N° 104
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 octobre 2013 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) par le groupe de travail sur la présence de la France dans une Afrique convoitée ,
Par MM. Jeanny LORGEOUX et Jean-Marie BOCKEL, Co-présidents , Mme Kalliopi ANGO ELA, MM. René BEAUMONT, Jean-Pierre CANTEGRIT, Jean-Pierre DEMERLIAT, Jean-Paul FOURNIER, Jacques GILLOT, Robert HUE, Christian NAMY, Jean-Claude PEYRONNET, Bernard PIRAS, Gilbert ROGER.
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère , président ; MM. Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Jean-Claude Peyronnet, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner , vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard , secrétaires ; M. Pierre André, Mme Kalliopi Ango Ela, MM. Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Luc Carvounas, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini . |
10 PRIORITÉS ET 70 MESURES
POUR RELANCER LES RELATIONS DE LA FRANCE AVEC LES PAYS AFRICAINS FONDÉES SUR DES INTÉRÊTS COMMUNS DANS UN PARTENARIAT RÉNOVÉ
Première priorité : Tenir un autre discours sur l'Afrique et définir une stratégie ambitieuse et cohérente : il s'agit de quitter le « vieux récit » sur une Afrique du passé, comprendre et mettre en valeur les mutations économiques en cours, développer un narratif plus juste des liens unissant la France à des pays africains qui ne sont pas seulement partie prenante de notre histoire, mais aussi des éléments clés de notre avenir.
1) Définir la relation de la France aux pays africains d'abord en fonction de nos intérêts partagés : des millions de Français qui sont d'origine africaine, ou vivent ou ont vécu en Afrique, des intérêts économiques et stratégiques, un enjeu pour la sécurité de la France comme de l'Afrique.
2) Se départir des préventions postcoloniales et assumer le fait que l'Afrique n'est pas seulement partie prenante de notre histoire, mais aussi un élément clé de notre avenir.
3) Établir une stratégie africaine de la France sous la forme d'un Livre blanc sur l'Afrique en associant des membres représentant le Parlement, les administrations, les opérateurs, les ONG intervenant en Afrique et des personnalités qualifiées françaises, étrangères et notamment africaines.
4) Créer un programme de soutien « pour une écriture franco-africaine d'une histoire partagée » afin de promouvoir le travail d'équipes mixtes franco-africaines sur l'étude de notre histoire commune.
5) Poursuivre l'ouverture des archives sur la période coloniale.
Deuxième priorité : Améliorer le pilotage de la politique africaine et la cohérence des actions menées sur le terrain.
Devant le constat d'une politique éclatée à tous les niveaux, le groupe de travail souhaite renforcer le pilotage de la politique africaine. En dehors du Livre blanc dont l'objectif est de fédérer toutes administrations sur des objectifs communs, il propose :
6) De créer un ministère de la coopération internationale et du développement de plein exercice rassemblant les services concernés du ministère des affaires étrangères et du ministère des finances.
7) D'instaurer une structuration régionale de notre dispositif diplomatique avec la nomination d'ambassades chefs de file régionaux et la mise à jour régulière de «stratégies-régions» validées au niveau interministériel.
8) D'étudier la possibilité dans certains pays de mutualiser notre dispositif diplomatique avec certains partenaires européens afin de constituer des ambassades communes.
9) De mettre en place une cellule de haut niveau en charge de la gestion civilo-militaire des situations de crise afin d'assurer une véritable coordination entre les responsables du développement et de la sécurité là où la France est présente. Cette cellule aura pour fonction de coordonner les actions de prévention des crises ou de gestion des situations post-crises afin de favoriser le rétablissement des services publics et privés essentiels au fonctionnement normal d'un pays.
Troisième priorité : Renforcer nos liens économiques avec l'Afrique qui décolle.
Le groupe de travail estime qu'il faut désormais accentuer notre regard sur les opportunités économiques qu'offre le décollage d'une partie du continent africain. Pour cela, il propose de :
10) Structurer une démarche internationale par géographies et par secteurs qui correspondent aux besoins des marchés africains, renforcer nos moyens de soutien aux entreprises dans les pays les plus dynamiques tels que l'Afrique du Sud, le Nigéria, la Côte d'Ivoire, et le Kenya, mais également l'Éthiopie, le Ghana, le Botswana, la Tanzanie ou le Mozambique
11) Développer la pratique du portage des PME par les grands groupes présents sur le continent dans une démarche adaptée aux réalités africaines.
