II. ELÉMENTS DE PRÉCONISATIONS
A. LES MARGES DE PROGRESSION RELEVÉES PAR VOS RAPPORTEURS
1. Les problématiques toujours en suspend à prendre en compte dans la réforme du dispositif
a) Un dispositif statistique encore incomplet
Un seul réseau, celui des Urssaf et de l'Acoss, dispose des données exhaustives issues du portail d'enregistrement alors que l'Insee dispose de données brutes sur les créations d'entreprises mais sans lien avec le chiffre d'affaires. Par ailleurs, l'absence de croisement de données entre les organismes en charge des cotisations sociales (Acoss), des impositions fiscales (DGFiP) et des caisses d'assurance vieillesse ne permet pas d'identifier les fraudes ou sous-déclaration de chiffre d'affaires essentiellement dénoncées dans le secteur du bâtiment ou de la coiffure.
b) Des contrôles parcellaires et non rentables à grande échelle
S'agissant de la fraude à la déclaration d'activité, les Urssaf ont décelé, sur un échantillon d'entreprises, une fréquence de 30 % des redressements, pour un montant moyen de 404 euros par auto-entrepreneur contrôlé. Des extrapolations de ces données conduisent à évaluer à environ 400 millions d'euros le gain d'une couverture totale du fichier, ce qui est considérable. Mais vos rapporteurs ont acquis la conviction, au cours des auditions, que l'extension à grande échelle d'un tel contrôle impliquerait un coût disproportionné par rapport au gain escompté.
C'est pourquoi, ils privilégient le renforcement de la procédure d'inscription et de l'information en direction des auto-entrepreneurs pour agir préventivement sur les dérives et manquements aux déclarations d'activité et de chiffre d'affaires.
c) Des dérives sous-estimées en matière de travail dissimulé et de concurrence déloyale dans l'artisanat
Par définition, la fraude - notamment le paiement en liquide non déclaré - n'est pas quantifiable de manière objective car « totalement incontrôlable » selon les organisations représentatives des artisans. Celles-ci considèrent que de ce point de vue, le régime de l'auto-entrepreneur constitue une forme de couverture légale au travail dissimulé, sans qu'aucune étude ne puisse, par définition, l'établir sur des bases objectives.
Aussi, on ne saurait minimiser l'impact de la concurrence des auto-entrepreneurs dans le secteur du bâtiment au seul motif que leur chiffre d'affaires global (847 millions d'euros pour 66 267 actifs) ne représenterait que 0,7 % de l'activité des entreprises du bâtiment de moins de 20 salariés dans leur ensemble (123 milliards d'euros) ou 1,1 % des entreprises artisanales du bâtiment (77 milliards d'euros).
Ainsi, certains schémas de contournement de la franchise de TVA dans le bâtiment sont rapportés comme étant pratiqué à grande échelle, sans que les rapports de l'IGF et de l'IGAS n'aient pu en mesurer l'importance. Pour autant, vos rapporteurs considèrent que ce n'est pas parce que l'administration ne peut mesurer un tel phénomène que celui-ci n'existe pas.
