B. AMÉLIORER LE REPÉRAGE DE L'AMIANTE, QUI CONSTITUE LE MAILLON FAIBLE DANS LES CHANTIERS DE DÉSAMIANTAGE
1. Faire du dossier technique amiante un document de référence
a) Les règles actuelles du repérage et du diagnostic amiante sont complexes et peu contraignantes
(1) Le code de la santé publique ne vise que les immeubles bâtis
Les articles L. 1334-12-1 et R. 1334-14 du code de la santé publique posent une obligation générale en matière de surveillance du risque amiante pour tous les immeubles bâtis, publics et privés, dont le permis de construire a été délivré avant le 1 er juillet 1997. Les propriétaires (ou, en cas de copropriété, le syndicat de copropriétaires), ou à défaut les exploitants, de ces immeubles doivent y faire rechercher la présence d'amiante (on parle également de repérage) et, le cas échéant, établir un diagnostic de l'état de conservation de l'amiante dans les matériaux et produits repérés et mettre en oeuvre, si besoin, les mesures nécessaires pour contrôler et réduire l'exposition.
Un état relatif à la présence ou à l'absence de l'amiante doit être présenté lors de la vente d'un immeuble bâti, conformément à l'article L. 1334-13.
Votre comité de suivi constate que ces obligations de surveillance et de production d'un état amiante, prévues dans le code de la santé publique, ne concernent que les immeubles bâtis, laissant de côté tous les autres objets contenant de l'amiante.
C'est pourquoi votre comité de suivi plaide pour un repérage « amiante » obligatoire avant travaux, quelle que soit la nature de l'objet susceptible de contenir de l'amiante (voir proposition n° 19).
(2) La distinction entre les matériaux et produits des listes A, B et C est complexe
Le pouvoir réglementaire a classé les matériaux et produits susceptibles de comporter de l'amiante en trois listes, présentées à l'annexe 13-9 du code de la santé publique :
- la liste A comprend les flocages, calorifugeages et faux plafonds, qui peuvent émettre des fibres d'amiante du seul fait de leur vieillissement, sans sollicitation extérieure mécanique ;
- la liste B regroupe les parois verticales intérieures, les planchers et plafonds, les conduits, canalisations et équipements intérieurs ainsi que les éléments extérieurs, qui émettent des fibres d'amiante uniquement en cas de sollicitation extérieure ;
- la liste C , qui est obligatoire en cas de démolition d'un bâtiment, est plus complète, car elle concerne les toitures, les façades, les parois verticales intérieures et les enduits, les plafonds et faux-plafonds, les revêtements de sol et de murs, les conduits, canalisations et équipements, les ascenseurs et monte-charges, divers équipements, les installations industrielles et les coffrages perdus.
La pertinence de cette classification a parfois été remise en cause par les personnes auditionnées par votre comité de suivi. Certains directeurs d'hôpitaux estiment que la présence des bourres d'amiante sur la liste C est problématique. La DGS indique que la répartition des matériaux et produits entre ces listes n'est pas figée, et qu'elle est susceptible d'évoluer en fonction de l'avancée des connaissances scientifiques. Ainsi, le décret du 3 juin 2011 a ajouté certains produits et matériaux à la liste B, comme les toitures, les bardages, les façades légères ou encore les conduits en toiture. En outre, l'une des sous-actions de l'action n°10 du Plan national santé environnement 2 (2009-2013) prévoyait d'« étudier la dégradation des matériaux responsables de l'émission des fibres courtes ». Ce projet, piloté par la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN) et la DGS est en cours de réalisation par le laboratoire d'étude des particules inhalées (LEPI). Les résultats de cette étude doivent permettre d'évaluer la pertinence de réviser les listes des matériaux devant être repérés dans les immeubles bâtis.
Les repérages des matériaux et produits des listes A et B :
- ne sont pas destructifs ;
- donnent lieu à des prélèvements et analyses en cas de doute sur la présence d'amiante ;
- débouchent sur des préconisations (évaluation périodique, mesures d'empoussièrement dans l'air, travaux de confinement ou de retrait).
