B. UNE VOIE CONSACRÉE PAR LE TRAITÉ DE LISBONNE
1. Des réflexions antérieures
a) Le Corpus Juris de 1997
La proposition de créer un Parquet européen n'est pas nouvelle. Elle a été formulée à plusieurs reprises avant d'être inscrite dans les traités. Comme le souligne l'étude du Conseil d'État, la publication, en 1997, du Corpus Juris par un groupe d'experts mandaté à cet effet par la Commission européenne a constitué une « étape décisive ». Réalisé sous la direction du professeur Mireille Delmas-Marty, cet important travail a, pour la première fois, précisé ce que pourrait être ce ministère public européen dans le domaine spécifique de la protection des intérêts financiers de l'Union. Selon le document, il s'agirait d'une autorité indépendante « indivisible et solidaire » composée d'un procureur général européen et, dans chaque État membre, de procureurs européens délégués. Ces derniers seraient compétents pour la recherche, la poursuite, le renvoi en jugement et l'exercice de l'action publique devant la formation de jugement nationale pour la répression d'une série d'infractions mais aussi pour l'exécution des peines. Des incriminations communes à tous les États membres seraient par ailleurs définies.
b) Les initiatives du Sénat
Le Sénat s'est lui-même montré très actif pour promouvoir la création d'un Parquet européen dans le cadre d'un processus de construction de l'espace judiciaire européen. Dès 1997, la délégation pour l'Union européenne publiait un rapport d'information sur la construction d'un espace judiciaire européen qui préconisait la création d'un ministère public européen et la définition d'un droit pénal de l'Union pour lutter contre la grande criminalité transnationale.
Ce rapport proposait de recourir à une méthode originale, à savoir la réunion des représentants des Parlements nationaux et du Parlement européen dans une enceinte chargée d'élaborer les textes d'unification des droits pénaux. Cette méthode a par la suite été retenue pour l'élaboration de la Charte européenne des droits fondamentaux, puis pour la préparation du projet de traité constitutionnel.
L'idée d'un parquet européen a resurgi à l'occasion des négociations relatives à la création d'Eurojust, proposée par les États membres au Conseil européen de Tampere en 1999. Le 29 mars 2001, le Sénat adoptait une résolution européenne dans laquelle il demandait notamment au Gouvernement « d'agir au sein du Conseil afin qu'une Convention composée de parlementaires nationaux et européens ainsi que de représentants des gouvernements et de la Commission européenne soit réunie pour étudier, dans les matières relevant de la compétence d'Eurojust, les conditions de l'unification des droits pénaux et de la création d'un ministère public européen ainsi que toute question que l'expérience d'Eurojust mettrait en lumière. » En pratique cependant, le Conseil de l'Union européenne devait finalement décider qu'Eurojust serait une simple unité chargée d'améliorer la coopération judiciaire.
En décembre 2001, dans une résolution, relative au mandat d'arrêt européen et à la lutte contre le terrorisme, le Sénat soulignait notamment que « seule l'unification au niveau européen des incriminations et des procédures constituerait une réponse adaptée à l'ampleur des défis soulevés par les formes graves de criminalité internationale ». Le Sénat considérait que cette unification impliquait notamment : la constitution d'une autorité responsable des poursuites ; l'attribution à Europol de compétences opérationnelles.
c) Le Livre vert de la Commission européenne du 11 décembre 2001
Présenté par la Commission européenne, le 11 décembre 2001, le Livre vert sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un Procureur européen a marqué une nouvelle étape importante. En septembre 2000, alors que s'achevaient les négociations qui allaient conduire au traité de Nice, la Commission européenne avait soumis à la Conférence intergouvernementale une proposition de création d'un parquet européen compétent en matière de protection des intérêts financiers de la Communauté. Les chefs d'État et de Gouvernement n'ont pas retenu cette proposition qui fut reprise dans le livre vert. Deux motifs étaient avancés par la Commission européenne à l'appui de sa proposition : la spécificité des intérêts financiers communautaires dont la protection justifiait la création d'une fonction de poursuite au niveau européen ; la considération que, conformément au principe de subsidiarité, la Communauté était la plus légitime à défendre ses propres intérêts et aussi la plus apte à le faire.
Selon le livre vert, le procureur européen serait exclusivement compétent en matière de fraude aux intérêts communautaires. Le ministère public devant être compétent sur l'ensemble du territoire communautaire, la Commission européenne estimait qu'une définition commune des incriminations poursuivies serait nécessaire. Certaines infractions ont déjà donné lieu à l'élaboration de définitions communes : la fraude, la corruption et le blanchiment de capitaux.