12) Développer des stratégies de conquête des marchés africains par le bas de la Pyramide et créer avec Proparco un fonds d'investissement en partenariat public privé sur ce type de stratégie « le bas de la Pyramides » impliquant des nouvelles technologies et des entreprises françaises.
13) Mettre fin à l'hémorragie des services économiques en Afrique, établir des stratégies régionales avec l'ensemble des services intervenant dans le domaine économique, renforcer les synergies entre Ubifrance, les Missions économiques, les Chambres de Commerce et d'Industries (CCI), en France et à l'étranger (Uccife), les conseillers du Commerce extérieur de la France (CCEF), Oséo, Coface, Pacte PME International, et les Opérateurs spécialisés du commerce international (OSCI). Soutenir les postes dépourvus de service économique ou de soutien commercial.
14) Inscrire dans le COM de l'AFD un mandat dans le cadre de sa mission au service du développement de dialogue avec les entreprises privées et les bureaux d'études français et de promotion de l'économie française autour de l'expertise.
15) Fixer à PROPARCO des objectifs de co-investissement avec des entreprises françaises et soutenir son développement en renforçant ses fonds propres et lui garantissant une plus grande autonomie organique par rapport à l'AFD.
16) Plaider au sein de l'OCDE et du G20 pour une clause de réciprocité sur l'ouverture des marchés financés par l'APD afin de pousser les pays émergents à délier leurs financements ou, le cas échéant, à exclure leurs entreprises des appels d'offres financés par l'APD.
17) Renforcer les exigences environnementales et sociales dans les dossiers d'appel d'offres pour les marchés financés par la coopération française afin de permettre aux bénéficiaires de ces financements d'éliminer, au stade de la pré-qualification et de l'évaluation des offres, des entreprises ou des propositions qui ne seraient pas conformes techniquement sur le volet responsabilité sociale et environnementale et de sanctionner une entreprise qui ne respecterait pas ses engagements lors de l'exécution de son marché.
18) Faire établir par le Comité pour les métaux stratégiques (COMES) et le SGDSN une étude des intérêts de la France en Afrique en matière d'approvisionnement stratégique et prendre en compte les conclusions de cette étude dans la définition de notre stratégie africaine.
19) Engager le processus formel d'adhésion à l'initiative sur la transparence dans les industries extractives (ITIE).
20) Engager la transposition par la France des dispositions des directives comptables concernant certaines obligations pour les entreprises extractives européennes de publier pays par pays et projet par projet les revenus tirés de l'exploitation des ressources extractives versés à des Etats et définir une stratégie d'exemplarité des entreprises publiques françaises intervenant dans ce domaine en Afrique.
21) Soutenir les initiatives et les programmes des banques multilatérales de développement dans le domaine des industries extractives.
22) Renforcer notre coopération en faveur du renforcement de capacité au profit des programmes de l'UEMOA et notamment du Programme Économique Régional (PER).
23) Veiller à ce que la conclusion des Accords de partenariat économique (APE) ne nuise pas à l'intégration régionale, inviter la Commission européenne à faire preuve de plus de souplesse dans les négociations d'accords de partenariat économique régionaux afin de déboucher sur un aboutissement positif et un renforcement de la coopération européenne en faveur de l'intégration.
Quatrième priorité : Contribuer à la stabilité et la sécurité du continent.
Le groupe de travail demande le maintien, en accord avec les États concernés, des points d'appui existants en Afrique pour les forces déployées dans la bande sahélo?saharienne et sur les façades est et ouest africaines afin de contribuer activement à la sécurité de ce continent. Il souhaite que des actions de coopération structurelle et opérationnelle permettent la consolidation des capacités militaires et des architectures de sécurité sous-régionales africaines dans le cadre de l'Union africaine et, le cas échéant, la mise en oeuvre des résolutions des Nations unies et la protection des ressortissants français. Il propose que ces déploiements soient adaptés afin de disposer de capacités réactives et flexibles en fonction de l'évolution des besoins. Il préconise que soit dédiés de façon visible quatre pôles à la coopération avec les quatre organisations régionales, à Libreville avec la brigade centre de la CEEAC, à Dakar avec la brigade de l'ouest de la CEDEAO, à la Réunion avec la brigade sud de la SADC et à Djibouti face l'IGAD afin d'afficher aux yeux des opinions publiques africaine et française le sens africain de la présence militaire française sur ce continent. Cette priorité se traduit donc par 7 mesures :
24) Maintenir huit points d'appui militaire en Afrique : Abidjan, Dakar, la zone (Mali, Niger, Burkina-Faso), Libreville, Ndjamena, Bangui, Djibouti, et l'île de la Réunion.
