par leurs caractéristiques propres.
Dans le Pays basque par exemple, une convention spécifique, annoncée dans le CPER de la région Aquitaine, a été signée en complément de celui-ci, afin notamment de promouvoir la langue et la culture basques. En Alsace, un contrat triennal est destiné à conforter la ville de Strasbourg comme capitale européenne, ce statut impliquant le développement d'un certain nombre d'infrastructures. Le programme exceptionnel d'investissements (PEI) déployé en Corse a quant à lui pour objectif de l'aider à « surmonter les handicaps naturels que constituent son relief et son insularité » , et à « résorber son déficit en équipements et services collectifs 6 ( * ) » .
3. Un caractère structurant indéniable
La formalisation concertée de projets destinés à répondre aux enjeux des territoires et leur programmation sur une période longue, actuellement de sept ans, confèrent aux CPER un caractère structurant indéniable pour les territoires.
À partir d'une vision stratégique globale et partagée, les parties prenantes au contrat arrêtent des projets pour lesquels elles prévoient des crédits sur plusieurs années, qu'elles s'engagent à assurer. L'inscription d'un projet dans un CPER tend ainsi - dans une certaine mesure, car les difficultés d'exécution sont réelles - à en protéger les crédits, puisqu'ils ont fait l'objet d'un engagement de plusieurs parties.
Les crédits mobilisés dans ce cadre constituent en outre un effet de levier remarquable, notamment en matière de mobilisation des fonds européens. Le recours à ces derniers exige en effet une contrepartie dite « nationale », qui peut émaner soit de collectivités publiques, comme l'Etat ou les collectivités, soit du secteur privé. À défaut, les crédits européens sont perdus sous l'effet du dégagement d'office.
La combinaison de plusieurs financements, de l'Etat, des collectivités et les fonds européens, permet l'émergence de projets d'une certaine ampleur, qui n'auraient pu exister sans une telle mobilisation commune. C'est la raison pour laquelle les axes retenus en 2006 pour les CPER s'inscrivent très clairement dans la logique des priorités européennes fixées à Lisbonne ou Göteborg, notamment l'économie de la connaissance, la recherche, le développement et l'innovation, le capital humain et le développement des entreprises, ainsi que le développement durable.
D'après la DATAR, la part que représentent les CPER dans la contrepartie aux financements des programmes opérationnels (PO) européens n'a pas été évaluée de façon précise 7 ( * ) . Il est des territoires où la recherche d'une convergence avec la programmation en matière de fonds européens constitue un axe fort de la contractualisation entre l'Etat et les collectivités. En Corse par exemple, la maquette initiale du contrat de projets 2007-2013 prévoit une mobilisation du fonds européens de développement régional (FEDER) à hauteur de 128 millions d'euros, ce qui représente près de la moitié des engagements contractuels de l'Etat et de la collectivité territoriale de Corse. Lors de leur audition, M. Dominique Bucchini, président de l'assemblée de Corse, et M. Paul Giacobbi, président du conseil exécutif de Corse, ont particulièrement souligné les apports d'une telle recherche de convergence entre les contrats de projets et les fonds européens.
Par ailleurs, les opérations inscrites en CPER peuvent bénéficier de financements hors CPER, qui ne figurent pas dans les contrats mais concourent à la réalisation des opérations. Ils traduisent l'effet de levier que peuvent constituer les CPER. Il est cependant difficile d'évaluer leur ampleur, dans la mesure où la saisie de ces données dans le logiciel de suivi, Presage, n'est pas obligatoire.
Les CPER permettent en outre une certaine acculturation des acteurs à des problématiques encore parfois insuffisamment prises en compte, et à dimension transversale, telles que la dimension environnementale du développement durable par exemple.
Enfin, le suivi partenarial de l'exécution des contrats favorise la réalisation d'un bilan régulier de l'avancement des projets et la résolution des obstacles rencontrés, à l'occasion des rendez-vous entre les acteurs concernés.
* 1 Les contrats interrégionaux ne seront abordés qu'à la marge, ayant été peu évoqués au cours des auditions et déplacements réalisés.
* 2 Source : DATAR.
* 3 Outre l'Etat et la région, les quatre départements, les villes et communautés d'agglomération de Besançon et Belfort, ainsi que la communauté d'agglomération de Montbéliard sont signataires du CPER.
* 4 Source : délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR).
* 5 Source : réponse du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire du 9 septembre 2008 à une question écrite de M. Jean-Jacques Urvoas, Député.
* 6 Article L. 4425-9 du Code général des collectivités territoriales (CGCT).
* 7 Les deux dispositifs sont suivis dans le logiciel Presage, mais de façon distincte, ce qui ne permet pas de faire un croisement automatique des différentes sources de financement.