Pour une « équipe France » de l'expertise à l'international - France Expertise Internationale : un établissement à la croisée des chemins

Rapport d'information n° 131 (2012-2013) de M. Jacques BERTHOU , fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 14 novembre 2012

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N° 131

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 novembre 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur l'avis rendu sur le contrat d' objectifs et de performance de France expertise internationale pour la période 2012-2014 ,

Par M. Jacques BERTHOU,

Sénateur.

Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère , président ; MM. Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Jean-Claude Peyronnet, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner , vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard , secrétaires ; M. Pierre André, Mme Kalliopi Ango Ela, MM. Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini .

CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, DE LA DÉFENSE ET DES FORCES ARMÉES DU SÉNAT SUR LE PROJET DE CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE PERFORMANCES DE FEI

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées :

Se félicite de l'établissement d'un premier contrat (2012-2014) définissant les objectifs assignés à FEI ;

Souhaite que le prochain contrat soit accompagné d'une évaluation de son activité et d'un bilan de l'exécution du présent contrat ;

1) En ce qui concerne le rôle de FEI dans la promotion de l'expertise technique française à l'international, la commission :

Estime que cette politique publique constitue un enjeu important pour le renforcement des capacités de nos partenaires et l'influence et le rayonnement de la France ;

Observe que la transformation de la coopération en matière d'expertise s'est traduite par une diminution importante des assistants techniques résidents et la mise en place d'une politique de promotion de l'expertise française à l'international dont les opérateurs publics à l'instar de FEI sont les acteurs ;

Constate que la politique de promotion de l'expertise technique passe aujourd'hui par la promotion de ces opérateurs publics et privés sur des marchés internationaux d'expertise financés notamment par une aide multilatérale à laquelle la France contribue largement ;

Estime que cette stratégie de conquête des marchés internationaux d'expertise gagnerait à être portée au niveau interministériel afin de fédérer l'ensemble des opérateurs autour d'objectifs communs ;

Juge qu'en tant qu'opérateur du ministère des affaires étrangères, FEI a un rôle important à jouer dans cette stratégie ;

Constate que depuis la réforme de 2010, l'activité de FEI s'est consolidée grâce à l'obtention d'un nombre croissant de contrats auprès de bailleurs de fonds étrangers ou multilatéraux ;

Observe une croissance de son chiffre d'affaires et une stabilisation à un niveau raisonnable de ses frais de structure alors même que l'établissement ne bénéficie plus d'aucune subvention publique depuis 2008.

Se félicite de la constitution du conseil d'orientation stratégique de FEI rassemblant l'ensemble des opérateurs publics et privés afin d'échanger sur la stratégie et les priorités de la politique de coopération française en matière d'expertise.

2) En ce qui concerne les objectifs et les indicateurs de performances du contrat, la commission :

Se félicite de la continuité des objectifs fixés à FEI depuis la réforme de 2010 et de leur cohérence avec les objectifs du ministère des affaires étrangères en matière d'expertise technique ;

Approuve la confirmation de la stratégie de diversification de FEI auprès des bailleurs de fonds communautaires et multilatéraux ;

Estime que les indicateurs de performances retenus pourraient être affinés et complétés ;

Observe que ce contrat ne lève les incertitudes ni sur la nature et le périmètre des interventions de FEI par rapport aux autres opérateurs publics, ni sur la nature du modèle économique de l'établissement et sa viabilité économique à moyen terme ;

Juge que l'Etat doit en contrepartie des objectifs fixés assurer un environnement administratif cohérent à FEI comme aux autres opérateurs publics.

3) En ce qui concerne les conditions de mise en oeuvre de ce contrat et la responsabilité de l'Etat dans la rationalisation de l'expertise publique française, la commission :

Estime que la mise en oeuvre de ce contrat dépendra largement de la capacité des pouvoirs publics à mener, au-delà de la nécessaire harmonisation des conditions d'exercice des opérateurs publics, une réforme urgente de la structuration d'un secteur où ces acteurs publics sont aujourd'hui dans une situation de concurrence structurellement conflictuelle ;

Constate qu'il manque la structure ou les modalités de coordination qui permettraient à l'offre française d'expertise publique de trouver sa place dans le « marché » international de l'expertise ;

Juge que si une réforme ambitieuse du dispositif n'est pas engagée à court terme, permettant aux acteurs du champ d'atteindre la masse critique nécessaire pour remporter les appels d'offres multilatéraux et répondre aux demandes exigeantes des pays émergents, les restrictions budgétaires à venir provoqueront un affaiblissement des différentes structures publiques françaises, qui les éloigneront davantage du seuil de pertinence dans un environnement international de plus en plus concurrentiel ;

Souligne que l'Etat n'a pas de vision d'ensemble des moyens publics engagés dans cette politique, ni de connaissances précises sur la viabilité des modèles économiques des différents opérateurs ;

Demande aux différents ministères concernés d'assurer le maximum de transparence sur les moyens publics de toutes natures mobilisés par chaque opérateur et de recenser les résultats obtenus par ces derniers ;

Demande à ce que l'Etat mette en oeuvre les préconisations du rapport Maugüé sur le renforcement de la cohérence du dispositif public de l'expertise technique internationale et procède notamment aux audits demandés ;

Souhaite que le prochain comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) mette en place, sur la base des informations collectées, une stratégie d'ensemble portant réforme du dispositif de promotion de l'expertise française ;

Estime que le principal objectif de cette réforme doit être la mutualisation des actions communes aux différents opérateurs et notamment :

- le travail de veille sur appels d'offres internationaux, et d'aide à la structuration de consortiums d'acteurs pour y répondre ;

- l'entretien du lien avec le réseau des ambassades, des bureaux de l'AFD et des organisations multilatérales ou européennes ;

- l'intermédiation financière entre les financements en provenance des bailleurs de fonds et les structures mettant à disposition l'expertise ;

- le travail de communication sur l'équipe France tout en préservant l'identité des opérateurs qui ont objectivement acquis une visibilité et une crédibilité au gré de leurs interventions passées et de leurs perspectives avérées de développement ;

Demande à ce que l'Etat lance une consultation interministérielle pour étudier les scénarios de rapprochement et de mutualisation nécessaires.

INTRODUCTION

« Nous devons être capables de faire mieux, en dépensant moins »

François Hollande Président de la République, conférence de presse

le 14 novembre 2012

« Nous avons besoin d'une diplomatie économique forte, active, réactive, efficace, à l'écoute de tous les acteurs économiques de «l'équipe de France» »

Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères

Conférence des ambassadeurs,

le 29 septembre 2012

Mesdames, Messieurs,

Le Parlement a adopté, en juillet 2010, la loi sur l'action extérieure de l'Etat qui a créé plusieurs établissements publics dont France Expertise Internationale (FEI), opérateur du ministère des affaires étrangères en matière de promotion de l'expertise française à l'international.

La loi prévoit que FEI et le ministère des affaires étrangères sont liés par un contrat d'objectifs et de performances, ce contrat devant faire l'objet d'un avis des commissions compétentes du Parlement.

C'est la raison d'être de ce rapport.

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat croit cette procédure utile. En effet, comme l'a souligné le Conseil d'Etat dans son étude annuelle de 2012 sur « Les agences : une nouvelle gestion publique ? », les pouvoirs publics ont, ces dernières années, externalisé certaines missions au profit d'opérateurs leur offrant notamment plus de souplesse et de réactivité.

Si le Parlement veut exercer son rôle de contrôle et d'évaluation, il lui faut suivre et évaluer ces opérateurs. Cette procédure d'avis lui en donne l'occasion. Elle permet d'évaluer non seulement l'action de ces opérateurs, mais aussi la qualité du pilotage exercé par l'Etat.

FEI, établissement public industriel et commercial, sélectionne, recrute des experts internationaux du secteur public et du secteur privé pour répondre à des marchés d'expertise aux quatre coins du monde dans des secteurs très variés, qui vont de la gouvernance à des domaines techniques comme les barrages hydrauliques ou la santé, en passant par la construction de systèmes juridiques modernes, la mise en place de réformes agraires, et tous domaines qui ont trait aux problématiques de développement et de mondialisation.

Cet avis est l'occasion de poursuivre la réflexion, au-delà des considérations générales sur les enjeux de la promotion de l'expertise technique, d'évaluer l'activité concrète de cet établissement à un moment clef de son évolution.

Cette évaluation devrait permettre d'apprécier la cohérence entre les objectifs et les moyens assignés par l'Etat à cet établissement.

Il s'agit également, dans l'esprit de votre commission, d'évaluer la politique de l'Etat dans un secteur, à bien des égards, stratégique.

A un moment où le déficit de notre commerce extérieur montre que nous avons besoin d'une diplomatie économique forte, active, réactive, efficace, à l'écoute de tous les acteurs économiques de «l'équipe France», il convenait d'apprécier la cohérence de la politique de promotion de l'expertise française à l'international.

I. LA COOPÉRATION INTERNATIONALE EN MATIÈRE D'EXPERTISE CONSTITUE UN ENJEU IMPORTANT POUR LE RENFORCEMENT DES CAPACITÉS DE NOS PARTENAIRES ET L'INFLUENCE DE LA FRANCE

Le développement des économies des pays du sud et la mise en place de politiques publiques appellent le recours croissant à de l'expertise technique dont une partie provient des pays occidentaux dans le cadre des politiques de coopération au développement.

Les transferts de compétences liées à cette expertise technique sont essentiels au renforcement des capacités de nos pays partenaires à mettre en oeuvre des politiques publiques complexes aussi bien dans le domaine des infrastructures, que de l'éducation ou de la santé. Cette coopération en matière d'expertise est également d'influence pour les pays occidentaux qui, à travers ces transferts de compétences diffusent des modèles d'organisation conforme à leurs valeurs et à leurs intérêts.

La coopération internationale en matière d'expertise est ainsi à la croisée des chemins entre la solidarité et l'influence.

Sur le plan juridique, cette expertise publique internationale correspond à des prestations de services immatériels assurées par des opérateurs publics au profit d'acteurs étrangers qui sont en général publics. Leur mode de financement est varié : financement sur fonds publics bilatéraux, au titre de l'aide publique au développement ; financement auprès de bailleurs tiers tel que l'Union européenne, la Banque mondiale, les banques régionales de développement, les programmes des Nations unies ou des financements par le pays bénéficiaire lui-même.

La loi n°2010-873 du 27 juillet 2010 sur l'action extérieure de l'Etat a semblé marquer un pas important en ce domaine, le législateur ayant montré pour la première fois l'importance que revêt la projection à l'étranger de l'expertise publique internationale française.

Neuf des vingt-trois articles de la loi sont consacrés à ce thème : deux articles à un nouvel établissement public compétent dans le domaine de l'expertise, FEI, qui fait l'objet du présent rapport et sept à la rénovation du cadre de l'ex-coopération technique pour les différentes fonctions publiques.

A. L'EXPERTISE PUBLIQUE INTERNATIONALE REPRÉSENTE POUR LA FRANCE UN ENJEU ÉCONOMIQUE ET POLITIQUE CROISSANT

Comme le souligne Nicolas Tenzer entendu par votre rapporteur et auteur d'un rapport en mai 2008, « L'expertise internationale au coeur de la diplomatie et de la coopération du XXIème siècle - Instruments pour une stratégie française de puissance et d'influence », le renforcement de la présence de la France sur le marché de l'expertise internationale constitue un enjeu à plusieurs titres :

- un enjeu économique et d'emploi, qui tient au volume des marchés en jeu, évalués à 400 milliards d'euros sur les cinq prochaines années.

La demande internationale d'expertise constitue un marché fortement concurrentiel qui porte sur des secteurs aussi divers que la santé et la sécurité sociale, la gouvernance, la culture, l'environnement, les infrastructures, l'enseignement supérieur ou l'éducation.

Ce marché s'exprime le plus souvent sous la forme d'appels d'offres lancés par les États, les bailleurs de fonds multilatéraux, les collectivités territoriales, les agences de coopération et les fondations philanthropiques.

Au-delà de l'enjeu financier, le développement de cadres normatifs et de régulation similaires aux nôtres au sein des organisations internationales et administrations partenaires favorise les échanges économiques des entreprises françaises.

Les enjeux pour notre commerce extérieur sont d'autant plus importants que ces expertises ont des effets induits tout à fait importants. Mettre en place les normes ferroviaires en Chine en s'appuyant sur des normes françaises ou allemandes maximise les chances des entreprises françaises ou allemandes, participer à la refonte du droit civil malgache, selon que cette refonte s'inspire du système juridique français ou sur la « Common Law » britannique, favorise les cabinets d'avocats anglo-saxons ou francophones.

Les estimations des effets induits de ces marchés sont évidemment à prendre avec précaution. Les experts rencontrés, notamment M. Nicolas Tenzer, évoquent plusieurs milliers de milliards de dollars.

A l'heure où notre déficit commercial s'élève à 70 milliards d'euros, le marché de l'expertise doit être regardé avec intérêt.

- un enjeu d'influence qui se joue ensuite dans l'élaboration des normes techniques, dont les Français sont largement absents, des normes juridiques et des « bonnes pratiques ». Les cadres politiques, normatifs, économiques et administratifs futurs de nos partenaires dépendent, dans une large mesure, de l'expertise apportée pour les concevoir. Les prestations d'expertise et de conseil auprès des gouvernements étrangers et des organisations internationales constituent ainsi un vecteur essentiel pour la diffusion des normes et standards français, tant sociaux que juridiques, sanitaires ou environnementaux. L'expertise internationale française permet aussi le rayonnement de notre modèle d'organisation de la société et de nos valeurs.

- un enjeu de présence sur les questions globales et la politique de développement, par l'élaboration de règles et de recommandations. L'expertise technique internationale est au coeur des problématiques du développement, qu'il s'agisse des Objectifs du millénaire pour le développement, de l'appui à la gouvernance et à l'élaboration d'un modèle social, ou du développement humain et durable. Cette politique participe notamment de la promotion d'une vision sociale de la mondialisation et de valeurs portées par notre diplomatie multilatérale (« socle de protection sociale », égalité dans l'accès à la santé, un droit du travail protecteur...).

L'expertise française dans ces domaines constitue potentiellement un puissant relais d'influence pour la France à l'heure où la santé, l'emploi et les inégalités sociales deviennent des facteurs de déséquilibre géopolitique importants (chômage des jeunes, égalité hommes/femmes, lutte contre le sida et les maladies infectieuses, développement des socles de protection sociale). Il s'agit là d'une composante essentielle de la politique de solidarité de la France.

Cette solidarité s'exprime également dans le contexte de pays en crise ou en sortie de crise quand il s'agit d'apporter à nos partenaires l'expertise opérationnelle pour le rétablissement des fonctions premières de l'État et des institutions de la société civile.

B. LA TRANSFORMATION DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE EN MATIÈRE D'EXPERTISE S'EST TRADUITE PAR UNE DIMINUTION IMPORTANTE DES ASSISTANTS TECHNIQUES PERMANENTS ET LA MISE EN PLACE D'UNE POLITIQUE DE PROMOTION DE L'EXPERTISE FRANÇAISE À L'INTERNATIONAL

En tant que politique publique composante de la politique de coopération au développement, le recours à l'expertise technique a pris des formes variées avec cependant deux grandes catégories :

- l'assistance technique à moyen-long terme, aussi connue comme « résidentielle » qui peut se définir comme la mise à disposition d'agents d'Etat ou de contractuels par l'Etat français pour de l'appui et de l'animation des équipes sur place. Il s'agit le plus souvent d'appui aux administrations et de renforcement des capacités locales, de conseil pour la définition des politiques, et l'appui à des projets de développement spécifiques.

- l'expertise technique de courte durée mise en oeuvre par une multiplicité d'opérateurs privés ou publics sur des marchés ouverts à la concurrence.

1. L'assistance technique résidente qui a longtemps été considérée comme une force de la politique de coopération française a aujourd'hui considérablement diminué

L'assistance technique, développée par la France dans les années 1960 dans les anciennes colonies qui venaient d'accéder à l'indépendance, consistait dans la mise à disposition d'experts techniques, le temps de la mission de coopération, au service de l'Etat récipiendaire de l'aide.