Ces préconisations doivent être suivies dans un délai prévu par voie réglementaire (article R. 1334-27 du code de la santé publique) :
- trois ans à compter de la remise du rapport pour l'évaluation périodique de l'état de conservation des matériaux et produits de la liste A et les travaux de confinement ou de retrait de l'amiante ;
- trois mois à compter de cette remise pour les mesures d'empoussièrement dans l'air des matériaux et produits de la liste A 14 ( * ) .
Lorsque le propriétaire fait réaliser une mesure d'empoussièrement préconisée par un diagnostic, et qu'elle indique un dépassement du seuil de 5 fibres d'amiante par litre d'air , le propriétaire doit procéder, dans un délai de trois ans, à une évaluation périodique de l'état de conservation des matériaux et produits de la liste A (article R. 1334-28 du même code). Si le niveau d'empoussièrement se maintient au-delà de ce seuil, le propriétaire doit réaliser des travaux de confinement ou de retrait , qui doivent être achevés dans les trois ans suivant la remise du rapport de repérage. Une prorogation de trois ans est toutefois possible sous de strictes conditions pour les immeubles de grande hauteur et certains établissements recevant du public, cette prorogation pouvant d'ailleurs être renouvelée une fois dans la limite de trois ans 15 ( * ) .
(3) Les règles du repérage et du diagnostic varient selon la nature des parties de l'immeuble bâti et l'existence d'une vente ou non
L'obligation de repérage et de diagnostic de l'amiante varie selon la nature des parties de l'immeuble bâti et l'existence ou non d'une vente, aboutissant à un manque de lisibilité de la réglementation, comme en témoigne le tableau suivant.
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Nature des parties
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Hors Vente |
Vente |
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Immeubles d'habitation ne comportant qu'un seul logement (R. 1334-15) = maison individuelle 16 ( * ) ... |
Aucune obligation
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Repérage listes A et B |
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Parties privatives d'immeubles collectifs d'habitation (R. 1334-16) = appartement |
Repérage liste A Constituer et mettre à jour le dossier amiante partie privative (DA-PP) |
Rajouter le repérage
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Parties communes d'immeubles collectifs d'habitation (R. 1334-17) = hall, escalier... |
Repérages listes A et B Constituer et mettre à jour le dossier technique amiante (DTA) |
Pas de nouveau
Joindre la fiche récapitulative du DTA |
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Autres immeubles bâtis (R. 1334-18) = immeubles à usage commercial ou professionnel |
Repérages listes A et B Constituer et mettre à jour le dossier technique amiante (DTA) |
Pas de nouveau
Joindre la fiche récapitulative du DTA |
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Démolition (R. 1334-19) = tout immeuble bâti |
Repérage liste C |
Repérage liste C |
Les obligations pour les propriétaires de maison individuelle sont allégées :
- il n'existe pas d'obligation de repérage en dehors des cas de vente (sauf s'il s'agit d'une démolition) ;
- en cas de présence de matériaux et produits des listes A et B , le propriétaire n'a pas l'obligation de mettre en oeuvre les préconisations de l'opérateur de repérage qui figurent dans le rapport de repérage, mais s'il procède à des travaux de retrait ou de confinement de ces matériaux, il doit réaliser à leur issue un examen visuel et une mesure d'empoussièrement en fibres d'amiante.
En revanche, les propriétaires des appartements et des parties communes des immeubles collectifs d'habitation ont des obligations renforcées en cas de présence de matériaux et produits de la liste A contenant de l'amiante :
- ils doivent mettre en oeuvre les préconisations de l'opérateur de repérage ;
- puis transmettre au préfet du département, dans un délai de deux mois suivant la prise de connaissance de l'obligation de ces travaux, les mesures conservatoires mises en oeuvre dans l'attente des travaux, et dans un délai de douze mois le calendrier de ces travaux obligatoires ;
- et faire réaliser un examen visuel et une mesure d'empoussièrement en fibres d'amiante après les travaux de retrait ou de confinement des matériaux amiantés.
