B. LE NÉCESSAIRE RENFORCEMENT DES DROITS DE PRÉEMPTION
1. La diversité des droits de préemption publics
L'action foncière des collectivités territoriales ou de leurs groupements passe principalement par le recours à des procédures d'acquisition exorbitantes du droit commun, en vue de la réalisation d'actions ou d'opérations d'aménagement, au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, mais également pour la constitution de réserves foncières. Ces procédures sont au nombre de trois :
- l'expropriation dans le cadre d'une déclaration d'utilité publique ;
- le droit de priorité sur certaines cessions de biens de l'État (article L. 240-1 du code de l'urbanisme) ;
- le droit de préemption.
Celui-ci prend diverses formes, selon les finalités poursuivies et les périmètres concernés. Les communes et leurs groupements en sont les principaux bénéficiaires.
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Le droit de préemption urbain (DPU) 27 ( * ) peut être utilisé par toute commune dotée d'un PLU, d'un plan d'occupation des sols (POS) ou d'une carte communale , ou par les EPCI compétents 28 ( * ) . Il permet à ces communes ou EPCI d' acquérir prioritairement un bien foncier ou immobilier , lorsque celui-ci est sur le point d'être vendu. Ainsi, lorsqu'un propriétaire vend un terrain ou une maison à un acheteur, la commune ou l'EPCI doit exprimer sa volonté d'user ou non de son droit de préemption avant que la vente ne soit conclue. Si elle choisit de le faire, elle devient prioritaire pour l'acquisition du bien. Sinon, la vente suit son cours normal. Le recours au DPU permet à la commune ou à l'EPCI d'acquérir des biens dont elle a besoin pour mener à bien ses projets d'aménagement, sans avoir recours à l' expropriation qui a un caractère brutal. En revanche, la préemption, qui se fait au moment où le propriétaire décide de vendre son bien, implique que la décision d'acquérir ces propriétés soit prise bien avant que le projet ne soit en phase opérationnelle, engendrant ainsi un coût de portage foncier supplémentaire. Devenu la modalité de préemption la plus fréquente, le DPU est principalement institué dans les zones urbaines et les zones d'urbanisation future. Il peut toutefois être également utilisé dans : - les périmètres de protection rapprochée de prélèvement d'eau ; - les périmètres de danger définis par un plan de prévention des risques technologiques ; - les zones stratégiques pour la gestion des eaux ; - les territoires couverts par un plan de sauvegarde. |
Les communes ne sont toutefois pas seules à bénéficier de droits de préemption. S'agissant du droit de préemption dans les zones d'aménagement différé (ZAD), le détenteur est désigné par l'acte de création, et peut être, au sein de cette zone, aussi bien une collectivité publique (État, région, département, commune) ou un établissement public y ayant vocation (EPCI, établissement public foncier d'État, établissement public foncier local, etc.) ou le concessionnaire d'une opération d'aménagement 29 ( * ) (article L. 212-2 du code de l'urbanisme).
Il existe également des procédures où coexistent plusieurs détenteurs d'un droit de préemption : il en est ainsi dans les espaces naturels sensibles des départements. L'institution du droit de préemption passe tout d'abord par la création de zones de préemption, soit par le conseil général (avec l'accord du conseil municipal dans les communes dotées d'un POS ou d'un PLU, ou avec l'accord du préfet), soit à l'initiative du conservatoire du Littoral s'il est territorialement compétent par arrêté préfectoral 30 ( * ) .
Outre le droit de préemption urbain, il existe également la préemption de locaux commerciaux, qui est exercée sous le double contrôle du juge administratif, pour ce qui est de sa légalité, et du juge de l'expropriation, pour ce qui est de la valeur du bien, en cas de litige.