En pratique, l'assistance technique a permis à la France de conserver une influence importante dans les pays de la zone prioritaire. Si les premiers décrets qui fixent le cadre de la coopération par le biais de l'assistance technique datent de 1961, la nature de la mission de coopération, la durée maximale et la rémunération sont définies par trois décrets de 1992.

Dès le début des années 1990 et, de manière plus marquée encore, après la réforme de 1998, on observe une réduction importante du nombre d'assistants techniques.

Évolution des effectifs des assistants techniques de 1990 à 2000

1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
9 074	8 509	7 597	6 863	5 996	5 129	4 611	3 993	3 675	3 282	2 806

Source : MAE

En 1979, les effectifs des assistants techniques s'élevaient à environ 10 976 pour n'atteindre plus que 2 806 en 2000, soit une diminution de 75 % des effectifs.

Évolution des effectifs d'Assistance technique de 1990 à 2011

Source : MAE

Entre 2001 et 2011, la diminution s'est poursuivie ; on constate une baisse des effectifs de l'assistance technique de près des deux tiers.

Sur l'ensemble de la période de 1990 à nos jours, la diminution des effectifs s'explique principalement par l'abandon progressif de la coopération de substitution mise en place dans les années 60 à travers la mise à disposition permanente d'experts techniques, dont une grande partie d'enseignants, auprès de gouvernements ou d'institutions étrangères dans le monde.

Cette évolution correspond à la fois à la volonté politique de mettre fin à un système d'assistance permanente trente ans après les indépendances et à la prise en compte de contraintes budgétaires.

Il s'agit de rompre avec un système hérité de la période coloniale et de réduire le coût lié au financement d'un personnel permanent, installé auprès des autorités de pays partenaires qui ont eu le temps de se constituer des élites administratives.

Une fois les gros bataillons d'experts techniques supprimés, les suppressions ont eu pour cause la contribution aux contraintes imposées par la Révision générale des politiques publiques (RGPP) ainsi qu'à l'abandon de projets dont les financements n'étaient plus assurés.

Parallèlement, la responsabilité d'une partie des assistants techniques qui relevaient du ministère des affaires étrangères, dans les secteurs de l'éducation et de la santé notamment, a été transférée à l'Agence Française de Développement à laquelle il a été demandé de passer par FCI puis FEI pour la gestion des experts relevant de la fonction publique. Le ministère a, quant à lui, conservé la gestion des assistants liés à la gouvernance.

Le recours à l'expertise technique est cependant désormais majoritairement conçu comme des missions temporaires d'experts à haute valeur ajoutée, placés en position de conseillers auprès de décideurs locaux ou affectés à des fonctions d'animation dans le cadre de projets de développement.

Votre commission a pu constater, notamment à travers les travaux sur le terrain de ses rapporteurs budgétaires de la mission « aide au développement », MM. Jean-Claude Peyronnet et Christian Cambon, que cette réduction a été tellement drastique que les moyens d'interventions bilatéraux de la France pour aider à la modernisation des Etats africains ou à la transition démocratique dans les pays du Maghreb sont aujourd'hui extrêmement limités.

La présence d'assistants techniques sur le terrain demeure un atout précieux pour la coopération au développement aussi bien en matière d'efficacité que d'influence.

La récente évaluation de la Cour des comptes sur l'aide au développement ^{1 ( * )} cite de nombreux témoignages allant dans ce sens. L'ambassade au Sénégal estime ainsi que « le dispositif d'assistance technique géré par le Département est très apprécié tant par les administrations sénégalaises que par les partenaires techniques et financiers, en particulier multilatéraux ».

Leur présence se révèle même de nature à renforcer les actions multilatérales, comme au Togo, où, selon l'ambassade, « de nombreux projets européens seraient incapables d'atteindre les objectifs fixés s'ils n'étaient pas appuyés, voire directement mis en oeuvre par l'assistance technique française ».

De même, l'Inspection générale des affaires étrangères pouvait-elle constater, en mai 2009, dans un des pays pauvres prioritaires du Sahel : « la baisse continue des crédits de coopération conjuguée à la fermeture des postes d'assistance technique qui sont comptabilisés dans les équivalents temps plein (ETP) sous plafond dont il convient de réduire le nombre, alors même que leur présence dans ce pays est une action de coopération en soi, finira par rendre notre pays inaudible dans ce pays » ^{2 ( * )} .

Avec moins de 400 assistants techniques en Afrique subsaharienne, la France y dispose aujourd'hui de moins d'assistants que l'Allemagne où l'opérateur technique GIZ déploie 1 350 experts expatriés et 11 240 experts nationaux.

C'est pourquoi votre commission considère, depuis plusieurs années, que la France a été trop loin et a sacrifié un instrument de coopération précieux dont l'influence et l'intérêt économique sont pourtant reconnus ^{3 ( * )} .

Cette transformation des modalités de la coopération en matière d'expertise est cependant un mouvement général au sein des pays de l'OCDE auquel la France s'est adaptée en créant, à l'image de FEI, des opérateurs de promotion de son expertise publique à l'internationale.

2. La coopération en matière d'expertise technique passe aujourd'hui par la promotion des opérateurs français publics et privés sur les marchés internationaux financés par l'aide multilatérale à laquelle la France contribue largement

Car si la mise à disposition d'assistants techniques permanents est devenue plus rare, le marché de l'expertise de courte durée, lui, connaît un développement important.

La présence croissante des bailleurs de fonds multilatéraux sur les « marchés » de l'expertise entraîne une demande fondée sur des appels d'offres internationaux, notamment de la Banque mondiale et des fonds communautaires.

Dans ce contexte, la politique des pouvoirs publics consiste à promouvoir l'expertise française sur les marchés et enceintes internationales, à recueillir et partager l'information, à renforcer la qualité et les performances de ces opérateurs, à améliorer leur coordination pour assurer la visibilité et la pertinence des réponses françaises aux appels d'offres et à dynamiser la gestion des ressources humaines des ministères et des opérateurs français afin d'assurer l'attractivité des missions à l'international pour accroître le vivier des experts disponibles.

Ces opérateurs sont nombreux. Chaque ministère ou presque a, en effet, mis en place un opérateur « métier », pour promouvoir à l'international ses expertises propres, auquel s'ajoute, selon les secteurs, des opérateurs privés.

La défense de cette expertise française à l'international fait l'objet d'un cadre stratégique sur la promotion de l'expertise française à l'international, publié en avril 2011 par le ministère des affaires étrangères.

Dans ce document le ministère des affaires étrangères se définit comme l'« entité légitime de coordination du dialogue interministériel de l'expertise internationale française » chargé de valoriser, au service des intérêts de la France, le vivier de savoir-faire français (mobilisation des agents publics et privés, avec une certaine attention à « la difficile mobilisation de l'expertise publique »).

Ce document souligne que « la tradition française de l'assistance technique résidentielle (...) a permis à notre pays de développer une expertise dont la qualité est internationalement reconnue, notamment dans les domaines des politiques de renforcement institutionnel et de gouvernance et concernés par les Objectifs du Millénaire pour le Développement ».

Cette stratégie doit être mise en oeuvre au premier chef par l'opérateur France Expertise Internationale du ministère et s'articuler autant que faire se peut avec la stratégie de chacun des opérateurs publics qui relèvent d'autres ministères, dont certains, ADETEF pour le ministère des finances et CIVIPOL pour le ministère de l'intérieur, ont des moyens et une légitimité qui leur permettent de mener un développement très autonome.

Votre commission estime que cette stratégie gagnerait à être portée au niveau interministériel par le CICID afin de fédérer l'ensemble des opérateurs autour d'objectifs communs. Une stratégie interministérielle pouvant ensuite être déclinée dans le contrat d'objectifs de chacun des opérateurs.

Cette politique de promotion de l'expertise publique s'appuie sur le réseau diplomatique qui doit soutenir et accompagner l'ensemble des acteurs français à l'international.

Avec 160 ambassades bilatérales, 88 consulats généraux et 8 consulats, 17 représentations permanentes auprès d'organisations internationales, 132 établissements culturels et un partenariat fort avec le réseau des 1 016 Alliances françaises, la France dispose d'un outil qui doit jouer un rôle de premier plan dans l'analyse et la transmission de la demande d'expertise comme dans le soutien politique aux actions des opérateurs français publics et privés et des missions des experts dans l'ensemble des aires géographiques où les marchés de l'expertise sont en expansion.

Il s'agit notamment :

- des pays émergents (Brésil, Russie, Inde, Chine, etc.) et du golfe arabo-persique qui sont des financeurs croissants d'expertise dans plusieurs domaines clés : santé et protection sociale, aménagement urbain, environnement et énergie, modernisation de l'État, gouvernance territoriale, application de la règle de droit, enseignement supérieur et recherche, culture ;

- du bassin méditerranéen et les pays de l'Europe centrale et orientale qui bénéficient de financements spécifiques de la Commission européenne dans le cadre de l'Instrument de préadhésion (IPA) et de la politique de voisinage (IEVP) ;

- de l'Afrique subsaharienne et la Francophonie : le Gouvernement français a fortement réaffirmé et concrétisé la solidarité de la France envers ces pays qui constituent une priorité pour le MAE, les ministères techniques et les organismes publics ;

- des pays en crise et en sortie de crise où l'urgence de la reconstruction est un enjeu pour tous, les bailleurs de fonds multilatéraux (Banque mondiale, Commission européenne, Nations unies, etc.) et les grandes fondations philanthropiques sont les principaux financeurs de prestations d'expertise.

La France bénéficie sur ces marchés de nombreux atouts : une expertise reconnue dans de nombreux secteurs comme l'agriculture, la santé, le développement durable ou la sécurité, mais aussi la présence dans de nombreux pays d'un large déploiement d'experts (assistants techniques) ainsi que de nombreux chercheurs placés auprès d'institutions locales ou des organismes de recherche français (Institut de recherche pour le développement (IRD), Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), Centre national de la recherche scientifique (CNRS), établissements de l'Institut Pasteur...) qui représentent des ressources précieuses pour la connaissance du milieu local et les besoins particuliers de nos partenaires.

L'ensemble de ces moyens doit permettre d'aider les opérateurs français à remporter des marchés et, d'une certaine façon, de bénéficier de l'investissement important que la France consent dans les opérateurs multilatéraux.

L'évolution des modalités de l'expertise technique est concomitante d'un investissement croissant de la coopération française dans l'aide multilatérale.

La part de l'aide au développement française, qui transite par les instances multilatérales et européennes, est en effet passée de moins de 26 % en 2006 à plus de 40 % en 2010 et plus de 50 % si on ne compte que l'aide programmable ^{4 ( * )} .

Dans le projet de loi de finances pour 2013, les contributions multilatérales s'élèvent ainsi à 4,7 milliards.

Principales contributions nettes de la France
aux organisations multilatérales, comptabilisées en APD

en millions d'euros		2007	2008	2009	2010	2011		2012	2013
								(LFI)	PLF
Union européenne	FED	698	777	837	909	686		576	694
	Budget communautaire	877	975	1 245	1 100	1 056		978	968
	Total	1 575	1 753	2 083	2 009	1 742		1 554	1 662
Banque mondiale (BM)		395	379	454	658	493		462	468
Banque Africaine de Développement (BAfD)		126	137	129	132	141		141	141
Banque Asiatique de Développement (BAsD)		30	30	24	24	36		24	23
Banque interaméricaine de développement						8		7	7
Fonds Monétaire International (FMI)		-23	28	587	247	-5		196	198
Organisations des Nations unies (ONU)		172	190	188	192	153		163	169
Fond Mondial pour la Lutte contre le Sida, la Tuberculose, et le Paludisme (FMLSTP)		286	300	300	300	360		360	360
Facilité Internationale pour le Financement de la vaccination (IFFIm)		20	41	43	45	48		51	54
Fonds pour l'Environnement Mondial (FEM)		34	34	35	34	64		64	34

Sources :

Versements déclarés au titre de l'APD brute au CAD de l'OCDE pour les années 2006-2011 (versements nets pour le FMI).

Montants inscrits en loi de finances pour 2012 et en prévision de PLF 2013.

La promotion des opérateurs français sur les marchés internationaux constitue une manière de chercher un retour sur investissement de la part des organisations multilatérales financées par la France.

II. FEI EST L'OPÉRATEUR GÉNÉRALISTE DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES EN MATIÈRE DE PROMOTION DE L'EXPERTISE FRANÇAISE À L'INTERNATIONAL DANS UN PAYSAGE CONSTITUÉ DE NOMBREUX AUTRES OPÉRATEURS PUBLICS

A. NÉE DE LA RÉFORME DU DISPOSITIF INSTITUTIONNEL DE LA COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT, FCI DEVENUE FEI BÉNÉFICIE D'UN ADOSSEMENT AU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES DONT LES MODALITÉS ONT ÉVOLUÉ DANS LE TEMPS

Pour faire face à cette évolution des modalités de la coopération en matière d'expertise, le Groupement d'intérêt public (GIP) France Coopération Internationale (FCI), ancêtre de FEI, a été mis en place en 2002-2003, d'abord pour l'expertise courte durée.

Il s'agissait, à l'origine, d'assurer une « veille » des appels d'offres internationaux, fournir un appui technique aux opérateurs (identification et sélection d'experts pour la mise en oeuvre du projet), et intervenir comme opérateur pour la mise en oeuvre opérationnelle directe dans les situations de crise (afin de pallier l'absence d'opérateur français adapté).

Pour ces missions FCI bénéficiait à l'origine d'une subvention du ministère des affaires étrangères. Cette subvention était complétée par la détention d'un monopole sur la gestion des assistants techniques résidents de la fonction publique relevant de l'AFD, étant précisé que FCI/FEI est contraint pour sa part de présenter plusieurs candidats ^{5 ( * )} .

1. Opérateur subventionné, FCI s'est vue confier la gestion des assistants techniques résidentiels issus de la fonction publique

Le CICID du 20 juillet 2004, qui a marqué une étape importante de la réforme du dispositif institutionnel de la coopération au développement, a décidé du transfert d'une partie de l'assistance technique résidentielle du MAEE vers l'AFD. Cette réforme, effective avec le CICID de 2005, a débouché sur une nouvelle répartition entre l'AFD et le MAEE en matière d'assistance technique résidentielle, actuellement en vigueur en 2012.

Dans les secteurs gérés par l'AFD (santé, éducation, agriculture, infrastructure, environnement), l'assistance à la réalisation de projets et programmes a également été transférée à l'Agence, qui a repris la gestion des composantes d'assistance technique résidentielle. Il a été toutefois demandé à l'AFD de passer par FEI pour la gestion des assistants techniques relevant de la fonction publique.

La réforme de l'assistance technique a ainsi également eu pour objectif de renforcer le rôle du GIP France Coopération Internationale (FCI) pour l'ensemble de l'assistance technique française.

Le CICID du 10 mai 2005 prévoit en effet que « FCI agit comme conseil en recrutement et assume les missions de formation, animation, suivi de celle-ci. Il a vocation à mobiliser l'expertise française en réponse aux appels d'offres internationaux, quelle que soit leur source de financement et le cas échéant en s'associant à des bureaux d'études.

- Pour l'assistance technique financée par l'AFD sur crédits délégués par le MAE, FCI recrute et gère les assistants techniques fonctionnaires français en position de détachement. »

Le CICID a ainsi créé une exception pour les assistants techniques fonctionnaires.

En effet, d'une manière générale, le financement des experts par l'AFD passe par des contrats de prestation de services conclus entre une maîtrise d'ouvrage et un (ou des) « fournisseur(s) d'experts ».

Ces contrats peuvent être établis avec tout prestataire de service, la passation de marché se faisant à travers un appel d'offres émis dans le respect de la réglementation locale.

Lorsqu'il s'agit de mobiliser de l'expertise publique française, en application du CICID, les contrats de prestation de services sont conclus en gré à gré entre la maîtrise d'ouvrage et FCI qui recrute et gère les assistants techniques fonctionnaires en position de détachement.