Ces mêmes propriétaires ont toutefois des obligations moins contraignantes en cas de présence de matériaux et produits de la liste B contenant de l'amiante :
- ils n'ont pas d'obligation de mettre en oeuvre les préconisations de l'opérateur de repérage ;
- si des travaux de retrait ou de confinement de matériaux amiantés ont toutefois été effectués en intérieur, ils doivent à leur issue réaliser un examen visuel et une mesure d'empoussièrement en fibres d'amiante.
b) Le dossier technique amiante n'est pas toujours réalisé ni actualisé
La principale difficulté rencontrée sur le terrain est que les DTA ne sont pas toujours réalisés ni actualisés.
L'organisation Cinov-Fidi indique avoir le sentiment que « dans une grosse proportion d'immeubles en copropriété les DTA n'avaient pas été réalisés ». Selon des informations communiquées à votre comité de suivi, des services ministériels estimaient que seulement 25 à 30 % des DTA étaient réalisés en 2009-2010 .
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Conformément à l'article R. 1334-29-5 du code de la santé publique, le dossier technique amiante (DTA) est obligatoire pour : - les propriétaires des parties communes d'immeubles collectifs d'habitation ; - les propriétaires des autres immeubles bâtis , sauf pour les maisons et les appartements. Le DTA a dû être réalisé avant le 31 décembre 2003 pour les immeubles de grande hauteur et les établissements recevant du public classés de la première à la quatrième catégorie, à l'exception des parties privatives des immeubles collectifs d'habitation. Cette date butoir a été décalée au 31 décembre 2005 pour les immeubles de bureaux, les établissements recevant du public classés dans la cinquième catégorie, les immeubles destinés à l'exercice d'une activité industrielle ou agricole, les locaux de travail et les parties à usage commun des immeubles collectifs des immeubles collectifs d'habitation. Le DTA, qui doit être actualisé par le propriétaire de l'immeuble, comporte les éléments suivants : - les rapports de repérage des matériaux et produits des listes A et B ; - le cas échéant, les documents relatifs aux opérations en lien avec l'amiante (mesures d'empoussièrement, travaux de retrait...) ; - des recommandations générales de sécurité à l'égard de l'amiante ; - et une fiche récapitulative. Cette fiche doit être communiquée par le propriétaire, dans un délai d'un mois après sa constitution ou sa mise à jour , aux occupants de l'immeuble bâti et, le cas échéant, aux employeurs si des locaux de travail existent. Ces personnes doivent être informées des modalités de consultation du dossier. Le DTA doit être tenu à la disposition des occupants de l'immeuble, des employeurs , des représentants du personnel et des médecins du travail . Comme l'indique l'USH, le bailleur doit être en mesure d'apporter la preuve de cette communication. Le DTA est également présenté, sur leur demande, aux agents de contrôle et de prévention (inspection du travail, service de prévention des organismes de la sécurité sociale, inspecteurs d'hygiène et sécurité, inspecteurs de la jeunesse et des sports...) ainsi qu'à toute personne appelée à effectuer des travaux dans l'immeuble bâti . |
Votre comité de suivi constate que les services de l'Etat sont en nombre très insuffisant pour vérifier le respect des obligations relatives au dossier technique amiante . Paradoxalement, alors que le code de la santé publique habilite un grand nombre de personnes à contrôler ces obligations, très peu d'agents sont effectivement sur le terrain pour assurer cette mission. L'article R. 1334-29-5 du code de la santé publique autorise en effet un très grand nombre de personnes à demander et contrôler le DTA 17 ( * ) . Mais lors de l'audition des représentants de la direction générale de la santé, votre comité de suivi a appris avec effarement que seuls 16 équivalents temps plein étaient mobilisés au niveau national dans les agences régionales de santé (ARS) pour contrôler la réglementation amiante dans les hôpitaux et établissements médico-sociaux . Ces personnes 18 ( * ) vérifient plus globalement que ces divers établissements recevant du public respectent les réglementations sanitaires en vigueur, relatives par exemple au plomb, au bruit, au radon.... Les autres personnes visées à l'article R. 1334-29-5 (comme les services communaux d'hygiène et de santé) semblent intervenir à la marge sur les questions liées à l'amiante. Le contrôle par les services de l'Etat des obligations relatives au DTA dans les immeubles d'habitation et les immeubles semble donc quasiment inexistant.