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Les droits de préemption publics A. Les zones d'aménagement différé (ZAD) La zone d'aménagement différé (ou ZAD) est un secteur dans lequel une collectivité territoriale, un établissement public y ayant vocation ou une société d'économie mixte (SEM) titulaire d'une convention d'aménagement dispose, pour une durée de 6 ans, d'un droit de préemption sur toutes les ventes et cessions à titre onéreux de biens immobiliers ou de droits sociaux. Le droit de préemption exercé dans les ZAD permet de préparer des opérations d'urbanisation à long terme dans des zones prédélimitées. Il permet également de lutter contre la spéculation foncière liée à ces opérations, en ouvrant à l'État la faculté de procéder à l'acquisition d'immeubles par voie de préemption aux prix pratiqués un an avant la création de ces zones. Le DPU et le droit de préemption dans les ZAD répondent à une procédure de préemption unique. Les modifications successives du régime juridique des ZAD Le régime juridique des ZAD a été modifié à de nombreuses reprises : - la loi n °85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en oeuvre de principes d'aménagement a créé le DPU et réservé le régime des ZAD aux communes ne disposant pas d'un document d'urbanisme ; - la loi n° 89-550 du 2 août 1989 portant dispositions diverses en matière d'urbanisme et d'agglomérations nouvelles a assoupli le régime des ZAD en permettant leur création hors des zones urbaines ou d'urbanisation future de certaines communes dotées d'un POS, mais figurant dans une liste arrêtée par un décret en Conseil d'État ; - la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine a rétabli le système des Pré-ZAD et permet désormais leur création sur l'ensemble des communes, dotées ou non d'un document d'urbanisme. Toutefois, le DPU ne peut être créé dans les zones couvertes par une ZAD ou dans les zones urbaines ou d'urbanisation future délimitées par un document d'urbanisme ; - la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris a réduit la durée de validité des ZAD de 14 ans à 6 ans, renouvelable une fois. Les limites du dispositif Les ZAD peuvent être créées par l'État , sur proposition ou après avis de la commune concernée. Visant à accompagner et à favoriser les dynamiques d'urbanisation tout en évitant une explosion de la spéculation, ces zones de préemption ont toutefois été victimes d'un mouvement de désaffection dès le milieu des années 1990, notamment en raison de la complexité de leur procédure de création. En outre, les ZAD avaient une « durée de vie » particulièrement longue , puisqu'elles étaient mises en place pour une durée de quatorze ans 31 ( * ) : elles risquaient donc d'être jugées contraires à la convention européenne des droits de l'homme (CEDH), d'autant plus que la Cour de Strasbourg a déjà condamné la France sur ce fondement, en 1999 ; elle avait alors précisé que « l'écoulement d'un laps de temps que l'on ne saurait qualifier de raisonnable peut faire subir à l'exproprié une charge additionnelle, incompatible avec les exigences de l'article 1 er du Protocole » 32 ( * ) et estimé qu'un délai raisonnable ne devait pas excéder une durée de sept années , sauf dans des cas particuliers dûment justifiés. Il a donc apparu opportun - voire nécessaire - de rénover les ZAD, à la fois pour stimuler leur attractivité et pour assurer leur compatibilité avec les engagements internationaux de la France. Ainsi, la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris a réduit la durée de validité des ZAD de quatorze à six ans. B. Les espaces naturels sensibles (ENS) Institués par la loi n° 76-1285 du 31 décembre 1976 portant réforme de l'urbanisme, puis précisés par la jurisprudence comme des espaces « dont le caractère naturel est menacé et rendu vulnérable, actuellement ou potentiellement, soit en raison de la pression urbaine ou du développement des activités économiques ou de loisirs, soit en raison d'un intérêt particulier eu égard à la qualité du site ou aux caractéristiques des espèces végétales ou animales qui s'y trouvent », les espaces naturels sensibles (ENS) des départements sont un outil de protection des espaces naturels par leur acquisition foncière ou par la signature de conventions avec les propriétaires privés ou publics mis en place dans le droit français et régis par le code de l'urbanisme . C. Le droit de préemption des fonds de commerce L'article L. 214-1 du code de l'urbanisme prévoit que le conseil municipal peut, par délibération motivée, délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité , à l'intérieur duquel sont soumises au droit de préemption les aliénations à titre onéreux de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux ainsi que les terrains « portant ou destinés à porter des commerces d'une surface de vente comprise entre 300 et 1 000 m² », qui : - font l'objet d'une cession ; - sont compris dans le périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité, délimité par le conseil municipal par délibération motivée. Tout projet remplissant ces deux conditions doit alors faire l'objet, sous peine de nullité, d'une déclaration préalable du cédant à la commune, qui précise le prix et les conditions de la cession. Si, dans le délai de deux mois à compter de la réception de la déclaration, la commune n'a pas fait connaître son intention, son silence équivaut à renonciation de son droit de préemption. Dans ce cas, le cédant peut alors réaliser la vente de son fonds, de son bail ou de son terrain conformément aux prix et conditions figurant dans la déclaration. L'article L. 214-2 du code de l'urbanisme dispose qu'une commune ayant préempté un fonds, un bail ou un terrain selon les dispositions précédemment décrites doit le rétrocéder à une entreprise immatriculée, soit au registre du commerce et des sociétés, soit au répertoire des métiers. Cette procédure doit s'appliquer dans le délai d'un an à compter de la prise d'effet de la cession. L'objectif est de « préserver la diversité » et de « promouvoir le développement de l'activité commerciale et artisanale » au sein du périmètre de sauvegarde. |
2. Un outil largement utilisé par les collectivités territoriales
Aujourd'hui, 80 % des communes (ou leur groupement) dotées d'un document d'urbanisme ont institué le droit de préemption alors que, dans le même temps, le nombre de transactions faisant l'objet d'une décision de préemption demeure faible. L'exercice de ce droit conduit toutefois à environ un quart des acquisitions réalisées par les collectivités territoriales pour leurs opérations d'aménagement.