25) Dédier quatre points d'appui militaire à la coopération avec les 4 organisations régionales, à Libreville avec la brigade centre de la CEEAC, Dakar avec la brigade de l'ouest de la CEDEAO, la Réunion avec la brigade sud de la SADC et Djibouti avec l'IGAD, afin d'afficher clairement la volonté française de participer à l'architecture de sécurité africaine.
26) Ouvrir les pôles de coopération français à des participations de partenaires européens et internationaux à l'instar de ce qui a été fait pour les écoles nationales à vocation régionale (ENVR).
27) Dépasser la distinction entre OPEX et forces prépositionnées au profit d'un dispositif global où les effectifs de chaque base évoluent en fonction des besoins avec un repositionnement autour du Sahel et dans les pays accueillant une forte présence de ressortissants français.
28) Doter chaque point d'appui de moyens de coopération structurelle et opérationnelle aussi bien en bilatéral qu'au niveau régional ainsi que la possibilité d'une projection en cas de crise.
29) Renforcer les crédits de la direction de la coopération de sécurité et de défense (DCSD) et développer les ENVR avec des financements croisés de l'ensemble des ministères concernés et un recours croissant aux financements européens, multilatéraux, voire à des partenariats avec des pays qui partagent notre vision de l'Afrique, comme le Canada, ainsi qu'à des financements des pays africains qui en ont les moyens.
30) Renforcer les moyens de suivi et de coopération avec l'Union africaine en redéployant des effectifs vers l'ambassade d'Addis Abeba et en consacrant de l'assistance technique ou des projets bien ciblés de renforcement de capacité.
Cinquième priorité : Promouvoir le pluralisme politique.
Tout en conservant à l'esprit les exigences de stabilité du continent, le groupe de travail estime que, sur le long terme, la démocratie, les droits de l'homme, le pluralisme, et l'éthique sont des facteurs d'épanouissement des populations et de cohésion sociale et politique. C'est pourquoi il propose dans le prolongement du discours de la Baule de renouveler le discours français sur la démocratie en centrant ce discours non sur la procédure formelle d'élections, mais sur la notion de pluralisme et de contre-pouvoirs. Il souhaite également tirer les leçons pour notre diplomatie des printemps arabes et d'un dialogue trop exclusivement centré sur l'Etat. Pour cela il propose de renforcer le dialogue avec les sociétés civiles, notamment à travers les ONG et les collectivités territoriales françaises. Ces deux derniers acteurs ont tissé des liens sans équivalent avec les populations et les territoires africains.
Cette priorité se traduit donc par 4 mesures :
31) Intégrer dans les discours français sur l'avenir de l'Afrique un discours renouvelé sur la notion de pluralisme et de contre-pouvoirs.
32) Aider à la constitution de fondations en faveur de la vigilance citoyenne, des contre-pouvoirs, des médias, des parlements, et de la « société civile ».
33) Renforcer le dialogue avec les sociétés civiles et poursuivre l'engagement de doublement du montant de l'aide qui transite par les ONG.
34) Soutenir les actions de coopération décentralisée en faveur de l'Afrique et étendre le dispositif de la loi Oudin-Santini aux ordures ménagères pour financer des actions de coopération dans ce domaine dans une Afrique en urbanisation rapide.
Sixième priorité : Moderniser notre coopération au développement.
Constatant que l'enjeu n'est pas de construire une coopération d'héritage, mais de construire une coopération dont la France et l'Afrique ont besoin, le groupe de travail propose à la fois une réallocation des moyens et une rationalisation du dispositif.
S'agissant des moyens : le groupe de travail estime qu'il faut redresser l'équilibre des contributions bilatérales et multilatérales de façon à retrouver un niveau d'intervention bilatérale sous forme de subventions supérieur à 500 millions à la fin du triennum budgétaire par redéploiement et développement des financements innovants. Il propose également un renforcement des fonds propres de l'AFD et la suppression du plafond des effectifs d'un établissement qui ne bénéficie d'aucune subvention de fonctionnement et finance son activité grâce à son résultat bancaire.