En outre, alors que l'article R. 271-5 du code de la construction et de l'habitation impose une mise à jour pour certains diagnostics qui doivent être remis lors d'une vente, rien n'est prévu pour les diagnostics amiante 19 ( * ) . Le décret du 3 juin 2011 ne détermine pas en effet de durée de validité de l'état amiante : certains juristes considèrent qu'il a une durée de validité de trois ans en cas de présence de matériaux ou de produits contenant de l'amiante. Mais l'article R. 1334-29-5 du code de la santé publique oblige le propriétaire à tenir à jour le DTA, tandis que l'article R. 1334-29-7 du même code impose la communication du DTA lors d'une vente d'une partie commune d'un immeuble collectif d'habitation. C'est pourquoi les notaires pourraient demander des DTA mis à jour lors de la vente des biens immobiliers, comme le suggère la Cinov-Fidi.
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Proposition n° 11 Demander aux services de l'Etat compétents de contrôler la réalisation des DTA et sensibiliser les notaires pour obtenir des DTA actualisés. |
Votre comité de suivi regrette également la coexistence du dossier technique amiante (DTA) et du dossier amiante-partie privative (DA-PP). Le DTA n'est pas obligatoire pour les propriétaires des parties privatives d'immeubles collectifs d'habitation, qui sont soumis à un dossier amiante-parties privatives (DA-PP). Ce dossier, défini à l'article R. 1334-29-4 du même code, est moins contraignant que le DTA car il ne vise que la liste A . Interrogée par votre comité de suivi sur cette différence de traitement entre les obligations qui résultent du DTA et celles qui sont prévues dans le DA-PP, la DGS indique qu'elle avait soutenu en 2001 l'extension des obligations du DTA aux maisons individuelles et des parties privatives d'immeubles collectifs d'habitation, mais « qu'elle n'avait pas obtenu gain de cause en arbitrage interministériel ». Réso A + souhaite étendre l'obligation du DTA aux immeubles bâtis ne comprenant qu'un seul logement et aux terrains constructibles amiantifères. L'Andeva propose d'inclure dans le code de la santé publique une obligation pour les propriétaires de repérer l'amiante dans les parties privatives, d'informer les locataires de sa présence éventuelle et des modalités de consultation du DTA.
Votre comité de suivi souhaiterait à terme rendre obligatoire le DTA pour tout immeuble bâti, quelle que soit sa nature. Il propose notamment que, cinq ans après l'entrée en vigueur des nouvelles règles de certification des diagnostiqueurs en matière d'amiante qu'appelle de ses voeux le comité de suivi (voir propositions n o s 17 et 18), l'ensemble des immeubles bâtis (y compris les maisons individuelles et les appartements) disposent d'un diagnostic technique amiante hors cas de vente. Cette proposition permettrait aux particuliers et aux travailleurs des entreprises prestataires de services de mieux se protéger en cas de présence d'amiante.
Dans le même sens, votre comité de suivi souhaite que le pouvoir réglementaire impose le repérage des matériaux et des produits des listes A et B pour les logements mis en location. L'article 1 er de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (loi Alur) prévoit que tout contrat de location devra comprendre une copie d'un état mentionnant l'absence ou, le cas échéant, la présence de matériaux ou produits de la construction contenant de l'amiante, tandis qu'un décret en Conseil d'Etat définira les modalités d'application de cette nouvelle obligation. Votre comité de suivi souhaite que les locataires reçoivent une copie des diagnostics des matériaux et produits des listes A et B, comme l'avait d'ailleurs souhaité l'Assemblée nationale en première lecture du texte. La DGS, à l'instar de Syntec-Ingénierie, soutient cette proposition, et indique que dans le parc de logements (individuels et collectifs), les locataires ont plus de risques d'être exposés, lors d'opérations de bricolage , à l'amiante contenu dans les matériaux et produits de la liste B qu'à la liste A. La DGS s'appuie sur une étude du Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) de 2004, qui montrait que les matériaux et produits de la liste B étaient présents dans environ 47 % des maisons individuelles et 24 % des parties privatives d'immeubles collectifs d'habitation, contre 2,1 % dans les maisons individuelles et 0,7 % dans les parties privatives d'immeubles collectifs d'habitation pour les matériaux de la liste A. En revanche, la DHUP a indiqué à votre comité de suivi qu'il était possible que le type de diagnostic prévu pour la location soit différent de celui obligatoire lors de la vente d'un logement, compte tenu de la répartition des rôles entre propriétaires bailleurs et locataires.