Le droit de préemption est utilisé par les collectivités territoriales comme un outil de connaissance des conditions dans lesquelles s'exercent les transactions sur leur territoire. Il permet en quelque sorte la constitution d'un observatoire du foncier par les communes ou établissements publics de coopération intercommunale utilisateurs.
En outre, en comparaison du droit de l'expropriation pour cause d'utilité publique, il constitue un outil simple d'utilisation, nécessitant seulement l'institution d'un périmètre de préemption en amont suivie d'une simple décision d'acquisition. Selon le Conseil d'État, « à la procédure longue et coûteuse aboutissant à la déclaration d'utilité publique et aux arrêtés de cessibilité s'oppose une démarche à double détente : l'institution d'un périmètre de préemption en amont suivie d'une simple décision d'acquisition. »
3. Les faiblesses du droit de préemption urbain
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Le Conseil d'État 33 ( * ) a toutefois souligné les faiblesses du DPU, estimant qu'il s'agissait d'un droit fréquemment employé mais sujet à de nombreuses dérives. En effet, le caractère disparate du champ d'application du DPU démontre que ce dernier est devenu, en raison de sa souplesse, un droit de préemption « fourre-tout » , appelé à répondre à des objectifs de plus en plus divers. Cette addition progressive d'objectifs non coordonnés entre eux est unanimement critiquée. En outre, le DPU souffre d'une mise en pratique défectueuse, non conforme aux règles fixées par la loi. Ce constat recouvre en réalité deux problèmes distincts : - d'une part, le DPU a pu faire l'objet d'une « utilisation discutable », c'est-à-dire en vue de remplir des objectifs non prévus par la loi (régulation des prix immobiliers, par exemple) et, parfois, contraires à l'intérêt général (dans de rares cas, éviter l'installation de certains acquéreurs potentiels). - d'autre part, le DPU a été utilisé de manière « maladroite », c'est-à-dire sans respect des règles de forme - et notamment des règles de motivation - pourtant posées par le législateur. |
L'étude du Conseil d'État a également révélé l'existence de faiblesses structurelles dans le droit de la préemption qui expliquent la grande fragilité contentieuse des décisions de préemption , qui sont touchées par des taux d'annulation singulièrement plus élevés que la moyenne.
En effet, selon l'étude du Conseil d'État, le taux d'annulation des décisions de préemption en première instance est de 40 % (contre 25 % pour l'ensemble des contentieux) ; le taux de suspension en référé atteint, quant à lui, des niveaux proches de 50 %.
Ce constat est d'autant plus problématique que, selon le Conseil d'État, 90 % de ces annulations sont prononcées pour l'une des deux raisons suivantes :
- les préemptions annulées ne reposent pas sur un « projet réel et précis » d'action ou d'opération d'aménagement. Ce critère, fixé par la jurisprudence, est en effet « d'application assez malaisée » pour les autorités de préemption, puisqu'il « place la collectivité dans l'obligation de définir un projet suffisamment abouti dans le délai de deux mois qui sépare la réception de la déclaration d'intention d'aliéner, laquelle sert souvent de catalyseur à un projet jusque-là resté dans les limbes » et que « le degré d'exigence du juge varie dans des proportions relativement importantes ». De plus, l'existence d'un projet précis n'est, de fait, pas compatible avec une pratique qui a fait de la préemption un outil d'opportunité, plutôt que de planification foncière de long terme ;
- les décisions censurées ne répondent pas aux exigences de motivation posées par l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, qui impose au titulaire du droit de préemption de préciser la nature exacte et concrète de l'action ou de l'opération d'aménagement que la collectivité a l'intention de réaliser.