Sur le plan institutionnel, en dehors de la création d'un ministère de plein exercice, qui exercerait la responsabilité des programmes budgétaires, qui sont actuellement gérés, l'un par Bercy, l'autre par le Quai d'Orsay, le groupe de travail propose de simplifier l'organisation du réseau de coopération, de poursuivre la réforme de 1998 et de la mener à son terme, en poursuivant les transferts de compétence opérationnelle au profit de l'AFD et en mettant fin à la double compétence des SCAC et des agences de l'AFD, afin de renforcer la cohérence des actions à mener et de réduire le coût du réseau.
Cette priorité se traduit donc par 14 propositions :
35) Confier à un ministère de la coopération internationale et du développement la responsabilité des programmes 110 et 209 et les services qui les gèrent.
36) Simplifier l'organisation du réseau en mettant fin à la double compétence des Services de coopération et d'action culturelle (SCAC) et des agences de l'AFD et réduire ainsi son coût en s'appuyant principalement sur les agences de l'AFD sous l'autorité des ambassadeurs.
37) Poursuivre les transferts de compétence opérationnelle au profit de l'AFD de façon à ce que les Fonds de solidarité prioritaire (FSP) (hors domaine strictement régalien (police et justice)) soient gérés par l'AFD.
38) Mutualiser des fonctions support entre les représentations des instituts de recherche pour le développement dans un même pays des opérateurs du développement.
39) Resserrer le réseau des opérateurs de recherche pour le développement autour de représentants régionaux, responsables d'une agence.
40) Mieux intégrer les besoins opérationnels dans la programmation des organismes de recherche pour le développement.
41) Redresser l'équilibre des contributions bilatérales et multilatérales de façon à retrouver un niveau d'intervention sous forme de subventions supérieures à 500 millions à la fin du triennum budgétaire.
42) Accroître la part de la taxe sur les transactions financières (TTF) française affectée à la coopération.
43) Achever le processus d'adoption de la taxe sur les transactions financières européenne et s'assurer qu'une partie sera consacrée à la solidarité internationale.
44) Poursuivre le travail de conviction pour l'adoption d'une transactions financières au niveau mondial.
45) Consacrer le rééquilibrage de l'aide bilatérale en partie à de l'aide projet sous forme de dons destinés aux pays pauvres prioritaires et en partie aux financements d'expertises en amont des projets.
46) Procéder à un renforcement comptable des fonds propres de l'AFD.
47) Intégrer un nouvel accord sur une diminution de la distribution des dividendes dans le prochain contrat d'objectifs et de moyens.
48) Supprimer la détermination en valeur absolue des effectifs de l'AFD.
Septième priorité : promouvoir l'expertise technique française.
L'Afrique bénéficie aujourd'hui d'un afflux de capitaux privés et publics, si bien que l'avantage comparatif de bailleurs de fonds relativement modestes comme la France est aujourd'hui la diffusion à travers ces financements d'une expertise pertinente, performante, compétitive et adaptée aux enjeux de développement de l'Afrique. Cette expertise est un enjeu de développement et d'influence. Elle permet de déployer dans ce continent des normes, des habitudes et des valeurs qui peuvent nous lier aux pays africains et favoriser les échanges à la fois intellectuels et commerciaux. Or, dans ce domaine, la France avance en ordre dispersé aussi bien en matière de financement que d'opérateurs.
Le Groupe de travail propose de :
49) Créer un fonds dédié à l'expertise internationale géré par l'AFD et destiné à des opérateurs privés ou publics français qui rassemblent l'ensemble des financements dédiés à l'expertise à l'international, mieux articuler les instruments d'aide liée et définir une stratégie géographique et sectorielle pour les assistants techniques.
50) Regrouper dans un groupement d'intérêt public tous les opérateurs d'expertise technique publics.
Par ailleurs, le groupe de travail propose en matière de coopération au développement :
51) D'établir un bilan de nos modes d'intervention dans les pays fragiles à faible maîtrise d'ouvrage et de définir une méthodologie adaptée.
52) De relancer les dispositifs de capital investissement dans les PME en redynamisant le Fonds d'investissement et de soutien aux entreprises en Afrique (FISEA).
53) De créer une alliance avec les pays africains en vue des prochaines négociations sur le climat.
