Débat d'orientation des finances publiques pour 2014 : quelles perspectives pour les finances sociales ?

B. UNE STABILISATION DES COMPTES EN 2013

Si l'action déterminée du Gouvernement durant l'été a contribué à l'amélioration sensible des déficits cumulés du régime général et du FSV en 2012, l'année 2013 devrait se traduire par la stabilisation des comptes sociaux.

Pénalisés par une croissance nulle et par une nouvelle diminution de la progression de la masse salariale (1,3 % contre 2,3 % retenus dans le cadre des hypothèses préparatoires au PLFSS), les comptes du régime général et du FSV devraient afficher un déficit de 17,3 milliards d'euros en fin d'exercice, soit une réduction de 200 millions d'euros par rapport à 2012.

1. Une stabilisation des déficits

Selon les prévisions établies par la Commission des comptes de la sécurité sociale, l'année 2013 devrait être marquée par la stabilisation du déficit d'ensemble du régime général et du FSV à hauteur de 17,3 milliards d'euros.

Le solde du régime général se dégraderait d'un milliard d'euros en 2013 pour atteindre 14,3 milliards d'euros. A l'inverse, le solde du FSV, bénéficiant d'un rebond de ses recettes et d'un ralentissement de ses charges, s'améliorerait de 1,1 milliard d'euros sur l'année, pour s'établir à 3 milliards d'euros de déficit.

S'ils devaient se confirmer dans les mois à venir, ces chiffres s'écarteraient sensiblement des prévisions réalisées dans le cadre de la loi de financement pour 2013 (tableau ci-dessous).

Evolution des soldes du régime général et du FSV
(en milliards d'euros)
	2012	LFSS 2013	CCSS ^4 ( * ) 2013
Solde du régime général	- 13,3	- 11,4	- 14,3
FSV	- 4,1	- 2,5	- 3
Soldes du régime général et du FSV	- 17,4	13,9	- 17,3
Source : rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, juin 2013

2. Une situation liée à la dégradation de la conjoncture économique

L'écart entre les prévisions établies par la Commission des comptes et les montants votés dans le cadre de la dernière loi de financement s'explique essentiellement par une dégradation de la conjoncture économique plus prononcée que prévue.

Face à cette situation, le Gouvernement a d'ailleurs, à l'occasion de la transmission du programme de stabilité de la France 2013-2017 à la commission européenne en avril dernier, procédé à l'actualisation des différentes hypothèses macro-économiques conditionnant l'évolution des comptes sociaux.

Fixé à 0,8 % à l'automne dernier dans le cadre des travaux préparatoires à la loi de finances et à la loi de financement, le taux de croissance du PIB en volume pour 2013 a ainsi été ramené à 0,1 %. Cette révision pourrait toutefois s'avérer insuffisante au moment où l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) vient d'aligner sa prévision de croissance pour l'année en cours sur celle de la commission européenne, à savoir - 0,1 %.

L'hypothèse d'évolution de la masse salariale, initialement fixée à 2,3 %, a quant à elle été révisée dans les mêmes circonstances à 1,3 %.

Hypothèses de croissance et d'évolution de la masse salariale 2013
(en pourcentage)
	LFSS 2013	Programme de stabilité 2013	Ecart
Croissance du PIB en volume (%)	0,8	0,1	0,7
Evolution de la masse salariale (%)	2,3	1,3	1
Source : rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, juin 2013

La sensibilité des résultats du régime général aux variations du taux de croissance de la masse salariale du secteur privé, précisée dans le tableau ci-dessous, permet de constater que l'actualisation de cette dernière variable explique près des deux tiers de l'écart de 2,9 milliards existant entre les prévisions établies par la commission des comptes et les objectifs votés dans le cadre de la loi de financement pour 2013.

Impact d'un point supplémentaire de taux de croissance de la masse salariale sur les branches du régime général
(en millions d'euros)
	Cnam Maladie	Cnam AT-MP	Cnaf	Cnav	Total Régime général
Impact d'un point supplémentaire de taux de croissance de la masse salariale du secteur privé	910	100	300	680	1990
Source : rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, juin 2013

En dépit de la faible progression de la masse salariale et d'une dynamique spontanée des assiettes négative, la hausse des produits du régime général devrait s'établir à 3 % en 2013 , tirée par les 8,5 milliards de recettes supplémentaires issus de l'effet en année pleine des mesures votées lors du collectif d'août 2012 et de l'entrée en vigueur des dispositions votées dans le cadre de la loi de financement pour 2013.

L'année en cours devrait en effet bénéficier en premier lieu de recettes issues de l'application en année pleine des dispositions prises dans le cadre de la loi de finances rectificative du 16 août 2012 et en particulier :

- de la modification du dispositif d'exonération de cotisations salariales appliquées aux heures supplémentaires pour 1,9 milliard d'euros ;

- de la hausse du forfait social à 20 % pour 1,6 milliard d'euros ;

- de l'augmentation de 13,5 % à 15,5 % du taux global des prélèvements sociaux sur les revenus du capital pour 1,7 milliard d'euros ;

- de la hausse de 0,2 point du taux de cotisation de la branche vieillesse pour 700 millions d'euros.