L'enquête menée par le Conseil d'État a révélé que le défaut ou l'insuffisance de motivation était à l'origine d'environ 44 % des annulations tandis que l'annulation de projet de nature à justifier l'usage du droit de préemption représentait 22 % des décisions.
Cette fragilité contentieuse est accentuée par le manque de publicité des décisions de préemption : en effet, le défaut d'une notification adéquate à tous les acteurs intéressés (et notamment aux acquéreurs évincés) ne permet pas de faire courir les délais de recours, et laisse aux personnes lésées la possibilité de contester la préemption de manière théoriquement illimitée.
4. La nécessaire modernisation du droit de préemption urbain
Comme l'ont relevé devant vos rapporteurs MM. Michel et Crépon, se pose la question de la modernisation du DPU. Il convient de réfléchir à une meilleure articulation entre les deux objectifs, a priori divergents, de ce dispositif :
- le droit des propriétaires à disposer de leur bien ;
- la nécessité de donner à la puissance publique des leviers d'aménagement urbain.
a) Plusieurs propositions de loi visent à améliorer et sécuriser l'exercice du droit de préemption
Vos rapporteurs estiment que la proposition de loi n° 323 (2010-2011) visant à améliorer et sécuriser l'exercice du droit de préemption de notre collègue M. Hervé Maurey, adoptée par le Sénat le 29 juin 2011, propose un outil équilibré entre ces deux objectifs.
Cette proposition de loi ne vise pas à bouleverser le droit applicable en matière de droit de préemption mais à l'améliorer en poursuivant un double objectif :
- d'une part, apporter des garanties aux propriétaires ;
- d'autre part, assurer un exercice efficace de ce droit par les collectivités territoriales et les opérateurs fonciers.
La proposition de loi de notre collègue ne reprenait pas les dispositions initiales de la proposition de loi de simplification et d'amélioration du droit déposée par le député Jean-Luc Warsmann qui proposait de supprimer le régime actuel du DPU et celui des ZAD au profit de deux nouveaux droits :
- un droit de priorité, « d'opportunité », aux prix et conditions de la vente, dans les zones urbaines ou à urbaniser délimitées par un PLU : le titulaire du DPU ne pouvait plus contester le prix devant le juge ;
- un droit de préemption à l'intérieur de « périmètres de projet d'aménagement ou de protection » dans lesquels la puissance publique pouvait faire modifier le prix par le juge de l'expropriation, si elle l'estimait excessif. En contrepartie, les propriétaires pouvaient mettre le titulaire du droit de préemption en demeure d'acquérir leur bien, celui-ci étant alors obligé de le faire, le cas échéant, après avoir saisi le juge pour fixer le prix.