Ainsi, à l'origine, un peu moins de la moitié des assistants techniques relevant de l'AFD étaient gérés par FCI qui assurait ainsi plus de la moitié de son chiffre d'affaires hors concurrence.

La proportion d'assistants techniques employés par FCI par rapport au nombre total d'experts financés par l'AFD a cependant rapidement diminué. Cette tendance peut être reliée à l'évolution de la part expert fonctionnaire dans les financements, mais aussi à des choix différents des maitrises d'ouvrage, tentées d'aller chercher ailleurs l'expertise dont elles ont besoin. De surcroit, les opérationnels de l'AFD n'ont utilisé cette procédure d'emploi d'agents publics qu'avec mesure, préférant fréquemment recourir à des appels d'offres auprès des bureaux d'étude privés.

Évolution entre 2006 et 2010 de la part de FCI
dans l'ensemble des experts financée par l'AFD

La gestion des autres domaines liés à la gouvernance est restée du ressort du MAE, qui a également conservé tous les assistants techniques, quel que soit le secteur considéré, placés dans une position de conseil aux gouvernements étrangers (notamment, les assistants techniques placés directement auprès de membres de gouvernements) ainsi que ceux qui sont placés auprès des organisations multilatérales.

Ainsi, paradoxalement, le ministère des affaires étrangères ne passe pas par son opérateur pour la gestion de ses propres experts, mais impose le recours à celui-ci pour les assistants transférés à l'AFD.

2. Si FEI ne bénéficie plus de subvention du ministère des affaires étrangères, ce dernier lui a délégué la gestion et la mise en oeuvre de l'Initiative 5 %

Avec la réforme de 2010, FCI a été remplacé par l'établissement public à caractère industriel et commercial placé sous la tutelle du ministère des affaires étrangères : France Expertise Internationale (FEI).

Le ministère des affaires étrangères avait progressivement, avant la réforme, diminué sa subvention puis l'avait interrompue en 2008, demandant à FCI puis à FEI d'accroître ses parts de marchés sur les financements internationaux et notamment communautaires pour assurer son fonctionnement.

Ainsi, aujourd'hui, FEI intervient aux conditions du marché pour renforcer la capacité de la France à répondre à la forte demande d'expertise émanant des sociétés en développement et des pays émergents et aide les experts français à répondre aux appels d'offres des organisations internationales et des institutions européennes. L'EPIC fonctionne selon un principe d'autofinancement intégral, à savoir que les marges dégagées sur ses activités doivent couvrir a minima ses coûts de structure.

Parallèlement, le ministère des affaires étrangères, qui ne s'interdit pas par ailleurs de recourir à d'autres opérateurs publics comme ADETEF ou CIVIPOL, a confié à FEI un nouveau monopole dans la gestion de l'initiative 5 % pour trois ans.

La France a institué l'Initiative 5 % pour répondre aux demandes d'expertise technique de la part de pays, en priorité francophones, qui éprouvent des difficultés pour accéder aux ressources, pour mettre en oeuvre ou évaluer les programmes financés par le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme.

Cette procédure correspond à une volonté de valoriser la contribution française au Fonds mondial et l'expertise française et francophone dans le secteur (ONG, instituts de recherche, organisations privées et publiques ou experts individuels).

L'Initiative 5 % a donc pour objet de répondre aux demandes émanant des pays francophones en expertise technique de haut niveau pour les aider à la conception, la mise en oeuvre, le suivi-évaluation et la mesure de l'impact des subventions allouées par le Fonds mondial, et de consolider ainsi l'impact sanitaire de ces subventions, par la mobilisation de l'expertise française et francophone.

5 % de la contribution totale annuelle française au Fonds mondial pendant la période 2011-2013 peut être mobilisée à cet effet, ce qui représente, en fonction des projets éligibles, un maximum de 18 millions d'euros par an.

La montée en charge du dispositif se poursuivra jusqu'en 2016 et devrait prendre progressivement une part très significative dans le chiffre d'affaires de FEI.

En termes de décaissements -donc de chiffre d'affaires en cours de constitution pour l'établissement-, la montée en charge est, en revanche, plus lente que les engagements. Ainsi, les prévisions de décaissements sur les montants engagés au titre du canal 1 ne dépassent guère les 3 millions d'euros en 2012 tandis que le rythme de mise en place des projets financés sur le canal 2 rend peu probable l'hypothèse de décaissements significatifs avant l'exercice 2013. Aussi le chiffre d'affaires associé à l'initiative 5 % comptabilisé au titre de l'exercice 2012 devrait-il être in fine compris entre 3 et 4 millions d'euros, frais de gestion inclus.

L'Initiative 5%

L'Initiative 5 % est gérée sur le plan technique et financier par l'établissement public France Expertise Internationale (FEI), sous la supervision d'un Comité de pilotage présidé par le MAE et auquel participent l'ambassadeur chargé de la lutte contre le sida et les maladies transmissibles ainsi que des représentants du ministère de la santé, de l'agence française de développement et de la société civile (la Croix Rouge française possède un siège, et quatre ONG se partagent deux sièges : Solthis, Sidaction, AIDES et Solidarité Sida).

La cible principale de l'Initiative 5 % sont les pays prioritaires pour l'aide française au développement : Bénin, Burkina Faso, Burundi, Comores, Djibouti, Ghana, Guinée Conakry, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, République Démocratique du Congo, République Centrafricaine, Rwanda, Sénégal, Tchad, Togo ainsi que l'Afghanistan, Haïti, les Territoires palestiniens et le Myanmar. Sont également éligibles les pays membres de l'Organisation internationale de la Francophonie (OIF), ainsi que les pays observateurs à l'OIF et bénéficiaires de l'aide publique au développement (APD).

L'Initiative a démarré en décembre 2011. Elle a fait l'objet d'une lettre d'intention signée entre le MAE et le Fonds mondial. France Expertise Internationale, fort de son expérience dans le domaine des objectifs du millénaire pour le développement (OMD), a mis en place une équipe et des procédures spécifiques pour gérer ce projet.

L'Initiative 5 % se décline selon deux modalités complémentaires :

• Canal 1 - missions d'expertise : mobilisation d'expertise court terme pour répondre à des besoins ponctuels exprimés par les pays.

L'ensemble des parties prenantes des programmes financés par le Fonds mondial dans les pays éligibles peut faire appel au Canal 1 de l'Initiative 5 % (instances de coordination nationale, récipiendaires principaux, sous-récipiendaires, acteurs nationaux des plans de lutte contre les trois pandémies : gouvernement et institutions publiques, organisations de la société civile ou du secteur privé). Les demandes peuvent concerner un appui en matière de gouvernance des subventions, de gestion d'approvisionnement et de stocks de médicaments, de gestion financière ou programmatique, ou encore de renforcement de capacités techniques.

Les conseillers régionaux de coopération en santé analysent ces demandes et le Comité de pilotage décide de leur approbation. Les missions d'expertise sont ensuite mises en oeuvre par FEI qui s'appuie pour ce faire sur un réseau de partenaires associatifs, privés, publics, de la recherche, et d'experts individuels.

Fondé sur la demande des pays, le Canal 1 a rencontré un fort succès dans les pays cibles, grâce à la mobilisation des postes diplomatiques, des conseillers régionaux de coopération en santé, des ONG et autres acteurs de terrain. Depuis décembre 2011, 42 missions d'expertise court terme ont été approuvées, dans 21 pays différents, pour plus de 4 000 jours d'expertise. Le Canal 1 étant un dispositif axé sur des réponses rapides, plus de la moitié de ces missions ont été réalisées ou sont en cours.

• Canal 2 - financement de projets : financement de projets d'une durée de 2 à 3 ans.

La deuxième modalité de l'Initiative 5 % vise à financer des projets de renforcement de capacités de plus longue durée. Un atelier de concertation réunissant les principaux acteurs français et des représentants de plus de 20 pays a été organisé en février 2012 pour définir les priorités de financement du Canal 2. Quatre thématiques ont été définies : la gouvernance, le renforcement des systèmes de santé, la recherche opérationnelle et la gestion des approvisionnements et des stocks de médicaments.

Les financements sont octroyés via un processus d'appel à projets. Les deux premiers appels à projets, portant sur la recherche opérationnelle et le renforcement des systèmes de santé (suivi-évaluation, et capacités des personnels de santé aux niveaux décentralisé, déconcentré et communautaire) sont clôturés. Ils ont fortement mobilisé les pays prioritaires, les ONG et les autres acteurs de lutte contre les 3 pandémies : 88 projets sont en cours d'évaluation.

Suite à un processus d'évaluation externe et au sein de FEI, un Comité de sélection devrait attribuer environ 12 millions d'euros de financement.

Les 18 millions d'euros annuels de l'Initiative 5 % seront engagés d'ici la fin de l'année.

B. DEPUIS LA RÉFORME DE 2010, FEI MONTRE DES SIGNES ENCOURAGEANTS DE CONSOLIDATION

1. Si la gestion de l'assistance technique résidentielle a été un vecteur de la consolidation du GIP FCI...

Quand le GIP se voit confier la gestion d'une part des postes transférés d'assistants techniques, fin 2005, 3 ans après sa création par le ministère des affaires étrangères en 2002, son chiffre d'affaires est de l'ordre de 3,5 millions d'euros.

Il reçoit une subvention d'exploitation de 0,5 million d'euros qui s'achèvera en 2008 et bénéficie d'un certain nombre de mises à disposition de personnel.

Il accuse alors un déficit d'exploitation d'un peu plus de 500 000 euros.

Dès 2006, son chiffre d'affaires est multiplié par plus de 3 (9,2 millions d'euros). Il va ensuite constamment progresser et atteindre près de 25 millions d'euros en 2008, son chiffre maximum sur la période en dépit de l'arrêt de la subvention par le ministère, année où le nombre d'assistants techniques mobilisés via l'AFD atteignait lui aussi son chiffre maximum.

L'évolution du personnel du GIP FCI puis de FEI

	CDI	CDD	MAD	Effectif total (hors DG et stages*)
Au 31/12/2008	36	0	7	43
Au 31/12/2009	37	6	4	47
Au 31/12/2010	36	7	2	45
Au 31/12/2011	36	13	1	50
Au 31/10/2012	38	17	1	56

* Passage FCI _ FEI au 1er avril 2011

Source : FEI

Sa structure d'emploi a aussi considérablement évolué. FCI accueillait 7 mis à disposition pour 13 ETP (principalement en fonction support) en 2005. Il a progressivement renforcé ses postes d'encadrement sur son budget interne ; il emploie 39 ETP et accueille 2 mis à disposition en 2010.

En même temps que sa structure d'emploi, FCI a également fait évoluer son organigramme pour progressivement adapter son organisation interne à ses missions et pour en assurer le suivi non seulement gestionnaire et fonctionnel mais aussi thématique et opérationnel.

Dans le contexte du projet de fusion, finalement avorté entre FCI, Campus France et Egide, FEI a réformé son organisation pour se concentrer sur son « coeur de métier », allouant l'essentiel de ses ressources humaines aux fonctions opérationnelles et de développement.

A côté d'un positionnement accru sur les marchés multilatéraux et, dans une moindre mesure, bilatéraux de la coopération internationale, la gestion de l'assistance technique résidentielle, en particulier de celle mobilisée via l'AFD, a été un vecteur clé de cette consolidation.

La gestion des assistants techniques relevant de l'AFD a en effet, pendant un temps, représenté une part majoritaire de son chiffre d'affaires.

Part de la gestion des ETI dans le chiffre d'affaires de FCI - Evolution 2007-2010

	2007	2008	2009	2010
Budget total (M€)	17,6	24,8	22,5	21,6
Part ETI (M€)	13,4	14,7	12,3	10,8
Part ETI/Budget total	76%	59%	55%	50%

Source : FEI

Ces quelques chiffres témoignent que la gestion de l'assistance technique résidentielle AFD par le GIP a sans conteste contribué à renforcer la structure, son assise financière et son organisation.

En 2011, les assistants techniques sous la responsabilité de l'AFD représentent cependant plus que 25 % du chiffre d'affaires de FEI comme l'illustre le graphique suivant :

On assiste donc à une moindre dépendance de FEI à l'égard du monopole institué par le CICID sur la gestion des assistants techniques publics.

2. ...  l'activité du nouvel établissement public FEI est aujourd'hui soutenue par une croissance des parts de marché sur les appels d'offres européens et internationaux et l'accroissement des projets mis en oeuvre sur financement du ministère des affaires étrangères via l'initiative 5 %

Si le nombre d'experts techniques internationaux a diminué, la baisse des projets d'assistance technique résidentielle sur financement de l'Agence Française de Développement est toutefois contrebalancée par une montée en puissance des marchés obtenus sur financements d'autres bailleurs bilatéraux ou sur fonds communautaires et par la mise en oeuvre, à partir de 2012, de projets sur financement du ministère des affaires étrangères via l'initiative 5 %.

De ce fait, la diminution de la part de l'AFD n'a pas conduit à une diminution de chiffre d'affaires qui s'est stabilisé autour de 20 millions d'euros de 2009 à 2011.

Une stabilisation du chiffre d'affaires

Source : FEI

* Passage FCI _ FEI au 1er avril 2011

L'augmentation des marchés obtenus après mise en concurrence a également été de pair avec une amélioration de ses procédures de gestion et de suivi des experts.

Le rapport d'évaluation du GRET sur l'assistance technique bilatérale souligne que des évolutions substantielles ont été enregistrées de ce point de vue ^{6 ( * )} .

« Le GIP FCI n'était pas préparé au moment du transfert pour jouer le rôle qui était attendu de lui en matière de portage et d'encadrement des assistants techniques.

A la faveur de la mise en oeuvre de la réforme, l'opérateur a consolidé sa structure financière et considérablement amélioré ses procédures et son organisation.

Il fournit aujourd'hui des prestations qui pour certains AT sont comparables voire meilleures que celles de certains bureaux d'étude. »

L'établissement s'est, en effet, engagé dans une démarche de renforcement de la qualité et de la transparence, y compris par le recours à un commissaire aux comptes, en renforçant ses procédures de gestion, de pilotage et de contrôle interne.

Une nouvelle organisation, articulée autour du cycle du projet, s'est traduite par la création d'une direction opérationnelle rassemblant les tâches de prospection et de gestion des projets et par la constitution d'une entité à compétence administrative et financière regroupant les fonctions transverses (RH, budget-comptabilité, moyens généraux) pour faciliter et soutenir cette activité opérationnelle.

Par ailleurs, un pôle de contrôle de gestion a été mis en place en septembre 2011.

Pour l'année 2011, FEI a généré un chiffre d'affaires de 22 millions d'euros pour 56 salariés et des frais de structure de 3,4 millions d'euros. L'établissement anticipe un chiffre d'affaires de 26 millions d'euros en 2012 et de 31 millions d'euros en 2013.

Par comparaison, ADETEF qui est l'opérateur du ministère de l'économie et des finances dégage un chiffre d'affaires de 25 millions d'euros pour 102 collaborateurs, une subvention directe d'environ 4 millions, et des concours indirects (mises à disposition de personnels et locaux) pour près de 4 millions également. A ces ressources directes, s'ajoute l'apport en ressources humaines des diverses missions de coopération internationale des administrations financières en charge des questions relatives à l'assistance technique internationale. A titre d'illustration, la mission de coopération internationale de la direction générale des finances publiques comprend 27 collaborateurs.

L'établissement a adopté une logique de développement autour de deux axes complémentaires : l'approfondissement de « filières métiers » adossées à la politique de coopération de la France (gouvernance, sécurité- sureté, lutte contre les pandémies, etc.) et, d'autre part, la systématisation de « l'approche client » (Commission européenne, Etat, collectivités territoriales, bailleurs de pays tiers).

Cette politique a commencé à porter ses fruits : sur un portefeuille de 148 projets en cours mi 2012, un tiers a été remporté en 2011.

Ces projets s'inscrivent dans quatre champs d'intervention : développement humain et développement durable, stabilité/sécurité/sureté, gouvernance/Droits de l'Homme, post crise.

FEI commence à tirer pleinement parti du nouvel instrument que constitue l'accréditation à la gestion centralisée indirecte accordée par la Commission européenne.