54) De développer des coopérations triangulaires en collaboration avec des partenaires sans passé colonial (Canada, Australie...), avec les émergents démocratiques (Afrique du Sud, Brésil, Inde), comme avec la Chine.
Huitième priorité : Renforcement de notre action en faveur de la francophonie.
Le groupe de travail constate qu'il n'y aura pas de dividendes démographiques automatiques si nous ne formons pas des maîtres d'école dans les pays francophones. C'est pourquoi il estime qu'il faut absolument établir un véritable diagnostic sur l'état de la Francophonie en Afrique et renforcer notre participation au partenariat mondial pour l'éducation, et promouvoir des partenariats public-privé en faveur du développement de systèmes de formation professionnelle francophone qui répondent directement aux besoins des pays africains. Cette priorité se traduit par 5 propositions :
55) Renforcer sa participation au Partenariat Mondial pour l'Education.
56) Promouvoir des partenariats public-privé en faveur du développement de système de formation professionnelle en Afrique.
57) Créer une université francophone pilote à l'image de l'université Paris-Sorbonne-Abou Dhabi.
58) Encourager le développement de thèses en cotutelle franco-africaine.
59) Développer des universités numériques en coordination avec les partenaires francophones.
Neuvième priorité : rétablir une cohérence entre notre politique d'influence et notre politique migratoire
Il y a eu ces dix dernières années une incohérence entre notre politique d'influence, qui visait à former et à tisser des liens forts avec les élites africaines, et notre politique migratoire qui a détourné de la France non seulement des étudiants, mais également des artistes et des hommes d'affaires.
Le groupe de travail propose d'assouplir le code de l'entrée et du séjour des étrangers de façon à instaurer des visas pluriannuels calqués sur la durée des études, à permettre l'exercice d'une première expérience professionnelle pour les étrangers juste diplômés d'un établissement d'enseignement supérieur français, et enfin d'accorder un visa illimité aux étudiants ayant obtenu un doctorat en France.
Ces réformes doivent être accompagnées notamment d'une redynamisation de la politique d'accueil des personnalités d'avenir, de la gestion du réseau des anciens élèves des lycées français à l'étranger.
S'agissant de l'immigration économique, ou de celle en provenance de zones désertées par le développement ou soumises à des régimes autoritaires comme l'Erythrée, le groupe de travail souligne que la solution de long terme réside dans le développement harmonieux de l'Afrique, mais qu'en attendant, il faut renouer le dialogue avec les pays d'origine sur les questions migratoires et adopter des positions et des politiques cohérentes au niveau européen.
60) Modifier le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) visait à favoriser les conditions d'exercice des premières années d'expérience professionnelle -expérience qualifiante- pour les étrangers tout juste diplômés d'un établissement d'enseignement supérieur français.
61) Instaurer des visas pluriannuels, calqués sur la durée des études.
62) Élaborer dans chaque ambassade un plan d'accueil des demandeurs de visas.
63) Redynamiser la politique d'accueil de personnalités d'avenir
64) Développer le dispositif « Quai d'Orsay/Entreprises »
65) Entreprendre une gestion dynamique du réseau des anciens élèves des Lycées français à l'étranger et des anciens boursiers etc.
66) Relancer le dialogue avec les pays d'origine sur les questions migratoires, avec la constitution de groupes de suivi paritaires et définir des positions et des politiques cohérentes au niveau européen.
67) Redéfinir une stratégie de promotion du développement solidaire.
Dixième priorité : Définir une stratégie africaine de la France dans les instances multilatérales et européennes.
Le groupe de travail estime qu'il faut convaincre nos partenaires européens qu'une Afrique de 2 milliards d'habitants à 14 km du sud de l'Europe avec autant d'opportunités et de risques devrait être une préoccupation centrale de l'Europe. Il souligne que la France n'a pas de stratégie globale dans les instances européennes et multilatérales, ce qui l'empêche évidemment d'avoir une stratégie concertée sur les questions africaines :
68) Définir une stratégie africaine de la France dans les instances européennes.
69) Définir une stratégie française en faveur de l'Afrique dans les instances multilatérales.
70) Promouvoir la voix de l'Afrique dans la gouvernance mondiale.
En conclusion, le groupe de travail a la conviction qu'une partie de l'avenir de la France est en Afrique. C'est pourquoi il a intitulé ce rapport : « L'Afrique est notre avenir ».