Comme l'a relevé notre collègue, M. Hervé Maurey 34 ( * ) , « Le Conseil d'État avait certes proposé un dispositif similaire dans ses grandes lignes, mais avant de faire évoluer sa propre jurisprudence. Cette évolution rendait beaucoup moins évidente la nécessité d'une réforme d'ampleur. »
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L'évolution de la jurisprudence du Conseil d'État depuis 2008 À la suite de ce rapport, le Conseil d'État a fait évoluer sa jurisprudence relative à la motivation des décisions de préemption en deux temps. Dans un premier temps, dans un arrêt du 7 mars 2008 35 ( * ) , le Conseil d'État est revenu sur l'exigence, posée par une décision de 1986 36 ( * ) , d'antériorité et de précision du projet justifiant le recours à la préemption. Désormais, une commune peut légalement exercer le droit de préemption si : - d'une part, elle justifie, à la date à laquelle elle l'exerce, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies ; - d'autre part, si sa décision fait apparaître la nature du projet, établie soit par des éléments démontrant son antériorité, soit par des précédents démontrant qu'il s'insère dans une politique dont il est l'une des manifestations et qui rend sa réalisation quasi certaine. Dans un second temps, par trois arrêts du 20 novembre 2009 37 ( * ) , le Conseil d'État a précisé les exigences relatives à la motivation par référence : l'obligation de faire apparaître la nature du projet dans la décision de préemption n'implique pas que celle-ci comporte le document de référence. De même, lorsque la préemption est exercée par référence au PLH, la décision n'a pas à indiquer à quelle orientation du programme elle est destinée à contribuer. L'obligation de motivation est satisfaite par la seule mention de la délibération ou du programme auquel se réfère la décision de préemption. Grâce à cette évolution de la jurisprudence, l'insuffisance de motivation est désormais une cause d'annulation beaucoup moins prégnante pour les juridictions du premier degré. Les propositions du Conseil d'État L'étude du Conseil d'État conclut donc à la nécessité de réformer en profondeur le droit de préemption, non seulement pour lutter contre certaines dérives, mais surtout pour mieux l'adapter aux besoins des collectivités publiques . Les propositions formulées par la section du rapport et des études s'articulent autour des idées suivantes : - la redéfinition de la place du droit de préemption au sein des outils dont disposent les collectivités pour mener leur politique d'aménagement foncier ; - une meilleure proportionnalité des prérogatives des collectivités ainsi que des contraintes procédurales qui pèsent sur elles aux nécessités de l'intérêt général ; - un renforcement de la transparence au sein des collectivités en particulier en matière de fixation du prix ; - la sécurisation de la situation après préemption ; - le développement de l'information sur la politique de préemption. Parmi les propositions, l'étude proposait notamment : - d'enrichir le formulaire de déclaration d'intention d'aliéner (DIA) de rubriques relatives à l'état du bien ; - de reporter le transfert de propriété du bien préempté à la date de paiement du prix ; - de limiter à trois mois le délai imparti à la collectivité pour s'acquitter du paiement ; - de permettre au propriétaire de céder le bien à un prix égal ou supérieur à celui figurant dans la DIA initiale ou fixé par le juge ; - de reconnaître au propriétaire initial ou à l'acquéreur évincé un droit à rétrocession du bien en cas d'inutilisation dans un délai de cinq ans. |
b) Les propositions de vos rapporteurs
Si le DPU est reconnu comme un outil indispensable, vos rapporteurs estiment toutefois qu'il n'est pas toujours réellement utilisable. Outre les propositions formulées par le Conseil d'État auxquelles ils souscrivent et la proposition de loi de M. Maurey dont ils souhaitent qu'elle soit adoptée dans les plus brefs délais par l'Assemblée nationale, vos rapporteurs estiment qu'une réflexion spécifique sur le DPU mérite d'être menée.
Deux orientations pourraient cependant d'ores et déjà être envisagées.
La première concerne les conséquences du contentieux de l'expropriation. M. Gérard Leras a rappelé à vos rapporteurs qu'en cas de contentieux, le prix de la vente est fixé par le juge de l'expropriation. Si cette situation ne doit pas être remise en cause, il estime que le juge de l'expropriation devrait être davantage encadré dans la détermination du prix, notamment par la fixation de prix référentiels. En région Provence-Alpes-Côte-d'Azur (PACA), le conseil régional a créé un fonds pour couvrir le risque d'un prix fixé par le juge de l'expropriation plus élevé que l'estimation des domaines.
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Proposition n° 8 Fixer des prix référentiels pour aider le juge de l'expropriation et abonder des fonds régionaux de couverture du risque d'augmentation du coût des terrains acquis par le biais du droit de préemption en cas de contentieux . |
Le droit de préemption pourrait être confié à d'autres collectivités publiques. L'exemple de l'Agence des Espaces Verts (AEV) d'Ile-de-France apparaît probant. Son directeur, M. Christian Dubreuil, a estimé que l'Agence devrait bénéficier du droit de préemption en matière agricole. En effet, aujourd'hui, la sauvegarde des terres agricoles a, pendant longtemps, été considérée comme une question exclusivement agricole ce qui a justifié la création des SAFER. Or, ces terres étant principalement situées en zones périurbaines, il s'avèrerait plus pertinent de confier cette problématique aux collectivités territoriales dans un objectif de préservation.