Par cette procédure, la Commission européenne confie à une agence publique nationale, soit directement, soit par le truchement des délégations de l'UE, la mise en oeuvre de projets au titre de différents instruments qu'elle gère, et délègue à cette agence les fonds dédiés à cette action. FEI a obtenu cette délégation de gestion qui lui a permis de gagner des références et ainsi mieux se positionner sur les appels d'offres communautaires.

A titre d'exemple, les projets suivants illustrent la variété des actions organisées par FEI :

Le projet Médias pour la démocratie et la transparence en RDC

Médias pour la démocratie et la transparence en RDC est un programme d'appui aux médias financé par les coopérations britannique (DFID), suédoise (ASDI) et française, et mis en oeuvre par France Expertise Internationale (FEI). Lancé en septembre 2007 pour 4 ans, sa période de mise en oeuvre a été étendue jusqu'à fin 2013. Le programme est aujourd'hui doté d'un budget de 22 millions d'euros. L'objectif est d'appuyer le développement d'un secteur médiatique indépendant, réglementé et professionnel en République Démocratique du Congo, dans le but de faciliter l'accès de la population congolaise à une information pluraliste, de lui donner une voix et lui permettre de demander des comptes aux élus, aux gouvernement et aux autres acteurs de la société (associations, entreprises) afin d'améliorer la transparence et la gouvernance. Le but du programme est donc aussi de soutenir la demande citoyenne de redevabilité.

Bluemassmed de surveillance maritime

Gestionnaire du projet BLUEMASSMED pour le compte du Secrétariat général de la Mer, FEI est au coeur d'un projet visant au développement d'une communauté des acteurs européens de la surveillance maritime. Depuis janvier 2010, FEI coordonne les activités de 39 administrations civiles et militaires françaises, espagnoles, italiennes, grecques, maltaises et portugaises oeuvrant pour instaurer un échange de données de surveillance maritime de la Méditerranée et de ses approches. Plus de 250 experts issus des administrations partenaires se sont réunis pour élaborer un cadre d'échanges des données et rendre ainsi plus efficace l'assistance aux bateaux en perdition, la lutte contre les trafics, la pollution maritime ou la lutte contre l'immigration illégale.

Le projet RECOR sur la réforme des finances publiques en guinée

Dans le cadre de la réforme des finances publiques, appuyée par les plus hautes autorités de l'Etat guinéen, le projet de renforcement des corps de contrôle (RECOR), confié à France Expertise Internationale, vise à rationaliser et renforcer le contrôle a posteriori afin de favoriser la confiance des citoyens, des investisseurs et des partenaires de la Guinée. L'Union européenne et la Coopération française, particulièrement impliquées sur les activités relatives au contrôle des finances publiques, cofinancent ce projet d'1,2 million d'euros. Bien que d'une durée relativement courte - 15 mois, jusqu'en décembre 2012 - ce projet a pour vocation de poser des bases pour un approfondissement ultérieur. Les institutions ciblées sont l'Inspection Générale d'Etat (IGE), l'Inspection Générale des Finances (IGF), et la Chambre des comptes de la Cour Suprême.

Le projet EuroTrafGuID sur les méthodes et les procédures d'identification
des victimes de la traite

Financé par la Commission européenne et par les cofinancements de cinq Etats membres, le projet EuroTrafGuID vise à renforcer et à harmoniser les méthodes et les procédures d'identification des victimes de la traite au sein des États membres participants, au travers du développement de principes directeurs communs. France Expertise Internationale a été mandaté par le Ministère français des Affaires étrangères pour gérer et mettre en oeuvre ce projet.

Le projet OPP-ERA vise à améliorer l'accès aux tests de charge virale VIH

Financé par UNITAID, le projet OPP-ERA vise à améliorer l'accès aux tests de charge virale VIH et au diagnostic précoce de l'infection à VIH chez les nourrissons. OPP-ERA est mis en oeuvre par un consortium de partenaires français : France Expertise Internationale (FEI), Ensemble pour une Solidarité Thérapeutique Hospitalière En Réseau (ESTHER), l'Agence Nationale de Recherche sur le Sida et les hépatites virales (ANRS), Solidarité thérapeutique et initiatives contre le sida (SOLTHIS) et Sidaction.

La variété des secteurs illustre le caractère polyvalent de FEI qui intervient aussi bien dans le domaine de la santé que de la sécurité ou de la gouvernance financière.

Elle témoigne également de l'intervention de l'opérateur du ministère des affaires étrangères dans des domaines dans lesquels sont susceptibles d'intervenir d'autres opérateurs publics CIVIPOL pour la sécurité, ADETEF pour les finances publiques, et les nombreux opérateurs dans le domaine sanitaire et social.

La diversité des financements témoigne de la diversification des sources de revenus de FEI qui se poursuit en 2012.

Le chiffre d'affaires prévisionnel pour 2012 se décompose, en effet, de la façon suivante :

Bailleur	Nbre de contrats	CA estimé (part 2012) en K€
UE dt Eunida	19	7.079
AfD	39	4.837
MAEE	32	2.426
Autres	33	9.802
Total	123	24.144

A noter que les projets communautaires sont dominés par les trois projets principaux que sont BlueMassMed (2 200 000 euros), dont la clôture intervient cette année, MARSIC - sécurisation des routes maritimes dans l'Océan indien et le Golfe d'Aden (1 200 000 euros), et RECOR - Renforcement des corps de contrôle en Guinée Conakry (1 000 000 euros environ). Le solde se répartit au principal entre diverses requêtes remportées sur l'instrument de stabilité (IFS), le projet Eurosocial II et le projet ISEC de lutte contre la traite des êtres humains.

S'agissant de l'AFD, les contrats en cours correspondent classiquement à des prestations d'assistance technique long terme. Les commandes du MAE visent également la fourniture d'assistance technique et se répartissent entre conseillers financés par le programme 105 en Europe orientale, assistants techniques sur demande de la cellule AfPak, experts nationaux détachés auprès de la Commission européenne, ainsi que quelques conseillers techniques de hautes autorités dans des pays en situation de sortie de crise.

Pour ce qui concerne les autres bailleurs (essentiellement collectivités territoriales, administrations ou établissement divers, bailleurs bilatéraux tiers), le chiffre d'affaires estimé repose à près de 75 % sur le programme RDC Média (6 600 000 euros estimés en 2012) sur financement conjoint DFID/SIDA.

C. FEI RESTE UN DES OPÉRATEURS PUBLICS DANS UN PAYSAGE INSTITUTIONNEL MARQUÉ PAR LA PRÉSENCE DE NOMBREUX OPÉRATEURS SPÉCIALISÉS

Contrairement à ses principaux partenaires, notamment européens, la France ne s'est pas dotée d'un opérateur public dominant susceptible de fédérer son offre en matière d'expertise internationale. Un tel choix n'a notamment pas été fait lors de la réforme de la coopération en 1998, qui a vu la fusion des ministères des affaires étrangères et de la coopération.

Chez les principaux partenaires et concurrents de la France, ce rôle est assuré par un département ministériel ou une agence chargés de la coopération internationale qui, dans ce cadre, assurent la promotion de l'expertise. Celle-ci bénéficie ainsi de son adossement à l'aide bilatérale au développement et des fortes synergies qui existent entre ces deux types d'actions.

Il en est résulté un paysage organisé, en France, en fonction du périmètre de compétence des pouvoirs de tutelle. C'est «l'expertise métier» qui structure l'offre française, l'opérateur FEI, qui se veut «ensemblier» et polyvalent, constituant à cet égard une exception.

La situation qui en dérive ne répond pas à un choix explicite de l'autorité politique, mais est le résultat des décisions prises séparément par des administrations qui ont souhaité se positionner dans ce secteur important pour l'influence et le rayonnement de notre pays. Créés au coup par coup, parfois pour assurer le prolongement d'une coopération administrative, les opérateurs publics français sont très divers ; ils fonctionnent sous des statuts juridiques différents et selon des modèles économiques hétérogènes.

Il existe une trentaine d'opérateurs dont une douzaine a une présence significative sur les marchés internationaux et trois ont un chiffre d'affaires nettement supérieur aux autres FEI, ADETEF et CIVIPOL.

ADETEF est l'opérateur de coopération technique internationale des ministères français de l'économie, du budget, et, plus récemment, de l'écologie et de la réforme de l'Etat.

Créée en 1981 et transformée en GIP en 2002, l'agence travaille en lien étroit avec les directions de ces ministères, elle mobilise leur expertise et celle des organismes sous tutelle.

ADETEF a opéré 120 jumelages depuis 1998 et exécute plus de cinquante contrats chaque année pour des activités menées dans une soixantaine de pays.

CIVIPOL est la société de conseil et de service du ministère de l'Intérieur français. Créée en 2001 à la demande du Gouvernement français, elle assure la promotion des compétences et des savoir-faire du ministère, notamment dans les domaines de l'administration territoriale, de la protection civile, de la sécurité et des affaires intérieures. Elle intervient aussi dans les champs des migrations et de l'état civil. Elle peut être maître d'oeuvre de projets d'équipement dans les champs de la sécurité. CIVIPOL a géré 56 jumelages depuis sa création et conduit en moyenne 80 projets chaque année.

A côté de ces trois opérateurs, on peut d'autres exemples.

Le GIP ADECIA intervient dans les secteurs de l'agriculture, l'alimentation, la pêche et la forêt. Créée en juillet 2007, l'Agence de Développement de la Coopération Internationale dans les domaines de l'Agriculture, de l'Alimentation et des Espaces Ruraux (ADECIA) regroupe les directions centrales du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire (MAAPRAT), le réseau des Chambres d'agriculture françaises (APCA), l'Agence de services et de paiement (ASP) et FranceAgriMer. Elle peut également mobiliser les experts des dix-sept membres associés du groupement. Depuis sa création, ADECIA a opéré neufs jumelages (soit 1 400 jours d'expertise court terme) et gère en moyenne 100 actions par an.

Le GIP France Vétérinaire International assure la coordination et la promotion de l'expertise vétérinaire française à l'international : production, santé et protection animales, hygiène alimentaire, laboratoires et formations vétérinaires. FVI regroupe 17 institutions publiques (ministères chargés de l'agriculture et des affaires étrangères, écoles vétérinaires, CIRAD, ANSES) et privées (Agronomes et vétérinaires sans frontières, Groupement de vétérinaires libéraux, association de cadres de laboratoires vétérinaires publics, syndicat du médicament vétérinaire, Institut de l'élevage). FVI conduit ou participe à une cinquantaine d'opérations par an (jumelages, évaluations, séminaires, soit 650 jours d'expertise) et assure la formation de 65 cadres supérieurs pour le milieu vétérinaire tropical.

L'ADECRI qui est l'opérateur de coopération technique réunissant l'ensemble des organismes nationaux de sécurité sociale français. Créée en 1995, l'ADECRI met à la disposition de pays partenaires l'expérience et l'expertise du système de protection sociale français afin de les assister dans le développement ou la réforme de leur propre système. Elle est membre du GIP SPSI dont la vocation est de promouvoir l'offre française de coopération internationale dans le champ sanitaire et social. L'Agence propose les compétences d'un véritable bureau d'études. Elle a réalisé à travers le monde depuis sa création près d'une centaine de projets (assistance technique, jumelages institutionnels, études et enquêtes au niveau national et international, voyages d'études, séminaires...).

Le GIP international travail, emploi, formation professionnelle développe l'assistance technique internationale dans les domaines du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle, des migrations et du co-développement. Depuis 1992, GIP International regroupe les ministères chargés du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle ainsi que des affaires étrangères et européennes. Il compte Pôle emploi, l'Association pour la Formation Professionnelle (AFPA) et l'Institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (INTEFP) dans son conseil d'administration. Le GIP Inter est l'opérateur de dizaines de programmes chaque année. En 2010, il est intervenu dans 17 pays : les Balkans, les pays d'Europe de l'Est, la Russie, le Maghreb et l'Afrique subsaharienne.

Comme l'a souligné le Cabinet Ernst and Young dans une récente évaluation de la coopération française au développement depuis 10 ans, c'est dans le domaine sanitaire et social où intervient FEI au titre des OMD que l'on trouve le plus grand degré de fragmentation des acteurs : « la coopération française dans le secteur sanitaire reste très dispersée, mise en oeuvre sur un large spectre thématique, et par une profusion d'acteurs hétérogènes. La mise en cohérence d'approches différentes, voire divergentes ou concurrentes, n'est pas assurée actuellement, et ne pourra l'être que sur la base d'une connaissance et d'un suivi beaucoup plus consistant des actions. Les acteurs sont multiples et en aval des principales institutions impliquées (MAE, Ministère de la santé, AFD, MINEFI...) » ^{7 ( * )} .

Il est vrai que, dans ce domaine, on retrouve en matière de coopération technique non seulement les opérateurs précités, France Expertise Internationale, le réseau d'expertise GIP ESTHER, l'ADECRI en matière de protection sociale, le GIP SPSI (santé, protection et action sociales) mais aussi :

- les hôpitaux qui, depuis la loi du 31 juillet 1991, sont autorisés à signer des conventions et à entreprendre des partenariats sur le plan international. Cette activité de coopération internationale des hôpitaux est très diverse : actions de solidarité, actions au service des missions de l'hôpital, activités de formation, d'expertise, de recherche, accueil de stagiaires étrangers... et relève le plus souvent d'initiatives isolées et propres à chaque hôpital. Un effort de rationalisation est à noter, avec l'Appel à Projets de Coopération Hospitalière Internationale (APCHI) qui a permis de recenser un grand nombre d'actions hospitalières et de financer en 2011 près de 40 projets ;

- les universités, qui, depuis les lois de 1991 et 2007, peuvent assumer des missions de coopération internationale ;

- les institutions académiques ou de recherche, INSERM, IRD, ANRS, CNRS ;

- des fondations privées, l'Institut Pasteur, la Fondation de France, les fondations des entreprises (Total, Veolia, Sanofi-Aventis), etc... ;

- les ONG (AMI, AMP, CIDR, CRF, DSF, Un Coeur pour la Paix, IECD, Santé Sud, AOI, ATD Quart Monde, La Chaîne de l'Espoir, HI, ID, INTER AIDE, MDM, MRCA, PCS, REMED, SAMU social international, SDM,...) ;

- les intervenants de la coopération décentralisée, conseils régionaux, grandes municipalités ;

- les cabinets et entreprises privées (CREDES, Conseil santé, France accréditation, IRIS Conseil,...).

Cette hétérogénéité, parfois décrite comme une richesse par la variété des capacités mises en oeuvre et des partenaires de coopération, est surtout pointée comme un des principaux points faibles en termes de pilotage et de cohérence.

Dans son rapport de 2008 sur l'organisation et le financement des activités de coopération internationale des hôpitaux, Patrick Mordelet insiste par exemple sur l'hétérogénéité des actions internationales des hôpitaux, présentant 12 exemples d'activités dont « le seul point commun réside dans leur positionnement ou localisation international ». « Il n'y a rien de commun entre l'initiative individuelle de quelques médecins hospitaliers portant sur le don de matériel médical à un hôpital d'un pays en développement, un grand programme de recherche médicale financé à concurrence de plusieurs millions d'euros par le septième programme cadre européen, l'accueil pour quelques semaines dans un hôpital français de médecins marocains ou vietnamiens en stage, et un appel d'offres international sur la réalisation du plan cancer et la construction d'un Institut National du Cancer pour un pays du Moyen-Orient » ^{8 ( * )} .

Le CES, dans son avis de 2006 sur la coopération dans le domaine sanitaire, soulignait déjà le caractère préoccupant de la situation : « Notre coopération en matière de santé est sans objectif précis, sans cohérence, souvent en concurrence franco-française ou entre coopérations française et internationale. La multiplicité des intervenants français, qui ont tous une spécificité ou, à l'inverse, leur absence dans des secteurs où les besoins sont pourtant réels, est à l'origine de carences ou de dérives ». ^{9 ( * )}

Selon Stéphane Mantion (2011), ces différents acteurs ont chacun une vision de la coopération et des modes d'intervention privilégiée, favorisant la coexistence de cultures différentes. Ils ne communiquent pas et n'échangent pas entre eux, aboutissant à une méconnaissance des acteurs et de leur activité, à un manque de concertation et à une concurrence croissante dans le secteur. Cette absence de relations et de partage d'informations, associée à une autonomie certaine, mène à une offre déstructurée, désorganisée et anarchique, avec peu de visibilité, ne permettant pas de retour d'information et de suivi des différentes actions entreprises et freinant ainsi un système de coopération efficace.