La Commission européenne considérait que le procureur européen devrait être compétent pour poursuivre d'autres infractions liées à la protection des intérêts financiers communautaires : fraude en matière de passation de marché, association de malfaiteurs, abus de fonction, révélation de secret de fonction...
Le livre vert suggérait que les missions du procureur européen soient les suivantes :
- le procureur européen devrait rassembler les preuves, à charge et à décharge, afin de permettre, le cas échéant, d'engager des poursuites à l'encontre des auteurs des infractions définies en commun pour protéger les intérêts financiers de la Communauté. Il devrait ainsi être chargé de la direction et de la coordination des poursuites. Le procureur européen aurait une compétence spécialisée, prioritaire sur les compétences des autorités de poursuite nationales, mais pour autant articulée avec celles-ci afin d'éviter les doubles emplois ;
- recourant aux autorités de recherche existantes (police) pour l'exécution des investigations, le procureur européen exercerait la direction des activités de recherche dans les affaires qui le concernent ;
- le procureur européen aurait compétence, sous le contrôle du juge, pour renvoyer en jugement les auteurs des faits poursuivis ;
- le procureur devrait, lors du procès lui-même, exercer l'action publique afin de défendre les intérêts financiers des Communautés.
Selon le livre vert, le procureur européen serait choisi parmi des personnalités offrant toutes les garanties d'indépendance, et qui réunissent les conditions requises pour l'exercice, dans leurs pays respectifs, des plus hautes fonctions juridictionnelles. Le procureur européen devrait être indépendant, tant à l'égard des parties au procès qu'à l'égard des États membres et des institutions et organes communautaires. Il serait nommé, pour un mandat de six ans non renouvelable, par le Conseil de l'Union européenne à la majorité qualifiée, sur proposition de la Commission et après avis conforme du Parlement européen. Le ministère public européen serait un organe, dirigé par le procureur européen et composé de procureurs européens délégués, désignés par chaque État membre.
Un ou plusieurs procureurs européens délégués pourraient être institués dans chaque État membre, selon le volume d'affaires à traiter et leur propre organisation judiciaire interne. Les procureurs européens délégués seraient habilités par le procureur européen sur proposition de leur État membre d'origine, parmi les fonctionnaires nationaux chargés, dans leur État membre respectif, de fonctions de poursuites pénales. Il pourrait s'agir, selon les États membres, de procureurs nationaux, ayant ou non le statut de magistrat, ou bien de fonctionnaires désignés à cette fin, là où l'institution du ministère public n'est pas connue. Le livre vert ne se prononçait pas sur la possibilité ou non pour les procureurs délégués de cumuler des fonctions nationales et leurs fonctions européennes.
Le procureur européen pourrait être saisi par toute personne physique ou morale et pourrait s'autosaisir. Certaines autorités nationales et communautaires ayant des compétences particulières dans le domaine de la lutte contre la fraude aux intérêts communautaires auraient l'obligation de saisir le procureur européen. Le principe de la légalité des poursuites serait retenu avec quelques exceptions. Les actes accomplis sous l'autorité du procureur européen, dès lors qu'ils pourraient mettre en jeu les libertés individuelles et les droits fondamentaux, devraient être soumis au contrôle du juge national exerçant la fonction de juge des libertés. À l'issue de la phase préparatoire au jugement, un juge national exerçant la fonction de contrôle du renvoi en jugement confirmerait les charges sur la base desquelles le procureur européen entend requérir et la validité de la saisine de la juridiction de renvoi.
Dans une résolution du 13 juillet 2002, le Sénat avait considéré que « seules la constitution d'une autorité responsable des poursuites et l'unification des règles et procédures pénales nécessaires à la mise en oeuvre efficace des poursuites et des enquêtes constitueraient une réponse adaptée face à ces formes graves de criminalité transfrontalière. » Il avait, en conséquence, approuver le principe de la création d'un « ministère public européen » compétent en matière de protection des intérêts financiers de la Communauté. Cependant, pour le Sénat, la création d'un « ministère public européen » devrait s'accompagner, dans le domaine considéré, d'une unification des incriminations et des procédures pénales, la plus complète possible. Cette unification devrait en particulier porter sur la définition des incriminations, y compris la tentative ou la complicité, les circonstances aggravantes et atténuantes, ainsi que les régimes de prescription. À défaut d'unification, et uniquement en matière de sanctions et de procédures pénales, il serait envisageable de recourir à l'harmonisation et au principe de reconnaissance mutuelle. En outre, la résolution soulignait que la création du Procureur européen devrait s'accompagner de la création au niveau européen d'une instance juridictionnelle seule chargée de contrôler les actes du procureur susceptibles de porter atteinte aux libertés ainsi que l'acte de renvoi en jugement. À terme, selon la résolution, la création au niveau européen d'une juridiction de jugement compétente pour juger les affaires poursuivies par le Procureur européen devrait être envisagée notamment pour assurer l'homogénéité des décisions prises sur le territoire de la Communauté.