Par ailleurs, se pose le problème des « fausses donations » qui permettent à certaines ventes d'échapper au droit de préemption alors que le bien a été cédé. En d'autres termes, il s'agit d'une transaction financière présentée sous forme d'un don, ce qui a pour finalité de fausser le jeu des transactions. Bien que ce phénomène concerne des surfaces modestes, il conduit au problème du mitage en Ile-de-France.
C'est pourquoi, plus globalement, se pose la question du pouvoir de droit de préemption qui pourrait être attribué à certaines collectivités publiques dans leurs missions foncières.
Des pistes complémentaires pourraient être envisagées pour renforcer les outils mobilisables par les collectivités pour la constitution de réserves foncières :
- faciliter le recours à la DUP pour réserve foncière . La DUP pour réserve foncière est une possibilité offerte par le code de l'expropriation. Cependant, l'Etat est parfois réticent à sa mise en oeuvre. Or, cette disposition est un outil indispensable à l'anticipation pour des projets d'aménagement importants de moyen-long terme. Il s'agit de faciliter le recours à la DUP réserve foncière. L'expropriation devrait être encadrée par des critères définis tels que la taille de l'opération, la compatibilité avec le SCoT en vigueur du territoire voire une intervention de l'EPF pour un portage foncier d'au moins cinq ans ;
- réformer le dispositif des ZAD. La ZAD est un dispositif permettant d'anticiper la concrétisation des projets et de préserver les intérêts de la collectivité notamment vis-à-vis des risques de spéculation foncière.
Or, les collectivités territoriales hésitent à constituer des ZAD du fait notamment d'une procédure jugé contraignante, des modalités de fixation des prix et de la non-indexation des prix des terrains achetés.
Une réforme du dispositif des ZAD devrait être envisagée afin de le rendre opérant en tant que dispositif de maîtrise des prix du foncier dans les secteurs d'intervention publique : clarification des dates de référence pour la fixation des prix et proposition d'une période de validité compatible avec le temps de l'aménagement.
De plus, il convient de saluer la proposition du ministère de l'égalité des territoires et du logement de « décentraliser » la création d'une ZAD, visant ainsi à permettre à un EPCI à fiscalité propre d'en créer par délibération motivée. Si cette mesure était retenue, elle permettrait aux intercommunalités d'identifier, au travers de critères définis préalablement, des secteurs à enjeux susceptibles de faire l'objet de ZAD. Il pourrait d'agir de secteurs identifiés, en étroite collaboration avec les communes, comme stratégiques pour la mise en oeuvre de politiques publiques communautaires.
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Le DPU est défini aux articles L. 211-1 et suivants, R. 211-1 et suivants du code de l'urbanisme. Sa mise en oeuvre, commune avec le régime des zones d'aménagement différé (ZAD), est définie aux articles L. 213-1 et suivants et R. 213-1 et suivants du même code. |
* 28 De même, les communes, dotées ou non d'un document d'urbanisme, sont compétentes pour instituer et exercer le droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce, les baux commerciaux et les terrains faisant l'objet de projets d'aménagement commercial (article L. 214-1 du code de l'urbanisme), dans les « périmètres de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité ».
* 29 Article L. 212-2 du code de l'urbanisme.
* 30 Article L. 142-3 du code de l'urbanisme.
* 31 Cette durée a été ramenée à six ans par la loi relative au Grand Paris (v. infra).
* 32 Motais de Narbonne c/ France (requête n° 48161/99).
* 33 Saisi par le Premier ministre, le Conseil d'État a adopté une étude évaluant les pratiques et le contentieux propres au droit de préemption et proposant un certain nombre de pistes pour améliorer celui-ci : Conseil d'État, Le droit de préemption, La documentation française, 2008.
* 34 Rapport n° 616 (2010-2011) de M. Hervé MAUREY, fait au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, déposé le 15 juin 2011.
* 35 CE, 7 mars 2008, Commune de Meung-sur-Loire, req. n° 288371.
* 36 CE, 25 juillet 1986, Lebouc.
* 37 CE, 20 novembre 2009, Commune d'Ivry-sur-Seine, n° 316732 ; Commune de Noisy-le-Grand, n° 316961 ; Commune de Drancy, n° 313464.