Malgré une forte demande en la matière, et malgré les recommandations de ces nombreux rapports, la France ne dispose donc pas d'un opérateur d'assistance technique en santé qui serait compétent pour la coopération hospitalière, la santé publique, l'épidémiologie...

La gouvernance de ces différentes structures est elle-même particulièrement éclatée. Pour résumer :

- le pilotage du GIP Inter dans le champ travail relève du ministère du travail ;

- le pilotage de l'ADECRI et du GIP SPSI relève des partenaires sociaux ;

- le pilotage du GIP Esther relève conjointement du ministère de la santé et du ministère des affaires étrangères ;

- pour le reste de la coopération sanitaire et hospitalière, aucune structure de coopération ou de pilotage n'existe véritablement aujourd'hui au sein du ministère de la santé.

FEI apparaît donc comme un acteur important mais dans un environnement particulièrement fragmenté avec de nombreux acteurs qui peuvent, selon les appels d'offres, être des concurrents ou des partenaires.

III. LE PROJET DE CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE PERFORMANCES CONFORTE FEI DANS UNE STRATÉGIE COHÉRENTE SANS LEVER TOUTES LES INCERTITUDES SUR LES CONDITIONS D'EXERCICE DE SES MISSIONS

A. DES OBJECTIFS QUI MÉRITERAIENT D'ÊTRE PRÉCISÉS, MAIS QUI SONT COHÉRENTS AVEC L'ÉVOLUTION DE FEI ET LA POLITIQUE DE PROMOTION DE L'EXPERTISE FRANÇAISE À L'INTERNATIONAL

Ce contrat définit à l'opérateur FEI des objectifs généraux et des indicateurs de performances.

Objectif 1 : Contribuer à l'influence de la France en Europe et dans le monde.

1.1. Promouvoir, diffuser et valoriser l'expertise et le savoir-faire français dans le monde afin d'accroître notre part de marché dans le domaine de l'expertise et de la conduite de projets.

1.2 Conseiller le MAEE et les autres administrations concernées sur toute question relative à la politique française en matière d'expertise et de conduite de projet de coopération à l'international.

1.3 Conduire ses activités et sa stratégie de développement en concertation avec le MAEE.

Objectif 2 : Contribuer à l'amélioration qualitative de la projection de l'expertise française et à l'association des acteurs locaux aux projets d'expertise

2.1. Promouvoir, diffuser, et valoriser l'expertise et le savoir-faire français en matière d'assistance technique et d'ingénierie de projets.

2.2. Assurer la gestion financière des fonds et la mise en oeuvre opérationnelle du dispositif d'accompagnement des programmes du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (Initiative 5 %).

2.3 Soutenir les liens entre la France et les pays partenaires en associant les acteurs locaux aux missions d'expertise et de conduite de projets menés par FE1.

Objectif 3 : Contribuer à renforcer la cohérence de l'offre française d'expertise internationale.

3.1 Développer la concertation et les partenariats avec les opérateurs publics et privés français afin d'améliorer la cohérence et la visibilité de l'offre française.

3.2 Capitaliser le nouvel instrument que constitue l'accréditation à la gestion centralisée indirecte accordée par la Commission européenne.

3.3 Agir en concertation avec les opérateurs européens.

Objectif 4 : Développer une mission de service public au service de la promotion de l'expertise française.

4.1 Renforcer la démarche qualité.

4.2 Proposer et assurer des formations

4.3 Partager sa connaissance des problématiques de l'expertise internationale avec le « Conseil d'orientation relatif au développement de l'expertise publique et privée ».

Le premier objectif est très général puisqu'il s'agit de contribuer à l'influence de la France en Europe et dans le monde.

Cet objectif est décliné dans un certain nombre de sous-objectifs annexés au présent rapport qui s'appuient sur la stratégie du ministère de promotion de l'expertise technique à l'internationale.

L'indicateur de performance associé à cet objectif impose à FEI une progression de son chiffre d'affaires.

Indicateur 1
Requêtes, sollicitations, manifestations d'intérêt, réponses à appel d'offre et à appels à projets

	Nombre de requêtes, de manifestations d'intérêt, d'appel d'offres ou d'appel à projets auxquels FEI a participé	Nombre de projets remportés	Montant agrégé des projets remportés dans l'année	Chiffre d'affaires annuel de l'EPIC
Total 2012	85	45	8	25,1
Total 2013	90	48	8,2	25,6
Total 2014	95	53	8,4	26,1

Il est difficile pour votre rapporteur d'apprécier le niveau des ambitions fixées étant donné le peu de recul dont on dispose pour apprécier la trajectoire de FEI.

Le montant agrégé des projets remportés dans l'année doit s'élever, pour 2012, à 8 millions d'euros, pour un chiffre d'affaires de 25,1 millions, soit un peu plus de 30 %. Autrement dit, les nouveaux projets doivent constituer en 2012, 31 % du chiffre d'affaires et 32 % en 2014. Il convient, en effet, d'assurer un renouvellement des projets, mais aussi de stabiliser l'essentiel de l'activité sur des projets pluriannuels afin d'obtenir un courant d'affaires stables et prévisibles.

En revanche, l'indicateur relatif aux projets remportés indique que FEI remporterait près de 50 % des appels à projets auxquels il participe, ce qui paraît particulièrement élevé. Dans la pratique, cet agrégat rassemble des situations hétérogènes où FEI est en situation de pleine concurrence avec des contrats de gré à gré qui lui sont acquis en passant par des situations de concurrence restreinte.

Cette hétérogénéité fait perdre à cet indicateur sa pertinence .

Sans doute aurait-il été plus significatif de distinguer les situations.

Le deuxième objectif est de contribuer à l'amélioration qualitative de la projection de l'expertise française.

Il s'agit d'une série d'objectifs qui vise à promouvoir l'expertise française dans les appels d'offres internationaux et à favoriser la qualité des prestations offertes pour répondre aux besoins des Etats partenaires.

Indicateur 3
Répartition du nombre d'hommes-jours experts

	Nombre de mois-hommes ^10 ( * )	Nombre d'experts
Total 2012	970	400
Nombre total 2013	1 015	410
Nombre total 2014	1 065	430

Le contrat fixe également à FEI pour objectif d'assurer la gestion de l'initiative 5 % issue du Fonds mondial de lutte contre le Sida, le paludisme et la tuberculose.

Le troisième objectif, lui aussi décliné en sous-objectifs, est de contribuer à renforcer la cohérence de l'offre française d'expertise internationale.

Le contrat demande à FEI de développer des partenariats avec les autres opérateurs d'expertise technique français précités.

Indicateur 5

Relations partenariales

	Total 2012	Total 2013	Total 2014
Lettres d'engagement	25	27	30
Partenariats opérationnels	15	17	19
Partenariats institutionnels	15	17	20

Il était important de fixer cet objectif à l'opérateur même si l'indicateur retenu est assez superficiel, le contenu des lettres et partenariats pouvant revêtir des réalités assez hétérogènes. FEI s'est rapproché des autres opérateurs publics dans le cadre de réunions informelles, et a noué des partenariats plus approfondis sous forme d'accord-cadre avec certains d'entre eux comme le CIEP ou le GIP Esther.

Sans doute un objectif de part de chiffre d'affaires assuré en partenariat aurait été plus incitatif.

Comme nous le verrons plus avant, cet objectif devrait avoir comme contrepartie, de la part de l'Etat, le renforcement de la cohérence du dispositif public de l'expertise technique.

Le quatrième objectif fixé à l'opérateur est de développer une mission de service public au service de la promotion de l'expertise française en assurant une démarche de qualité dans la réalisation de ses activités, des actions de formation et l'animation du conseil d'orientation de l'expertise publique et privée qui rassemble l'ensemble de la profession.

L'ensemble de ces objectifs apparaît cohérent avec les objectifs de la politique de coopération au développement de la France et avec les enjeux politiques et économiques.

Les indicateurs de performances utilisés en termes de projets remportés sur appels d'offres ou de gestion de fonds communautaires semblent, autant qu'on puisse en juger, à la fois raisonnables et cohérents avec l'activité passée, même si l'absence de recul pour un premier contrat ne permet pas d'avoir une vision très éclairée du niveau des indicateurs et de leur pertinence.

S'agissant de la promotion de l'expertise française sur les marchés internationaux, il aurait été peut-être intéressant de fixer un objectif de part dans le chiffre d'affaires.

Aujourd'hui un tiers du chiffre d'affaires est lié au ministère ou à l'AFD, le reste étant réparti entre différents bailleurs de fonds.

Sans enfermer FEI dans un corset d'indicateurs, on aurait pu imaginer des objectifs en termes de part du chiffre d'affaires issu de contrats communautaires ou de part du chiffre d'affaires issu de financements multilatéraux autre qu'européens.

La question est moins la faisabilité technique de l'indicateur que de savoir si la tutelle a, pour FEI et pour ses financements multilatéraux, une stratégie et des objectifs clairement définis.

De nombreuses évaluations soulignent l'absence de stratégie globale sur les financements multilatéraux. Il n'est pas illégitime d'estimer qu'il serait de bonne politique d'essayer de capter en contrepartie de nos financements multilatéraux une part des marchés d'expertise et de fixer à l'opérateur FEI des objectifs dans ce domaine.

B. LES INCERTITUDES SUR LE CHAMP DE COMPÉTENCES ET LE MODÈLE ÉCONOMIQUE DE FEI NE SONT CEPENDANT PAS LEVÉES

Ce contrat ne lève pas certaines incertitudes dans lesquelles est laissé l'opérateur.

1. Des incertitudes quant à la nature et au périmètre des interventions

D'un côté, le ministère des affaires étrangères ne renonce pas à l'idée d'un opérateur généraliste ayant vocation à fédérer les autres opérateurs avec une vocation d'ensemblier.

Le contrat d'objectifs et de performances indique que « FEI, par ses missions adossées à la politique étrangère de la France et la composition de son conseil d'administration, a vocation à travailler avec tous les ministères ». Il doit renforcer à cet égard ses compétences dans l'ingénierie et la gestion de projet et développer « son rôle d'ensemblier pour les projets multisectoriels ou transversaux » et l'invite à s'associer, en tant que de besoin, aux opérateurs et bureaux d'études privés afin de remporter et d'exécuter tout contrat confié par un maître d'ouvrage, français ou étranger, désireux de conduire un projet international.

De l'autre côté, le contrat définit un champ sectoriel en demandant à FEI de développer l'ingénierie de projets dans les domaines qui relèvent des « objectifs du millénaire pour le développemen t », de « la gestion des biens publics mondiaux et, en particulier, dans le domaine de la santé, de l'économie de la connaissance, de la gouvernance, des situations d'après crise ou encore de la sécurité et de la stabilité internationales ».

Il s'agit d'autant de domaines où d'autres opérateurs relevant d'autres ministères en matière de santé ou de sécurité intérieure s'estiment également légitimes et contestent la présence de FEI comme opérateur « métier ». Mais le ministère, en fixant comme objectif à FEI d'accroître ses parts de marché dans ces secteurs et de financer son développement en faisant des marges sur ses interventions, l'invite à se placer en situation de concurrence avec ses homologues des autres ministères.

En l'absence d'une rationalisation du champ de la promotion de l'expertise technique à l'international, FEI semble être condamné à être contesté par les autres opérateurs aussi bien dans un rôle de fédérateur et d'ensemblier que d'intervenant métier sans que le ministère des affaires étrangères n'ait la volonté ou les moyens de clarifier la situation.

2. Des incertitudes quant à la nature publique ou privée du modèle économique de l'établissement

FEI est un établissement public participant à l'action extérieure de l'Etat au sens de la loi du 27 juillet 2010. C'est un opérateur public adossé au ministère des affaires étrangères auquel il est fixé des objectifs de politique publique, mais auquel on n'attribue aucune subvention et auquel on donne des objectifs de captation de part de marché dans un secteur hautement concurrentiel.

FEI apparaît à la fois comme un démembrement de l'Etat, répondant à des objectifs de politiques publiques, s'appuyant sur le réseau diplomatique, bénéficiant de procédures dérogatoires pour les assistants techniques publics de l'AFD ou pour l'initiative 5 % et, en même temps, comme un bureau d'étude public placé en situation concurrentielle, remboursant son loyer et ses frais informatiques au MAE et contraint de financer ses frais de fonctionnement sur une marge bénéficiaire de projets remportés sur d'autres modes de financements dont les appels d'offres internationaux.

En outre, loin de se cantonner à être un organisme de gestion de fonctionnaires en mission d'expertise, FEI gère majoritairement des experts privés. Il ne se limite pas à gérer des experts, mais offre des prestations intellectuelles complètes et d'ingénierie de projet, y compris avec un volet éventuel de marchés de matériels ou fournitures, rentrant ainsi potentiellement en concurrence avec les bureaux d'étude privés.

Chargé d'une mission publique de prospection et de rayonnement de l'expertise publique française, FEI pourrait légitimement bénéficier d'une subvention pour des actions au profit de la communauté des opérateurs publics et privés.

Dans la situation actuelle, il y a d'un côté des opérateurs publics au même titre que FEI dont les charges de service public ne sont pas clairement identifiées et les subventions correspondantes non corrélées à la partie des activités non rentables, de l'autre un opérateur (FEI) théoriquement chargé de missions de service public mais sans subvention correspondante et dès lors amené à faire preuve d'une sélectivité sur ses projets sur la base de critères économiques prépondérants.

Au-delà de quelques transferts ponctuels sur une base ad hoc (14 ETI actuellement), le ministère des affaires étrangères n'a pas souhaité lui confier de façon plus systématique la gestion de ses experts techniques résidents en effectifs pourtant plus nombreux que ceux transférés à l'AFD.

FEI n'est donc pas à proprement parler un opérateur chargé d'une mission de service public, il n'est d'ailleurs pas un opérateur de l'Etat au sens de la LOLF, puisqu'il ne bénéficie pas de subvention de fonctionnement. Mais, ce n'est pas non plus un opérateur privé tant il bénéficie, comme d'autres opérateurs publics, d'un statut dérogatoire pour certaines commandes passées de gré à gré.

3. Des incertitudes quant à la viabilité de son modèle économique à moyen terme

Les résultats de FEI sur moyenne période montrent une activité juste à l'équilibre. En 2011, FEI est contraint de reprendre des charges exceptionnelles datant du GIP FCI dont des provisions et créances anciennes créant un déficit de plus d'un million d'euros. En 2012 avec un chiffre d'affaires qui pourrait s'élever à 26 millions d'euros, les prévisions de résultats sont de l'ordre de 350 000 euros.

Évolution du résultat de FCI puis FEI depuis 2002

	2002	2003	2004	2005	2006
CA CA	750 000	1 177 290	1 619 495	2 918 489	9 226 979
CA Résultat	697 099	57 352	-76 458	-539 059	591 118

	2007	2008	2009	2010	2011 *	BP 2012
CA	17 604 631	24 837 442	21 750 626	21 626 517	22 853 220	33 407 584
Résultat	1 140 232	1 015 869	93 208	369 958	-1 050 813	349 653

* Passage FCI _ FEI au 1 ^er avril 2011

En moyenne, le chiffre d'affaires se situe ces 7 dernières années à 20 millions d'euros pour un résultat en moyenne de 350 000 euros soit 2 % du chiffre d'affaires.

Autrement dit, malgré l'adossement au ministère des affaires étrangères qui assure directement ou via l'AFD plus d'un tiers du chiffre d'affaires, l'activité de FEI sur les marchés concurrentiels a une rentabilité limitée.

Si FEI a consolidé son modèle financier sur des procédures relativement protégées, celles-ci ne concernent aujourd'hui que 36 % de son chiffre d'affaires liés à l'AFD ou au ministère des affaires étrangères.