Depuis deux à trois ans, le discours des États membres a évolué sur la perspective de créer un Parquet européen. Des discussions ont été menées sous présidence espagnole (1 er semestre 2010) et belge (2 nd semestre 2010).
2. Le traité de Lisbonne
a) Une reconnaissance qui demande confirmation par une décision unanime du Conseil
Après l'échec de la tentative faite lors des négociations du traité de Nice, le traité constitutionnel, concrétisant les réflexions de la Convention européenne, ouvrit la voie à une reconnaissance du Parquet européen. Le traité de Lisbonne a repris ce projet désormais inscrit à l'article 86 du TFUE.
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Article 86 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne 1. Pour combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à une procédure législative spéciale, peut instituer un Parquet européen à partir d'Eurojust. Le Conseil statue à l'unanimité, après approbation du Parlement européen. En l'absence d'unanimité, un groupe composé d'au moins neuf États membres peut demander que le Conseil européen soit saisi du projet de règlement. Dans ce cas, la procédure au Conseil est suspendue. Après discussion, et en cas de consensus, le Conseil européen, dans un délai de quatre mois à compter de cette suspension, renvoie le projet au Conseil pour adoption. Dans le même délai, en cas de désaccord, et si au moins neuf États membres souhaitent instaurer une coopération renforcée sur la base du projet de règlement concerné, ils en informent le Parlement européen, le Conseil et la Commission. Dans un tel cas, l'autorisation de procéder à une coopération renforcée, qui est visée à l'article 20, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne et à l'article 329, paragraphe 1, du présent traité, est réputée accordée et les dispositions sur la coopération renforcée s'appliquent. 2. Le Parquet européen est compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement, le cas échéant en liaison avec Europol, les auteurs et complices d'infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, tels que déterminés par le règlement prévu au paragraphe 1. Il exerce devant les juridictions compétentes des États membres l'action publique relative à ces infractions. 3. Les règlements visés au paragraphe 1 fixent le statut du Parquet européen, les conditions d'exercice de ses fonctions, les règles de procédure applicables à ses activités, ainsi que celles gouvernant l'admissibilité des preuves, et les règles applicables au contrôle juridictionnel des actes de procédure qu'il arrête dans l'exercice de ses fonctions. 4. Le Conseil européen peut, simultanément ou ultérieurement, adopter une décision modifiant le paragraphe 1 afin d'étendre les attributions du Parquet européen à la lutte contre la criminalité grave ayant une dimension transfrontière et modifiant en conséquence le paragraphe 2 en ce qui concerne les auteurs et les complices de crimes graves affectant plusieurs États membres. Le Conseil européen statue à l'unanimité, après approbation du Parlement européen et après consultation de la Commission. |
Cette inscription du Parquet européen dans les traités constitue une étape essentielle en vue de la construction d'une véritable Europe de la justice. Pour autant, fruit d'un compromis entre les États membres hostiles et ceux qui sont favorables à ce projet, la rédaction de l'article 86 TFUE laisse ouvertes beaucoup de questions.
En premier lieu, la reconnaissance ne signifie pas création. Celle-ci reste une option qu'il appartient au Conseil de mettre en oeuvre avec l'approbation du Parlement européen.
Le Parquet européen devra être créé « à partir d'Eurojust ». Cette formulation très générale ouvre volontairement la voie à plusieurs interprétations, comme l'a relevé le Conseil d'État et comme l'ont confirmé les auditions conduites par votre rapporteur. On peut, en effet, envisager un parquet collégial ; une personne désignée comme procureur européen et assistée de procureurs adjoints ; une unité spécifique aux côtés d'Eurojust et s'appuyant sur l'expérience de cette unité de coopération ; une unité créée à partir des compétences dévolues à Eurojust ; une solution mixte.
Sur la procédure de création, le traité établit une procédure législative spéciale qui requiert l'unanimité au sein du Conseil et l'approbation par le Parlement européen. Cette approbation paraît acquise. Le Parlement européen, à plusieurs reprises, a demandé l'adoption des mesures nécessaires à la création d'un Parquet européen 3 ( * ) .