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Schéma type de contournement de la franchise de TVA et stratégie de minimisation du chiffre d'affaires des auto-entrepreneurs du secteur du bâtiment - l'auto-entrepreneur dans le secteur du bâtiment a tout intérêt à ne facturer que son travail pour ne pas dépasser son plafond annuel d'activité car le coût des matériaux utilisés représenterait une part importante du chiffre d'affaires. - Aussi, comme par ailleurs l'auto-entrepreneur ne peut, par définition, récupérer la TVA facturée au client, il met celui-ci directement en relation avec le fournisseur de matériaux. - La vente des matériaux est donc opérée par le fournisseur de matériaux directement au client de l'auto-entrepreneur tout en bénéficiant des rabais pratiqués pour les ventes aux professionnels qui peuvent atteindre de 20 % à 40 % du prix public, soit plus que le montant de la TVA. - Au final, les trois protagonistes sont contents : le fournisseur de matériaux fait du chiffre d'affaires dans des conditions identiques à celles qu'il pratiquerait pour des professionnels, l'auto-entrepreneur minimise son chiffre d'affaires pour rester dans le régime et le client fait une économie sur l'achat des matériaux tout en ne payant l'auto-entrepreneur que pour son travail de pose. |
2. Les points précis qui nécessitent des approfondissements
a) La question de la limitation dans le temps du dispositif
A l'occasion de la consultation lancée au printemps, le Gouvernement a relancé le débat sur la limitation dans le temps du régime de l'auto-entrepreneur en le combinant avec deux objectifs distincts :
- d'une part, faciliter la création d'entreprise par son caractère simple et accessible mais limité dans le temps (deux ans à partir de certains seuils de chiffre d'affaires) ;
- d'autre part, offrir un statut adapté pour l'exercice d'une activité complémentaire, sans limite de durée, permettant de se créer un revenu d'appoint notamment pour les populations au revenu modeste (chômeurs, retraités, etc.).
Aussi est-il intéressant de s'interroger sur les raisons qui ont conduit les auteurs du rapport IGAS-IGF à ne pas le retenir. Ils ont estimé qu'il n'était pas plus pertinent que celui du dépassement des seuils d'activité pour sortir du régime et par ailleurs qu'il introduisait non seulement une source forte d'insécurité juridique pour les auto-entrepreneurs en exercice, mais aussi un frein nouveau aux futures adhésions. En période de hausse du nombre des demandeurs d'emploi et de destruction d'emplois, un tel message n'est peut-être pas le plus adapté pour parvenir à « l'inversion de la courbe du chômage ».
Par ailleurs, vos rapporteurs ont considéré qu'il convenait en premier lieu d'améliorer et de sécuriser le dispositif de déclaration pour mieux identifier la distinction entre activité principale et complémentaire et, en second lieu, de distinguer selon le type d'activité exercée.
Ainsi, il est clairement apparu au cours des auditions que les activités relevant de l'artisanat et des professions réglementées concentraient l'essentiel des critiques relatives à la concurrence déloyale et aux risques liés à la sécurité des travaux . Il convient de protéger tout particulièrement ce secteur.
En revanche, s'agissant des professions libérales et du commerce, il n'a pas semblé que l'exercice de l'auto-entreprise mette en péril les activités relevant du droit commun. C'est pourquoi, vos rapporteurs ne jugent pas nécessairement pertinent l'instauration d'une limitation dans le temps généralisée à toutes les catégories d'auto-entrepreneurs .
b) La question de l'accompagnement des auto-entrepreneurs
Le succès statistique confirmé de l'auto-entrepreneur, a fortiori en période de croissance du chômage, ne doit pas conduire à éluder la réflexion sur la pérennité des activités économiques qu'il a permis de faire émerger et dont certaines d'entre elles, hors activités uniquement destinées à fournir un revenu accessoire, mériteraient de trouver leur place dans une forme classique d'entreprise, grâce à un accompagnement adapté. Comme on l'a vu, le nombre de « sorties par le haut » demeure très faible.
La question de l'accompagnement des auto-entrepreneurs a été très souvent abordée et mise en avant par les défenseurs du régime de l'auto-entrepreneur et par le Gouvernement pour aider au développement de ces entrepreneurs. Pour autant, afin de définir de manière précise le contenu et les acteurs de cet accompagnement, vos rapporteurs se sont attachés à répondre à trois questions principales en vue de formuler des préconisations. Qui doit piloter cet accompagnement ? Quels sont les acteurs à mobiliser concrètement et quel en serait le coût ?
En effet, il est apparu que seule une pluralité d'acteurs pouvait prendre la mesure des besoins multiples des auto-entrepreneurs et que le financement d'un tel projet ne pouvait reposer que sur des ressources disponibles, par exemple le produit des contributions versées au titre de la formation professionnelle dont le volume représenterait environ 10 millions d'euros.