Sur ces 36 %, la concurrence est limitée mais existe, au sens où nul n'est, au final, obligé de recourir aux services de l'établissement, y compris le ministère qui peut très bien recourir à d'autres opérateurs ou l'AFD qui peut très bien ne pas recourir à une prestation assurée par un expert public.

Pour plus de 60 % de son chiffre d'affaires, FEI doit remporter des marchés dans un secteur hautement concurrentiel. La capacité de l'établissement sur la durée à gagner des marchés tout en assurant un excédent d'exploitation n'est pas acquise.

Elle suppose de la part de l'ensemble des équipes de FEI un effort de prospection et une vigilance constante sur la maîtrise des couts de structure. Le contrat ne dit pas si l'objectif à poursuivre est l'obtention d'un résultat net positif ou le maintien du juste équilibre entre les charges et les revenus.

Évolution des charges de structures de FCI puis de FEI

	2007	2008	2009	2010	2011
Total Produits	17 604 631,00	24 837 442,00	22 450 626,00	21 626 517,00	21 672 642,00
Charges de structure	1 817 000,00	3 121 166,00	3 837 542,00	3 454 397,00	3 679 546,00
%	10%	13%	17%	16%	17%

Jusqu'à présent FEI a stabilisé les charges de structure à 17 % de son chiffre d'affaires.

Pour les années 2012-2016, l'initiative 5 % assurera une part croissante du chiffre d'affaires, les effets des 18 millions d'euros d'engagements annuels ne se faisant sentir que progressivement. Ainsi, les prévisions de décaissements sur les montants engagés au titre du canal 1 ne dépassent guère les 3 millions d'euros tandis que le rythme de mise en place des projets financés sur le canal 2 rend peu probable l'hypothèse de décaissements significatifs avant l'exercice 2013. Cependant avec 7,5 % de rémunération pour la gestion de cette initiative, il n'est pas certain que cette opération soit rentable pour FEI.

IV. LA MISE EN oeUVRE DE CE CONTRAT DÉPENDRA LARGEMENT DE LA CAPACITÉ DES POUVOIRS PUBLICS À MENER UNE RÉFORME AUJOURD'HUI URGENTE DE LA STRUCTURATION DES DIFFÉRENTS ACTEURS PUBLICS INTERVENANT DANS CE DOMAINE

Nombre des incertitudes relevées tiennent au contexte dans lequel s'inscrit l'activité de FEI, qui intervient dans un paysage administratif investi par une trentaine d'opérateurs publics d'expertise à l'international

A. LA FRAGMENTATION DE L'ACTION PUBLIQUE DANS CE DOMAINE N'OFFRE PAS À FEI UN CADRE OPÉRATIONNEL COHÉRENT ET FRAGILISE LA PLACE DE LA FRANCE SUR LES MARCHÉS INTERNATIONAUX DE L'EXPERTISE.

Le choix politique au moment de la réforme de 1998 a été de ne pas se doter d'un opérateur public dominant qui aurait pu permettre de développer les synergies entre aide bilatérale et expertise technique internationale.

Le résultat quelques années plus tard est un dispositif atomisé où les chevauchements de compétences sont nombreux et dans lequel la viabilité économique des opérateurs est une question latente.

Le rapport « Maugüé » sur « le renforcement de la cohérence du dispositif public d'expertise technique internationale », demandé par votre commission lors de la discussion de la loi sur l'action extérieure de l'État de juillet 2010, le souligne à nouveau. Il indique que cette dispersion s'accompagne d'une diversité de situations en matière de statuts et modèles économiques et que cohabitent des associations, des GIP, des EPIC, des EPA, des SA détenues majoritairement par l'Etat avec des ressources qui peuvent provenir de subventions d'exploitations, de cotisations, de crédits pour opérations ou de contrats remportés.

Le volume d'activité cumulé annuel s'élève à environ 80 millions d'euros dont 60 millions d'euros proviennent des 3 plus grosses structures (FEI, ADETEF et CIVIPOL). Ces 80 millions d'euros se décomposeraient en 50 millions d'euros de financements européens, 22 millions d'euros de financements bilatéraux français et le solde de marchés remportés auprès de pays tiers ou de bailleurs multilatéraux.

En face, la GIZ allemande avoisine les 300 millions d'euros, son équivalent anglais 100 millions de livres anglaise.

Autrement dit, les opérateurs français n'ont pas la taille critique pour être compétitifs sur les marchés internationaux. Cette fragmentation ne leur permet pas de bénéficier d'économie d'échelle, de partager en commun des services de veille, des services juridiques de rédaction des contrats, etc. Les gros opérateurs européens (GIZ, FIIAPP) savent profiter de cette fragmentation lorsqu'ils recherchent des forces d'appoint pour leurs projets (expertise spécialisée et/ou francophone).

Cette situation ne permet pas de porter à l'étranger une offre française lisible. Non seulement ces opérateurs se font parfois concurrence, c'est-à-dire répondent aux mêmes appels d'offres en ordre dispersé, mais ils se font concurrence avec des modèles économiques assez différents, certains opérateurs bénéficiant de subventions publiques, ce qui fausse la concurrence non seulement avec les opérateurs publics mais également avec les opérateurs privés.

Elle conduit à une forte dispersion de l'effort public.

Dans le domaine de la santé, FEI a mis en place une équipe « santé », principalement pour piloter l'initiative 5 %. FEI a ainsi contribué à structurer l'expertise métier dans le domaine de la lutte contre les pandémies, en mettant en place un vaste réseau « 5 % Fonds mondial » constitué de partenaires publics, de professionnels de santé et d'ONG spécialisées.

De son côté, le ministère de la santé cherche à structurer une expertise métier qui provient en grande partie des administrations et établissements qui relèvent de sa tutelle.

Enfin, la division « santé » de l'Agence française de développement, à qui a été confiée la mise en oeuvre d'une partie des « engagements de Muskoka » de la France en faveur de la santé maternelle et infantile met en oeuvre des projets pour lesquels elle s'appuie sur des experts techniques pour suivre et piloter ses financements sur le terrain.

Cette fragmentation des acteurs et cette dispersion des moyens publics ne manquent pas de susciter des tensions entre les structures bénéficiant chacun d'une fraction de ceux-ci.

Partant du même constat d'insuffisance du dispositif actuel, et en l'absence de réforme portée par les ministères concernés, chaque acteur de coopération fait de son mieux pour occuper une partie du champ laissé vacant - au risque d'accroître davantage la fragmentation.

Ainsi l'AFD travaille-t-elle à la mise en place d'un fonds d'assistance technique dont elle assurerait la gestion - ce qui reviendrait à la création d'un opérateur d'assistance technique supplémentaire. Le GIP Inter, à l'occasion du renouvellement de sa convention constitutive, a souhaité élargir son mandat aux questions de protection sociale et de santé. Le GIP Esther manifeste quant à lui le souhait d'élargir ses compétences à l'ensemble du champ santé par la mise en oeuvre de jumelages hospitaliers, alors même que la direction générale de l'offre de soins gère les appels d'offres dédiés aux jumelages hospitaliers.

La situation est, de ce fait, hautement conflictuelle. Les divergences sur le périmètre attisent les conflits. Les différences entre les modèles économiques des opérateurs freinent, en outre, considérablement les tentatives de coordination.

Votre rapporteur a eu l'impression, selon l'expression d'une personne auditionnée, qu'il n'y a « pas de politique, pas de gendarme, pas de pilotage ».

Chez les principaux partenaires et concurrents de la France, l'expertise technique est portée par un département ministériel ou une agence chargée de la coopération internationale qui, dans ce cadre, assure la promotion de l'expertise. Celle-ci bénéficie ainsi de son adossement à l'aide bilatérale au développement et des fortes synergies qui existent entre ces deux types d'actions.

A l'inverse ce secteur est organisé, en France, en fonction du périmètre de compétence des pouvoirs de tutelle.

De ce fait «l'expertise métier» structure l'offre française, l'opérateur FEI, qui se veut «ensemblier» et polyvalent, constituant à cet égard une exception.

Cette situation entraîne de véritables difficultés à se positionner sur les appels d'offres internationaux en l'absence de taille critique qui permette une maîtrise des procédures et une capacité de veille suffisante.

A cela s'ajoutent des difficultés à mobiliser le potentiel humain : malgré la proximité affichée des « viviers d'expertise », les opérateurs publics dans leur majorité sont confrontés à la réticence accrue des administrations à mettre à disposition leurs experts du fait des restrictions en personnel, à des viviers au périmètre restreint à la fonction publique d'Etat et à l'absence d'une valorisation de l'expérience internationale dans le déroulé de carrière des experts.

B. L'ETAT DOIT AUJOURD'HUI PRENDRE SES RESPONSABILITÉS ET PROCÉDER À UNE RÉFORME DE CE SECTEUR DANS L'INTÉRÊT GÉNÉRAL

Notre commission avait demandé à travers l'adoption d'un amendement à la loi sur l'action extérieure de l'Etat à ce que le Gouvernement établisse un rapport sur les moyens de renforcer la cohérence du dispositif public de l'expertise internationale.

Le rapport de Mme Maugüé sur le renforcement de la cohérence du dispositif public de l'expertise technique internationale que votre commission a annexé au présent avis dresse un constat sans surprise : Les conflits de périmètre sont structurels. Les modèles économiques divergents conduisent plus que jamais à une concurrence nuisible à l'intérêt collectif. La situation génère un problème de visibilité et de lisibilité du dispositif français d'expertise à l'international.

Il comporte un certain nombre de préconisations :

1) un cadrage stratégique : définition de priorités géographiques et sectorielles et validation politique afin que les opérateurs se mobilisent sur des objectifs communs ; déclinaisons par opérateur à travers des contrats d'objectifs.

2) des espaces de dialogue et de coordination : renforcement des mécanismes de concertation entre la DGM et les opérateurs ; confirmation du rôle du Conseil d'orientation prévu par la loi de juillet 2010 (lieu d'analyse et de débat).

3) une recomposition du secteur : à initier à l'issue d'un état des lieux à opérer dans chaque secteur, en s'appuyant notamment sur les audits conduits par le CGEFI en ce qui concerne la viabilité économique des opérateurs (bien qu'incluses dans la lettre de cadrage de la mission, ces analyses n'ont pu être conduites) ; en fonction des cas, différents types de décisions devront être prises : suppression ou regroupement d'opérateurs.

4) un développement d'outils pour rationaliser l'activité et la gestion des opérateurs.

La principale d'entre elles consistait à établir un audit financier de l'ensemble des opérateurs pour apprécier leur viabilité économique et préconiser sur la base de cette évaluation des rapprochements.

Aujourd'hui, l'Etat n'a pas, en effet :

- de vision d'ensemble des moyens publics engagés dans la politique de promotion de l'expertise technique tellement le secteur est divisé entre opérateurs.

- de connaissance précise sur la viabilité des modèles économiques des différents opérateurs.

1. Une première étape serait d'assurer le maximum de transparence sur les moyens publics mobilisés et de recenser les résultats obtenus par chaque opérateur

L'évolution du chiffre d'affaires de l'ensemble des opérateurs français donnerait une idée de l'évolution de la part de marché de la France.

Une deuxième étape consisterait à comparer l'efficience de chacune des structures en rassemblant notamment les données disponibles sur :

- les contrats liant l'Etat à chacun des opérateurs, les objectifs et les moyens associés ;

- l'évolution du chiffre d'affaires de chacun des opérateurs ;

- la part relative des frais de structure de chacun ;

- la part relative des subventions et financements publics ou assimilés ;

- un ratio de production financière par ETP.

Ces informations sont à la portée des pouvoirs publics sans audit, en collectant les données disponibles. Elles donneraient une première vision de la situation de chaque opérateur.

Votre rapporteur estime nécessaire de procéder ensuite à l'audit évoqué par le rapport Maugüé sans tarder pour avoir une vision plus fine des aspects financiers.

Votre commission souhaite que dans une troisième étape l'Etat fasse évoluer le dispositif dans le cadre d'une stratégie interministérielle.

On ne peut que s'étonner que, deux ans après la réforme de 2010, la situation n'ait pas évoluée. Les ministères, soucieux de conserver, chacun dans leur coin, leur opérateur, ont refusé de procéder à ces audits et semblent assez loin de l'idée d'une coordination, voire d'un regroupement des opérateurs.

On ne saurait se contenter du maintien de logiques purement verticales et sectorielles au détriment d'un jeu collectif « à somme positive » pour la France, avec pour résultat une utilisation non optimale des fonds publics et une présence limitée de la France sur les marchés internationaux.

Les conclusions du rapport Maugüé, comme celles de ses prédécesseurs ne doivent pas rester lettre morte.

La responsabilité de l'Etat ne se limite pas à la nomination de correspondant expertise dans les ambassades et de la constitution d'un conseil d'orientation de FEI rassemblant tous les acteurs du secteur.

L'une des seules évolutions significatives depuis le rapport Maugüé va en apparence à l'encontre des conclusions du rapport en créant un nouvel opérateur avec le fonds d'expertise technique de l'AFD qui devrait voir le jour en 2013.

Si on peut comprendre le souhait de l'AFD de participer au rayonnement de l'expertise française et de renforcer les capacités de nos pays partenaires, il convient de veiller à ce que ce fonds ne conduise pas à créer une nouvelle concurrence dans un paysage déjà marqué par une fragmentation excessive des intervenants.

La constitution d'un tel fonds avec l'AFD assurant un rôle de maîtrise d'ouvrage ne doit pas conduire à créer un nouvel opérateur pour en assurer la maîtrise d'oeuvre, au risque de complexifier encore un paysage déjà éclaté et de rendre le dispositif français illisible.

Il appartient à l'AFD, quand cela est possible, de passer par les opérateurs existants dans le cadre d'un dispositif transparent et concerté en interministériel. Le directeur général de l'AFD, auditionné par la commission, n'a cependant pas exclu qu'il participe à ce qu'il a appelé « une saine émulation » et ce qui peut apparaître aux termes de ce rapport comme une division des forces.

La plupart des acteurs rencontrés par votre rapporteur soulignent la nécessité d'agir, les lacunes du pilotage stratégique, l'absence de priorités clairement définies pour orienter les ressources d'expertise à l'international, et le faible portage politique de ces sujets.

Si une réforme ambitieuse du dispositif n'est pas engagée à court terme, permettant aux acteurs du champ d'atteindre la masse critique nécessaire pour remporter les appels d'offres multilatéraux et répondre aux demandes exigeantes des grands pays émergents, les restrictions budgétaires à venir provoqueront immanquablement un affaiblissement des différentes structures publiques, qui les éloigneront davantage du seuil de pertinence dans un environnement international de plus en plus concurrentiel.

Cet abandon serait d'autant plus paradoxal que, dans un contexte de fortes contraintes sur la ressource publique, le premier frein n'est pas celui des ressources financières. Comme le souligne le rapport Tenzer, la demande d'expertise est forte et largement « solvable ».

2. Le prochain CICID doit ensuite mettre en place une stratégie d'ensemble portant réforme du dispositif de promotion de l'expertise française

La principale difficulté se situe au niveau de l'interface entre l'offre et la demande ; il manque aujourd'hui la structure ou les modalités de coordination qui permettraient à l'offre française d'expertise publique, foisonnante mais dispersée, de trouver sa place dans le « marché » international de l'expertise.

Comme le ministre du développement, devant votre commission, l'a concédé, il y a là un chantier à ouvrir : « Je crois qu'il nous faut aujourd'hui essayer de trouver des moyens de coordonner l'action des différents opérateurs ainsi que celle de l'AFD qui va bientôt bénéficier d'un fonds dédié à l'expertise. » ^{11 ( * )}

Il faut se saisir de l'opportunité de la création du fonds d'expertise de l'AFD, du rapport Maugüé et, à vrai dire, des nombreux rapports qui se sont succédé sur ce sujet depuis 10 ans pour inviter les pouvoirs publics à faire en sorte que, dans ce secteur porteur, l'équipe France parte unie à la conquête des marchés internationaux.

Pour cela, il faudra faire preuve d'imagination et de volonté politique.