Elle devrait également bénéficier des produits supplémentaires tirés des différentes mesures de recettes adoptées dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale du 17 décembre 2012 rassemblés dans le tableau ci-dessous.

Impact des principales mesures de recettes de la LFSS 2013 sur les produits du régime général et du FSV
(en millions d'euros)
Clarification de l'assiette et de la création d'une tranche supplémentaire de la taxe sur les salaires	500
Création d'une contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie sur les pensions de retraite au taux de 0,15 %	450
Augmentation des droits sur les bières	400
Suppression de l'assiette forfaitaire de cotisation permettant aux particuliers employeurs de cotiser sur une assiette inférieure au salaire réel	340
Assujettissement des indemnités de rupture conventionnelle au forfait social	330
Revalorisation des taux de cotisation AT-MP	200
Alignement des structures de fiscalité des différentes formes de tabac	150
Elargissement de la couverture sociale des élus	140
Modification du régime social des carried interests	80
Simplification de la fiscalité des produits de santé	10
Source : Annexe 10 du PLFSS pour 2013 - Rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale

Le ralentissement de la progression des produits affectés au régime général et du FSV devrait s'accompagner en 2013 d'une hausse de 3,4 % des dépenses selon la Commission des comptes de la sécurité sociale.

Cette tendance correspond en premier lieu à l'augmentation de 4,2 % des prestations retraite. Cette hausse traduit un double phénomène : un pic de départs (715 000 au total soit 24 % de plus qu'en 2012) lié à la montée en charge de la réforme de 2010 auquel s'ajoute un important volume de retraites anticipées (138 000 au total soit 37,5 % de plus qu'en 2012) provoqué par l'assouplissement des conditions d'accès au dispositif prévu par le décret du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse.

Elle est ensuite liée à la progression de 3 % des dépenses maladie reposant essentiellement sur des facteurs épidémiologiques, en particulier l'accélération des remboursements du régime général sur les quatre premiers mois de 2012 en partie imputable à la grippe saisonnière du début d'année.

3. La progression des déficits des branches maladie et famille

La dégradation du solde du régime général pour 2013 traduirait une évolution contrastée des branches maladie et famille d'une part et de la branche vieillesse d'autre part.

Evolution des soldes des branches du régime général
(en milliards d'euros)
	2012	LFSS 2013	CCSS 2013	Ecart potentiel
Maladie	- 5,9	- 5,1	- 7,9	2,8
AT/MP	- 0,2	0,3	0,3	0
Vieillesse	- 4,8	- 4	- 3,5	- 0,5
Famille	- 2,5	- 2,5	- 3,2	0,7
Source : rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, juin 2013

C'est principalement l'évolution du solde de la branche maladie qui pèserait sur les comptes du régime général en 2013. Contre toute attente, le déficit de la branche progresserait en effet de 2 milliards d'euros pour s'établir à 7,9 milliards d'euros.

Cette situation s'expliquerait par le faible dynamisme des ressources de la Cnam, en particulier la faible progression des recettes nettes de CSG. Alors que ces dernières représentent 35 % des produits de la caisse, la commission des comptes estime que leur hausse devrait se limiter à 0,4 % contre 4 % en 2012 du fait du mécanisme de répartition de cette contribution, qui amplifie en 2013 l'impact pour la Cnam de la dégradation du contexte économique, et à la contraction de l'assiette des revenus du capital.

Le solde de la Cnaf se dégraderait quant à lui de 700 millions d'euros. En dépit d'une moindre progression des prestations sociales (+ 2,6 %) par rapport à 2012 (3,2 %), les comptes de la branche seraient fortement pénalisés par le ralentissement marqué des produits nets, en particulier la faible augmentation de la CSG assise sur les revenus d'activité (+ 1,1 %), la baisse des cotisations des non-salariés (- 2,7 %) et la forte baisse de la CSG assise sur les revenus du capital (- 6 %).

A contrario , les comptes de la Cnav s'amélioreraient de 500 millions d'euros en 2013 grâce à la progression soutenue des recettes de la branche. La hausse des taux de cotisation de 0,2 point dans le cadre du financement de la retraite anticipée et la suppression des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires rapporteraient 2,5 milliards de recettes supplémentaires en année pleine. Parallèlement, la Cnav bénéficierait des produits liés à l'affectation d'une fraction du forfait social et à la majoration du taux de prélèvement social sur les revenus du capital pour un total de 2,6 milliards de recettes complémentaires. L'ensemble de ces recettes compenserait largement le ralentissement de l'effet négatif de la dégradation de la masse salariale plafonnée.

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* ⁴ CCSS : Commission des comptes de la sécurité sociale