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Proposition n° 12 Demander au Gouvernement que le repérage amiante obligatoire pour les locations, introduit par la loi ALUR, vise les listes A et B. |
c) Inciter les préfets à utiliser les pouvoirs conférés par la loi
Les propriétaires soumis à une obligation de travaux doivent transmettre au préfet de leur département, dans un délai de deux mois suivant leur prise de connaissance de l'obligation de ces travaux, les mesures conservatoires mises en oeuvre dans l'attente de ces travaux, et dans un délai de douze mois un calendrier de ces travaux obligatoire et leur description.
Le préfet est également destinataire des rapports des organismes réalisant des repérages et des opérations de contrôle afin de connaître l'état du parc immobilier, en vertu de l'article L. 1334-14 du code de la santé publique.
L'article L. 1334-15 du même code prévoit que le représentant de l'Etat dans le département peut prescrire au propriétaire ou, à défaut, à l'exploitant d'un immeuble bâti :
- de rechercher la présence d'amiante, et le cas échéant, d'établir un diagnostic et de mettre en oeuvre des mesures pour en réduire l'exposition ;
- de réaliser une expertise pour déterminer les mesures à prendre.
Les pouvoirs du représentant de l'Etat sont renforcés en cas d' urgence , car l'article L. 1334-16 du même code lui donne la possibilité de faire réaliser un repérage ou un diagnostic amiante aux frais du propriétaire ou exploitant indélicat. Il peut également fixer un délai pour la réalisation des mesures conservatoires nécessaires pour faire cesser l'exposition à l'amiante.
Il convient de noter que ces prérogatives du préfet ne peuvent pas être mises en oeuvre lorsque l'immeuble bâti est une maison individuelle ou une partie privative d'un immeuble collectif à usage d'habitation.
Par ailleurs, le préfet est destinataire des rapports de repérage et des diagnostics lorsqu'ils préconisent des mesures d'empoussièrement ou des travaux de confinement ou de retrait 20 ( * ) .
Votre comité de suivi regrette que les préfets utilisent si peu les pouvoirs qui leur sont conférés par le code de la santé publique .
La circulaire du 14 juin 2006 visait à organiser l'action des services de l'État pour contrôler le respect des obligations réglementaires relatives à l'amiante, notamment la constitution du DTA.
Il conviendrait toutefois d'actualiser cette circulaire compte tenu de la publication des décrets du 3 juin 2011 et du 4 mai 2012.
D'ailleurs, il convient de rappeler que très peu d'amendes contraventionnelles ont été prononcées sur le fondement du décret du 3 juin 2011. Parmi les trois condamnations prononcées en 2012, une condamnation concernait un organisme qui a procédé à un repérage amiante sans être certifié (amende de 500 euros) et une condamnation visait un organisme dépourvu d'assurance (aucune amende n'a été prononcée).
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Proposition n° 13 Demander au Gouvernement d'édicter une circulaire pour rappeler aux préfets leurs prérogatives en matière de protection de la population contre le risque amiante. |
d) Renforcer le droit pour les prestataires de services d'avoir communication du DTA, en rendant notamment exemplaire l'attitude des personnes publiques
Il ressort des auditions que les entreprises, principalement artisanales (électriciens, chauffagistes, plombier...), qui interviennent sur des immeubles bâtis rencontrent souvent des difficultés pour obtenir le diagnostic technique amiante. De guerre lasse, elles débutent parfois les travaux avant même la communication de ce document, alors même que les récents travaux de l'INRS ont montré que ces populations étaient fortement exposés au risque amiante (voir infra ).