Il s'agit de dépasser les clivages entre les ministères et une tentation de « cartellisation » de l'expertise ou de « protectionnisme administratif » pour faire émerger un intérêt collectif.

Votre rapporteur, en l'état de ses travaux, a quelques réticences à proposer des solutions sachant qu'elles doivent s'appuyer sur un dialogue entre le ministère des affaires étrangères qui gèrent l'essentiel des crédits consacrés à la coopération et les autres ministères concernés.

Quelques réflexions cependant sur la méthode et les objectifs à poursuivre.

Sans doute, comme le souligne le rapport Maugüé n'a-t-on pas les moyens de créer ex nihilo un organisme de la taille de ceux des Britanniques ou des Allemands.

Le principal objectif est de mutualiser entre un maximum d'opérateurs un certain nombre de tâches communes :

- le travail de veille sur appels d'offres internationaux, y compris en amont pour influer sur la programmation des crédits européens et multilatéraux, et d'aide à la structuration de consortiums d'acteurs pour y répondre ;

- l'entretien du lien avec le réseau des ambassades, des bureaux de l'AFD et des organisations multilatérales ou européennes ;

- certaines fonctions administratives pourraient également faire l'objet de rapprochements ou mutualisations ;

- l'intermédiation financière entre les financements en provenance des bailleurs et les structures mettant à disposition l'expertise ;

- le travail de communication sur l'équipe France tout en préservant en tant que de besoin l'identité de ceux des opérateurs existants qui ont acquis une visibilité et une crédibilité avérées au gré de leurs interventions passées et de leurs perspectives de développement.

Cette mutualisation peut s'effectuer selon différents scénarios qu'il convient d'étudier dans les prochains mois avec les acteurs concernés.

Plusieurs hypothèses peuvent être envisagées.

Ce rôle transversal pourrait être assumé par FEI dont cela était initialement la vocation. Il pourrait également être confié à l'AFD, avec la création d'un EPIC, opérateur transversal, filiale de l'Agence, voire dans le cadre d'un FEI membre du groupe AFD, et dont il constituerait le bras armé sur le métier de l'assistance technique et de la réponse à appels d'offres.

Dans ce scénario, cette filiale pourrait être l'opérateur d'assistance technique des ministères dans le cadre de rôles reprécisés avec les opérateurs spécialisés dont la pérennité serait confirmée compte tenu de leur viabilité économique.

Une telle disposition prolongerait la réforme de l'aide bilatérale française menée dans les années 1990 et 2000, en confiant à cet EPIC le travail d'animation du vivier d'experts français et sa mobilisation en accompagnement de projets d'aide au développement. En plus de ses projets en prêts ou en dons, l'AFD serait donc à travers sa filiale gestionnaire d'une plateforme d'assistance technique dans ses domaines de compétence en lien avec les ministères concernés.

L'avantage de cette solution est d'adosser la promotion de l'expertise technique à un opérateur disposant à la fois de la masse critique exigée par l'environnement international et d'un réseau d'agences placées au plus près des appels d'offres.

Une solution moins ambitieuse consisterait à commencer la rationalisation de ce secteur et la mutualisation de ces tâches par des regroupements par pôle d'activité, notamment dans le secteur social où la dispersion est maximale.

La création d'un opérateur dans le secteur social donnerait à la coopération technique française une cohérence accrue, avec la coexistence de 3 grands opérateurs thématiques : ADETEF en matière de coopération économique et financière, CIVIPOL en matière de sécurité intérieure, de protection civile et de gouvernance territoriale, et un opérateur « social » compétent en matière de travail, de protection sociale et d'emploi. Cette répartition en trois acteurs laisserait cependant entière la question de FEI. Cet établissement pourrait dans ce cadre se voir conforter dans le secteur des OMD/développement durable, de la gouvernance/Droits de l'Homme, du post crise et des questions de stabilité-sécurité relevant directement du ministère des affaires étrangères.

En rester à cette solution aurait aussi pour inconvénient de ne pas répondre à une grande partie de la demande des bailleurs, qui repose précisément sur des demandes transversales associant plusieurs types de métiers, compétences et experts comme dans les projets relatifs à la gouvernance, ou des programmes liant sécurité/développement et pour lesquels un opérateur à large spectre est précisément plus approprié que des opérateurs trop spécialisés.

Quel que soit le scenario retenu : le principal enjeu est de mettre fin aux conflits de compétence, de favoriser les alliances positives et d'atteindre une taille critique par la mutualisation de fonctions communes à l'ensemble des prestataires de coopération, telles que les fonctions de support, la veille et la prospection, ou l'appui juridique à la réponse aux appels d'offres, au montage administratif des projets, au développement de partenariats.

Une stratégie commune et une harmonisation des conditions d'exercice des opérateurs seraient, en effet, déjà une amélioration notable.

Le prochain CICID devrait pouvoir avaliser une stratégie commune de promotion de l'expertise à l'internationale qui pourrait être déclinée dans le contrat de chaque opérateur.

Une chose est sûre, le statu quo n'est pas souhaitable, la situation actuelle ne sert pas l'intérêt collectif de la France.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 14 novembre 2012 sous la présidence de M. Jean-Louis Carrère, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, les membres de la commission ont entendu l'exposé du rapporteur. A l'issue de sa présentation, un débat s'est engagé :

M. Jean-Louis Carrère, président : Je vous propose donc de nous saisir de l'occasion de ce contrat pour dire dans le prolongement du rapport de la commission sur la loi relative à l'action extérieure de l'Etat, que nous sommes fermement attachés à ce que ce dossier soit pris en main. Je pense que le ministre des affaires étrangères actuel a l'autorité et la légitimité pour saisir ses homologues de cette question.

M. Christian Cambon. - Je partage entièrement les propos du rapporteur qui corroborent le constat que nous avons fait par le passé avec mon collègue Jean-Claude Peyronnet. Les marchés d'expertise dans le domaine de la coopération sont très importants parce que c'est à travers eux que nous transmettons aux pays du Sud des compétences et des capacités pour mettre en place les politiques publiques modernes. Plus que les dons ou les prêts, cette expertise contribue au renforcement de capacités de nos partenaires. C'est évidemment l'occasion de faire passer notre vision du monde et notamment notre vision d'un développement plus respectueux de la planète. La dispersion des acteurs publics dans ce domaine est regrettable. Cette situation dure depuis trop longtemps. Il faut demander aux différents ministères dans des termes très forts de procéder à une réforme de façon à ce que l'équipe France puisse aborder ces questions de façon coordonnée. C'est pourquoi je considère le rappel à l'ordre du rapporteur particulièrement bien vu.

M. Jeanny Lorgeoux. - Le rapporteur peut-il nous préciser s'il souhaite une coordination de l'ensemble des acteurs ou seulement des acteurs publics ? Il sera difficile de demander aux acteurs privés de s'unir.

M. Jacques Berthou, rapporteur. - Il s'agit de demander aux opérateurs publics de s'unir de façon à limiter le gâchis d'argent public et à mettre en place un acteur ou une coalition d'acteurs qui ait une taille critique suffisante pour faire face dans les appels d'offres internationaux à la concurrence de nos partenaires européens.

M. Jean Besson. - Quand on voit ce que font les Britanniques ou les Allemands, il est évident que nous n'avons pas la taille suffisante. J'aimerais savoir comment se coordonne les acteurs locaux avec FEI ? Dans ma région de Rhône-Alpes, nous menons depuis longtemps des actions de coopération en matière de politique locale, d'urbanisme. Comment s'articule l'action des différents opérateurs ?

M. Jacques Berthou, rapporteur. - FEI n'a pas vocation à fédérer tout le monde, mais certaines collectivités éprouvent le besoin de passer par FEI qui sert d'intermédiaire entre la demande des pays partenaires du Sud mais aussi des agences multilatérales et les viviers d'experts que sont en l'occurrence les collectivités territoriales.

M. André Trillard. -Merci pour cet excellent rapport. On voit bien dans ce domaine comme dans d'autres, que la voix de la France à l'étranger est dispersée. Cette attitude corporatiste des administrations ministérielles est regrettable surtout quand elle contribue à affaiblir l'influence de notre pays à l'étranger. On connaît ça dans d'autres domaines, boulevard saint germain vous trouvez à quelques mètres l'un de l'autre la maison du Poumon, la maison des maladies pulmonaires et la maison de la lutte contre la tuberculose. Cette dispersion des acteurs publics est une maladie très française.

M. Jacques Gautier. - Je remercie le rapporteur pour la qualité de cette communication. Je pense qu'il ne faut pas tout mélanger quand on évoque les associations, les bureaux d'études privés et les opérateurs publics. Je comprends que le propos du rapport est de demander à ce que les opérateurs qui dépendent directement des administrations se coordonnent et mutualisent certaines fonctions, notamment de support. Pour le reste j'estime que ces opérateurs doivent s'autofinancer. Il existe de nombreux bureaux d'études qui gagnent très bien leur vie sur les appels d'offres internationaux et communautaires en matière d'expertise. Il n'y a pas de raison que les opérateurs publics n'en fassent pas de même.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Mes chers collègues, je vous propose de prendre connaissance des conclusions que nous présente notre collègue et qui vous ont été distribuées et de m'indiquer si vous avez des observations. Dans le cas contraire, je vais procéder au vote.

Les conclusions et le rapport sont adoptés à l'unanimité.

ANNEXE I - LE CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE PERFORMANCES DE FEI

France Expertise Internationale

CONTRAT D'OBJECTIFS

Sommaire

Préambule

Objectif 1 : Contribuer à l'influence de la France en Europe et dans le monde.

1.1. Promouvoir, diffuser et valoriser l'expertise et le savoir-faire français dans le monde afin d'accroître notre part de marché dans le domaine de l'expertise et de la conduite de projets.

1.2 Conseiller le MAEE et les autres administrations concernées sur toute question relative à la politique française en matière d'expertise et de conduite de projet de coopération à l'international.

1.3 Conduire ses activités et sa stratégie de développement en concertation avec le MAEE.

Objectif 2 : Contribuer à l'amélioration qualitative de la projection de l'expertise française et à l'association des acteurs locaux aux projets d'expertise

2.1. Promouvoir, diffuser, et valoriser l'expertise et le savoir-faire français en matière d'assistance technique et d'ingénierie de projets.

2.2. Assurer la gestion financière des fonds et la mise en oeuvre opérationnelle du dispositif d'accompagnement des programmes du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (Initiative 5%).

2.3 Soutenir les liens entre la France et les pays partenaires en associant les acteurs locaux aux missions d'expertise et de conduite de projets menés par FEI.

Objectif 3 : Contribuer à renforcer la cohérence de l'offre française d'expertise internationale.

3.1 Développer la concertation et les partenariats avec les opérateurs publics et privés français afin d'améliorer la cohérence et la visibilité de l'offre française.

3.2 Capitaliser le nouvel instrument que constitue l'accréditation à la gestion centralisée indirecte accordée par la Commission européenne.

3.3 Agir en concertation avec les opérateurs européens.

Objectif 4 : Développer une mission de service public au service de la promotion de l'expertise française.

4.1 Renforcer la démarche qualité.

4.2 Proposer et assurer des formations

4.3 Partager sa connaissance des problématiques de l'expertise internationale avec le « Conseil d'orientation relatif au développement de l'expertise publique et privée ».

Modalités d'application du contrat

Annexe I : Indicateurs de performance

Annexe II : Indicateurs d'activité

Préambule

L'expertise internationale, à la croisée de la solidarité et de l'influence, revêt, pour notre pays, une importance stratégique. Au-delà des intérêts économiques et financiers que représentent les marchés de l'expertise, l'expertise internationale constitue avant tout un instrument privilégié et croissant de l'influence française, composante essentielle de sa politique étrangère. Il s'agit aujourd'hui de nous situer dans une logique non plus de substitution, mais de prestation de services au bénéfice d'Etats partenaires, de collectivités territoriales, de grands bailleurs multilatéraux, ou de tout autre maître d'ouvrage. Il s'agit de répondre au plus près à la demande, de plus en plus diverse et complexe, d'expertise, que celle-ci prenne la forme d'appels d'offres, d'appels à propositions ou d'accords de gré à gré. Une meilleure diffusion et valorisation de l'expertise française sur ces « marchés » doit permettre à la France de promouvoir ses approches, ses méthodes, ses dispositifs normatifs et sa langue auprès de ses partenaires.

Forte du deuxième réseau diplomatique au monde, la France dispose d'un outil qui doit jouer un rôle de premier plan dans l'analyse et la transmission de la demande d'expertise comme dans le soutien politique aux actions des opérateurs français publics et privés et aux missions des experts.

France Expertise Internationale (FEI) est l'opérateur français d'expertise internationale à vocation interministérielle créé par la loi du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'Etat et son décret d'application du 25 février 2011. Placé sous la tutelle du ministre des Affaires étrangères et européennes (MAEE), l'établissement public à caractère industriel et commercial FEI succède au groupement d'intérêt public France Coopération Internationale. FEI est chargé, dans le cadre de la politique et des orientations arrêtées par l'Etat, de porter une ambition renouvelée pour notre diplomatie d'influence et de contribuer au rayonnement de la France dans le monde.

Pour ce faire, la mission de l'établissement est, conformément aux termes de la loi et du décret précités, de « concourir à la promotion de l'assistance technique et de l'expertise internationale française à l'étranger ». Il a vocation à renforcer la capacité de la France à répondre à la forte demande d'expertise émanant des sociétés en développement et des pays émergents ; d'améliorer, quantitativement et qualitativement, la projection des experts français à l'international ; de faire bénéficier l'économie française du marché international de l'expertise tout en contribuant à la diffusion de nos normes et de nos bonnes pratiques ; de contribuer au développement de nos partenaires étrangers par le renforcement de leurs capacités locales ; de favoriser les synergies.

La promotion de l'expertise française doit être la promotion de l'ensemble des acteurs français : FEI intervient en concertation avec tous les opérateurs, publics et privés. L'établissement travaille en étroite relation avec le réseau diplomatique et de coopération à l'étranger et veille à répondre aux besoins exprimés par les postes diplomatiques.

FEI exerce ses missions selon les orientations générales, fonctionnelles et géographiques, données par le MAEE. L'établissement coopère avec les organismes français, qui sont concernés par la mise en oeuvre de ses actions.

Dans ce cadre, il est conclu un contrat d'objectifs et de performances, détaillé ci-après, pour une durée de 3 ans, couvrant la période du XX XX 2012 au XX XX 2014. L'objet du présent contrat est de définir les objectifs assignés à FEI et de tracer les grandes lignes de ses missions. Ces objectifs constituent la déclinaison des priorités exposées dans les projets annuels de performances du programme 185 « diplomatie culturelle et d'influence » du MAEE. Ce contrat est assorti d'indicateurs de performance et d'activité (récapitulés aux annexes I et II).

Objectif 1 : Contribuer à l'influence de la France en Europe et dans le monde.

1.1. Promouvoir, diffuser et valoriser l'expertise et le savoir-faire français dans le monde afin d'accroître notre part de marché dans le domaine de l'expertise et de la conduite de projets.

- Renforcer la place de l'économie française sur les marchés internationaux en contribuant à la diffusion de nos normes et de nos bonnes pratiques.

- Apporter son concours technique et logistique à tout maître d'ouvrage, français ou étranger, désireux de conduire un projet international.

- Veiller à répondre, dans le respect des contraintes économiques de FEI, aux besoins exprimés par le réseau diplomatique à l'étranger.

- Accroître la part de marché de FEI dans l'ingénierie de projets et l'expertise internationale au bénéfice de tout maître d'ouvrage.

1.2 Conseiller le MAEE et les autres administrations concernées sur toute question relative à la politique française en matière d'expertise et de conduite de projet de coopération à l'international.

- Apporter l'expérience de FEI pour répondre à toute question du MAEE et du réseau diplomatique relative à la politique française en matière d'expertise internationale et d'ingénierie de projet.

1.3 Conduire ses activités et sa stratégie de développement en concertation avec le MAEE.

- Mettre en oeuvre les conventions avec le MAEE relatives aux modalités de réalisation des prestations financées sur les programmes 105, 185 et 209.