En revanche, l'unanimité au Conseil sera vraisemblablement impossible à réunir compte tenu des positions qui ont déjà été exprimées par les États membres. La situation est néanmoins rendue encore plus complexe en raison des régimes dérogatoires accordés au Royaume-Uni, à l'Irlande et au Danemark. En vertu de l'article 1 er de chacun des protocoles 21 et 22 annexés aux traités, ces pays ne participent pas aux décisions du Conseil relative à l'espace de liberté, de sécurité et de justice (titre V de la troisième partie du TFUE, au sein duquel figure l'article 86 permettant la création du Parquet européen). C'est la clause dite d'« opt out ». Toutefois, ces mêmes protocoles autorisent ces trois États membres à manifester auprès du Conseil leur souhait de participer à telle ou telle action entreprise dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice (clause dite d'« opt in »). En conséquence, en l'absence d'opt in de leur part, l'unanimité sur la décision de créer un Parquet européen devrait s'apprécier sur vingt-quatre États membres.
b) La voie de la coopération renforcée
Cependant, en l'absence d'unanimité, le traité ouvre la voie à une coopération renforcée. Face au blocage résultant de l'absence d'unanimité, un groupe composé d'au moins neuf États membres pourra demander que le Conseil européen soit saisi du projet de règlement. Dans ce cas, la procédure au Conseil sera suspendue.
Après discussion, et en cas de consensus, le Conseil européen, dans un délai de quatre mois à compter de cette suspension, renverra le projet au Conseil pour adoption. Cette procédure originale témoigne de l'importance de la volonté politique dans la mise en oeuvre du projet de Parquet européen.
Dans le même délai, en cas de désaccord, et si au moins neuf États membres souhaitent instaurer une coopération renforcée sur la base du projet de règlement concerné, ils en informeront le Parlement européen, le Conseil et la Commission. Dans un tel cas, l'autorisation de procéder à une coopération renforcée sera réputée accordée et les dispositions des traités sur la coopération renforcée s'appliqueront. Les États volontaires auront donc les moyens de surmonter l'absence de consensus en lançant le projet dans le cadre d'une coopération renforcée à partir du projet de règlement élaboré par le Conseil européen.
L'article 86 TFUE précise les missions qui seront celles du Parquet européen. Celui-ci sera compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement, le cas échéant en liaison avec Europol, les auteurs et complices d'infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union. Il exerce devant les juridictions compétentes des États membres l'action publique relative à ces infractions. Cependant, les infractions concernées ne sont pas définies. Il reviendra aux règlements qui créeront le Parquet européen de les déterminer.
c) Un champ de compétences extensible
En deuxième lieu, le champ de compétences du Parquet européen n'est pas borné par le traité. Très clairement, celui-ci le centre en priorité sur la protection des intérêts financiers de l'Union européenne. Tel était également le choix du livre vert de la Commission européenne de 2001. Comme votre rapporteur l'a indiqué précédemment, ce domaine répond à des enjeux importants et la création d'un Parquet européen pourrait avoir une plus-value évidente.
Mais le Conseil européen pourra décider, simultanément ou ultérieurement, d'étendre les attributions du Parquet européen à la lutte contre la criminalité grave ayant une dimension transfrontière. Une telle extension donnerait, à l'évidence, au projet toute sa portée en proposant une réponse concrète aux attentes de nos concitoyens dans la lutte contre la grande criminalité.
3. La création d'un Parquet européen n'appellerait pas une nouvelle révision constitutionnelle
L'étude du Conseil d'État a analysé la question de savoir si la création d'un Parquet européen impliquerait en France une nouvelle révision constitutionnelle. On sait que la décision du Conseil constitutionnel du 20 décembre 2007, relative au traité de Lisbonne, a considéré qu'une révision s'imposait au regard de l'article 86 du TFUE ouvrant la possibilité de la création d'un parquet européen, eu égard à la portée d'une telle perspective quant à l'exercice de la souveraineté nationale.
La loi constitutionnelle du 4 février 2008 a modifié l'article 88-1 de la Constitution, qui est désormais ainsi libellé :
« La République participe à l'Union européenne constituée d'États qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tels qu'ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007. »
Le Conseil d'État fait valoir qu' « il semble (...) raisonnable d'estimer que les conséquences inhérentes à l'institution effective du Parquet européen, pour ce qui est de l'atteinte excessive à la souveraineté nationale, ont été nécessairement acceptées par la loi constitutionnelle du 4 février 2008, toutes les virtualités comprises dans l'article 86 TFUE étant purgées de leurs éventuels vices d'inconstitutionnalité ». Pour le Conseil d'État, toutefois, cette analyse ne vaut que sous une double réserve, d'une part, d'une absence de modification de l'article 86 TFUE, c'est-à-dire du champ matériel du Parquet européen et, d'autre part, du respect de l'ensemble des principes constitutionnels par la totalité des règlements d'application qui seront adoptés par le Conseil aux fins de permettre son institution effective.
* 3 Cf. notamment les résolutions 2009/2167 (INI) du 6 mai 2010 et 2010/2247(INI) du 6 avril 2011 sur la protection des intérêts financiers de l'Union européenne et la lutte contre la fraude.