- Se conformer, dans ses opérations, aux orientations générales, fonctionnelles ou géographiques, de la politique étrangère française, en particulier pour les projets revêtant un caractère sensible, notamment du point de vue de l'intérêt national.

- Informer le MAEE des activités que FEI conduit, qu'il s'agisse de l'administration centrale ou des postes diplomatiques et consulaires, et communiquer tous les trois mois au MAEE un agenda de ses activités (manifestations et réunions signalées, projets suivis par l'établissement, missions en France et à l'étranger, publications,...).

- Faire état dans sa politique de communication des liens existants entre le MAEE et FEI, FEI agissant en tant qu'opérateur du MAEE. Par ailleurs, FEI proposera régulièrement au MAEE des éléments à même de valoriser son action.

Dans le cadre de ses missions, FEI bénéficiera d'un accès facilité au réseau diplomatique, notamment aux « correspondants expertise ».

Objectif 2 : Contribuer à l'amélioration qualitative de la projection de l'expertise française et à l'association des acteurs locaux aux projets d'expertise

2.1. Promouvoir, diffuser et valoriser l'expertise et le savoir-faire français en matière d'assistance technique et d'ingénierie de projets.

- Améliorer, quantitativement et qualitativement, la projection de l'expertise française à l'international, en :

* développant une politique dynamique de gestion des experts techniques internationaux (ETI), notamment grâce à une politique de ressources humaines et d'accompagnement répondant aux besoins des clients, et l'animation d'un réseau d'experts ;

* conduisant ou coordonnant, à la demande de tout maître d'ouvrage, des actions de formation des ETI ;

* diversifiant les organismes pour lesquels FEI gère les ETI ;

* assurant en tant que de besoin, un retour d'expérience, le cas échéant par une diffusion des travaux des ETI ;

* contribuant à la politique de placement et de suivi des consultants dans les organisations internationales dans le cadre des orientations définies par le MAEE ;

* valorisant l'expérience acquise par les agents contractuels (attachés de coopération, ETI...) du réseau du MAEE, à l'issue d'une mission dans le réseau dans les domaines de l'expertise et de la conduite de projet, en les intégrant notamment dans son fichier d'experts.

- Développer, selon les modalités décrites au point 3.1, l'ingénierie de projets dans tous les domaines qui relèvent des grands enjeux de la mondialisation et du développement, qu'il s'agisse des « objectifs du millénaire pour le développement », de la gestion des biens publics mondiaux et en particulier dans le domaine de la santé, de l'économie de la connaissance, de la gouvernance, des situations d'après-crise ou encore de la sécurité et de la stabilité internationales.

2.2. Assurer la gestion financière des fonds et la mise en oeuvre opérationnelle de l'Initiative 5%.

La France a annoncé la mise en oeuvre de l'Initiative 5%, qui vise à répondre aux demandes d'expertise technique de la part de pays, en priorité francophones, qui éprouvent des difficultés pour accéder aux ressources, pour mettre en oeuvre ou évaluer les programmes financés par le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme. 5% de la contribution totale annuelle française au Fonds mondial pendant la période 2011 - 2013 peut être mobilisée à cet effet, ce qui représente, en fonction des projets éligibles, un maximum de 18 M€ par an.

- Assurer la mise en oeuvre opérationnelle de ce dispositif, sous la direction du MAEE, en faisant appel à l'ensemble de l'expertise, publique ou privée, compétente dans ce domaine, en France mais aussi dans les pays francophones.

2.3. Soutenir les liens entre la France et les pays partenaires en associant les acteurs locaux aux missions d'expertise et de conduite de projets menés par FEI.

- Développer les partenariats avec les opérateurs locaux d'expertise, dans l'objectif de démultiplier le « transfert de capacité ».

- Encourager la participation d'experts locaux, notamment francophones, dans la mise en oeuvre des projets d'expertise de FEI.

Objectif 3 : Contribuer à renforcer la cohérence de l'offre française d'expertise internationale

3.1 Développer la concertation et les partenariats avec les opérateurs publics et privés français afin d'améliorer la cohérence et la visibilité de l'offre française.

- Dans le cadre d'un effort partagé avec les opérateurs d'expertise français publics et privés, intervenir en concertation avec eux, et tenir compte des suites réservées aux recommandations du rapport du Gouvernement au Parlement, relatif au renforcement de la cohérence du dispositif public de l'expertise technique internationale (article 13 de la loi du 27 juillet 2010).

- Rechercher la meilleure valorisation des complémentarités avec les opérateurs publics, y compris l'Institut français et l'EPIC Campus France. FEI, par ses missions adossées à la politique étrangère de la France et la composition de son conseil d'administration, a vocation à travailler avec tous les Ministères. Il renforce à cet égard ses compétences dans l'ingénierie et la gestion de projet. Il développe son rôle d'ensemblier pour les projets multisectoriels ou transversaux et, dans la mesure où cela n'est pas incompatible avec les impératifs du bailleur, propose aux autres opérateurs publics de mobiliser l'expertise à laquelle ils ont accès dans des entreprises conjointes répondant aux objectifs assignés par la loi du 27 juillet 2010 et le décret du 25 février 2011, et dans des conditions qui permettent à ces opérateurs d'accéder aux références qui y sont associées.

- S'associer, en tant que de besoin, aux opérateurs et bureaux d'études privés afin de remporter et d'exécuter tout contrat confié par un maître d'ouvrage, français ou étranger, désireux de conduire un projet international.

3.2 Tirer pleinement parti du nouvel instrument que constitue l'accréditation à la gestion centralisée indirecte accordée par la Commission européenne.

Par cette procédure, la Commission européenne confie à une agence publique nationale, soit directement, soit par le truchement des délégations de l'UE, la mise en oeuvre de projets au titre de différents instruments qu'elle gère et délègue à cette agence les fonds dédiés à cette action.

- Tirer pleinement profit de cette délégation de gestion pour gagner des références et ainsi mieux se positionner sur les appels d'offres communautaires.

3.3 Agir en concertation avec les opérateurs européens.

- Approfondir ses relations avec les opérateurs européens d'expertise internationale, notamment sur le mode du consortium, afin de promouvoir l'expertise française.

- En tant que représentant français au Groupement européen d'Intérêt Economique (GEIE) européen EUNIDA (European Network of Implementing Development Agencies), participer aux activités de cet organisme et au renforcement de sa gouvernance et de sa stratégie.

Objectif 4 : Développer une mission de service public au service de la promotion de l'expertise française.

4.1 Renforcer la démarche qualité.

- Se doter des outils et des procédures nécessaires tant au niveau de son organisation interne que de la réalisation de ses activités : bonnes pratiques en matière de recrutement et de gestion de la ressource humaine ; fiabilisation d'un vivier opérationnel d'experts ; évaluation des missions d'experts ; surveillance des risques et de la qualité ; contrôle de gestion ; comité d'audit...

4.2 Proposer et assurer des actions de formation.

- Proposer et assurer, pour le compte ou à la demande de tout maître d'ouvrage, sur financements dédiés, des formations pour les experts aux enjeux de l'international, au formatage des curriculum vitae en fonction des bailleurs de fonds, aux réalités culturelles, politiques et économiques du pays d'intervention...

4.3 Partager sa connaissance des problématiques de l'expertise internationale avec le « Conseil d'orientation relatif au développement de l'expertise publique et privée ».

Le Conseil d'orientation relatif au développement de l'expertise technique publique et privée, mentionné au IV de l'article 12 de la loi sur l'action extérieure de l'Etat du 27 juillet 2010, émet des avis sur les priorités géographiques et thématiques de l'offre française d'expertise internationale. Il évalue l'adéquation de cette offre à la demande internationale et formule, le cas échéant, des propositions d'amélioration. Il se prononce sur toute question qui lui est soumise par le président du conseil d'administration ou le directeur général. Le Conseil d'orientation se réunit au moins une fois par an sur convocation de son président. Son secrétariat est assuré par le MAEE.

- Participer aux travaux de cette instance et des commissions de travail qu'elle pourrait être amenée à créer.

Modalités d'application du contrat

Article 1 : Engagements des signataires

Au travers d'échanges réguliers, les parties s'informent dans les meilleurs délais des éventuels risques financiers et échangent de manière générale les informations ayant une incidence financière ou budgétaire, selon des modalités précisées dans une convention cadre établie entre FEI et le MAEE.

Le MAEE:

- informe FEI de projets du MAEE relatifs à une prestation d'expertise, d'ingénierie de projets, d'assistance technique ou de renforcement de capacités administratives et relevant de son champ de compétences

- sollicite FEI pour la mise en place de tout fonds à vocation internationale qui serait placé sous la responsabilité budgétaire ou opérationnelle du MAEE.

FEI :

- met en oeuvre les orientations stratégiques de la politique étrangère de la France pour la conduite de la politique d'expertise de la France à l'étranger.

- rend compte de son action au moyen d'instruments d'évaluation, les indicateurs de performance et d'activité, définis dans le présent contrat aux annexes 1 et 2.

Article 2 : Dispositif d'ajustement

Ce contrat peut faire l'objet d'avenants.

Article 3 : Suivi du contrat

Le contrat fait l'objet d'un suivi régulier à l'occasion :

- de réunions de suivi entre le ministère de tutelle et FEI.

Fait à Paris, le ??? 2012

L'État, représenté par Le Président du Conseil

le Ministre d'Etat, ministre des d'Administration

affaires étrangères et européennes de France Expertise Internationale

ANNEXE 1 : INDICATEURS DE PERFORMANCE

ET CIBLES 2012, 2013, 2014

Objectif 1 : Contribuer à l'influence de la France en Europe et dans le monde.

1.1. Promouvoir, diffuser et valoriser l'expertise et le savoir-faire français dans le monde afin d'accroître notre part de marché dans le domaine de l'expertise et de la conduite de projets.

Indicateur 1 : Requêtes, sollicitations, manifestations d'intérêt, réponses à appel d'offre et à appels à projets

1.2 Conseiller le MAEE et les autres administrations concernées sur toute question relative à la politique française en matière d'expertise et de conduite de projet de coopération internationale.

Indicateur 2 : Taux de satisfaction des postes par rapport à l'action de l'opérateur

1.3 Conduire ses activités et sa stratégie de développement en concertation avec le MAEE

Objectif 2 : Contribuer à l'amélioration qualitative de la projection de l'expertise française et à l'association des acteurs locaux aux projets d'expertise

2.1. Promouvoir, diffuser, et valoriser l'expertise et le savoir-faire français dans le monde en matière d'assistance technique et d'ingénierie de projet.

Indicateur 3 (LOLF): Répartition du nombre d'hommes-jours experts

Répartition par bailleur, secteur, pays, dont le nombre de mois-hommes experts placés sur financements internationaux.

2.2. Assurer la gestion financière des fonds et la mise en oeuvre opérationnelle de l'Initiative 5%.

Indicateur 4 : « Initiative 5% » - Canal 1

2.3. Soutenir les liens entre la France et les pays partenaires en associant les acteurs locaux aux missions d'expertise et conduite de projets menés par FEI.

Objectif 3 : Contribuer à renforcer la cohérence de l'offre française d'expertise internationale.

3.1 Développer la concertation et les partenariats avec les opérateurs publics et privés français afin d'améliorer la cohérence et la visibilité de l'offre française. Et 3.3 Agir en concertation avec les opérateurs européens.

Indicateur 5 : Relations partenariales

3.2 Capitaliser le nouvel instrument que constitue l'accréditation à la gestion centralisée indirecte accordée par la Commission européenne

Indicateur 6 : Gestion centralisée indirecte des fonds communautaires

Objectif 4 : Développer une mission de service public au service des opérateurs.

4.1 Renforcer la démarche qualité.

4.2 Proposer et assurer des formations pour les experts internationaux.

4.3 Partager sa connaissance des problématiques de l'expertise internationale avec le « Conseil d'orientation relatif au développement de l'expertise publique et privée ».

France Expertise Internationale assurera l'analyse de chaque indicateur.

ANNEXE 2 : INDICATEURS D'ACTIVITE

Objectif 1 : Contribuer à l'influence de la France en Europe et dans le monde.

1.1. Promouvoir, diffuser et valoriser l'expertise et le savoir-faire français dans le monde afin d'accroître notre part de marché dans le domaine de l'expertise et de la conduite de projets.

Indicateur 1 : Base de données CV

1.2 Conseiller le MAEE et les autres administrations concernées sur toute question relative à la politique française en matière d'expertise et de conduite de projet de coopération à l'international.

1.3 Conduire ses activités et sa stratégie de développement en concertation avec le MAEE.

Objectif 2 : Contribuer à l'amélioration qualitative de la projection de l'expertise française et à l'association des acteurs locaux aux projets d'expertise

2.1. Promouvoir, diffuser, et valoriser l'expertise et le savoir-faire français en matière d'assistance technique et d'ingénierie de projets.

Indicateur 2 : Actions de promotion de l'expertise française initiées par FEI ou associant FEI

Indicateur 3 : Actions de communication :

2.2. Assurer la gestion financière des fonds et la mise en oeuvre opérationnelle du dispositif d'accompagnement des programmes du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (Initiative 5%).

2.3 Soutenir les liens entre la France et les pays partenaires en associant les acteurs locaux aux missions d'expertise et de conduite de projets menés par FEI.

Indicateur 4 : Transferts financiers / transferts de capacité

Objectif 3 : Contribuer à renforcer la cohérence de l'offre française d'expertise internationale.

3.1 Développer la concertation et les partenariats avec les opérateurs publics et privés français afin d'améliorer la cohérence et la visibilité de l'offre française.

3.2 Capitaliser le nouvel instrument que constitue l'accréditation à la gestion centralisée indirecte accordée par la Commission européenne.

3.3 Agir en concertation avec les opérateurs européens.

Objectif 4 : Développer une mission de service public au service de la promotion de l'expertise française.

4.1 Renforcer la démarche qualité.

4.2 Proposer et assurer des formations pour les experts internationaux.

Indicateur 5 : Formation

4.3 Partager sa connaissance des problématiques de l'expertise internationale avec le « Conseil d'orientation relatif au développement de l'expertise publique et privée ».

France Expertise Internationale assurera l'analyse de chaque indicateur.

ANNEXE II - LE RAPPORT SUR LE RENFORCEMENT DE LA COHÉRENCE DU DISPOSITIF PUBLIC DE L'EXPERTISE TECHNIQUE INTERNATIONALE DE MME MAUGüÉ

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* ¹ La politique française d'aide au développement, rapport de la Cour des comptes rendu public mardi 26 juin 2012 :

http://www.ccomptes.fr/content/download/44455/770878/version/1/file/rapport_public_politique_francaise_aide_publique_au_developpement.pdf

* ² La politique française d'aide au développement, rapport de la Cour des comptes rendu public mardi 26 juin 2012 (précité)

* ³ Voir l'avis n° 108 (2011-2012) - tome 4 (Aide publique au développement) sur le projet de loi de finances de MM. Jean-Claude PEYRONNET et Christian CAMBON, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées

* ⁴ Flux d'aide sur laquelle les 3 ministères co-secrétaires du CICID disposent d'une capacité d'orientation significative à court ou moyen termes

* ⁵ Et que 1) la maitrise d'ouvrage peut refuser et 2) que c'est l'AFD qui décide, seule, du recours ou non à de l'expertise publique.

* ⁶ Évaluation de l'assistance technique bilatérale financée par l'AFD, GRET, novembre 2011

* ⁷ Bilan évaluatif de la politique française de coopération au développement entre 1998 et 2010 Ernst & Young

* ⁸ Patrick Mordelet - « l'organisation et le financement des activités de coopération internationale des hôpitaux dans le cadre de la tarification à l'activité », 2008

* ⁹ Avis de Marc Gentilini au CES « la coopération sanitaire française dans les pays en développement », 2006

* ¹⁰ Un mois-homme correspond à une durée de 20 jours d'expertise prestation.

* ¹¹ Audition de M. Pascal Canfin, ministre délégué chargé du développement, sur le projet de loi de finances pour 2013 (mission « Aide publique au développement »), mardi 6 novembre, http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20121105/etr.html#toc2.