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Proposition n° 14 Sensibiliser les entreprises, surtout artisanales, sur la nécessité de demander les DTA. |
Dès 1998, le Professeur Claude Got proposait de créer une base de données internet, régulièrement mise à jour, comprenant tous les DTA des établissements publics de l'Etat et des collectivités territoriales 21 ( * ) .
Cette proposition est reprise par l'Andeva, qui souhaite créer un site sur le modèle de www.cadrastre.gouv.fr , afin de sécuriser les interventions des entreprises.
Ce nouveau site pourrait notamment présenter les informations suivantes :
- plans présentant la présence ou non des matériaux ou produits des listes A, B et C ;
- évaluation de la dégradation de l'amiante ;
- ou encore calendrier des travaux réalisés suite aux préconisations du diagnostic.
Ce site pourrait être accessible à tout public ou réservé seulement aux entreprises intervenantes grâce à un identifiant et un mot de passe communiqués par le donneur d'ordre.
Il pourrait dans un premier temps ne concerner que les établissements publics de l'Etat, avant d'être étendu aux établissements relevant de la compétence des collectivités territoriales.
La CGT préconise quant à elle la création d'une base de données internet mettant à disposition les DTA des immeubles bâtis construits sur le territoire des communes.
La mission commune d'information du Sénat en 2005 proposait quant à elle de « procéder à un recensement national des bâtiments amiantés, accessible sur internet » (proposition n° 16).
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Proposition n° 15 Créer une base de données internet, régulièrement mise à jour, avec tous les DTA des établissements publics de l'Etat et des collectivités territoriales. |
Enfin, il arrive que des travaux soient entrepris avant même la fin du repérage amiante. Syntec-Ingénierie souligne cette difficulté, tant pour les projets de rénovation que de démolition, pour les maîtres d'ouvrage privés ou publics. Certes, il est parfois nécessaire de poursuivre le repérage après le début des travaux, pour analyser des parties jusqu'alors inaccessibles. Mais votre comité de suivi estime nécessaire, sauf en cas d'impossibilité technique justifiée, d'autoriser les agents de l'inspection du travail à prononcer une amende administrative à l'encontre du maître d'ouvrage ou du donneur d'ordre qui réalise des travaux avant même la fin du repérage « amiante ».
2. Améliorer la qualité du repérage et du diagnostic amiante
a) Les diagnostiqueurs exercent leurs compétences dans de nombreux domaines mais font l'objet de fortes critiques
En vertu de l'article L. 271-4 du code de la construction et de l'habitation, un dossier de diagnostic technique doit être fourni en cas de vente de tout ou partie d'un immeuble bâti. Il comporte neuf types de diagnostics différents, qui vont du constat de risque d'exposition au plomb au diagnostic de performance énergétique en passant par l'état relatif à la présence de termites. Parmi ces diagnostics, figure bien entendu l'état mentionnant la présence ou l'absence de matériaux ou produits contenant de l'amiante. En l'absence de l'un des diagnostics 22 ( * ) lors de la signature de l'acte authentique de vente, le vendeur ne peut pas s'exonérer de la garantie des vices cachés correspondante.
Certains commentateurs considèrent que l'objectif du législateur était que ces diagnostics soient réalisés par un intervenant unique. D'autres, comme la chambre des diagnostiqueurs de l'immobilier Fnaim soulignent « l'exigence du consommateur de n'avoir qu'un seul interlocuteur par simple commodité ». Il est vrai que la plupart des diagnostiqueurs sont certifiés pour réaliser les neuf diagnostics précités. Mais votre comité de suivi estime que rien n'interdit, d'un point de vue juridique, une spécialisation des diagnostiqueurs selon la nature du diagnostic à réaliser.
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L'article L. 271-6 du code de la construction et de l'habitation pose trois principes généraux pour les diagnostiqueurs 23 ( * ) : |
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- ils doivent présenter des garanties de compétence et disposer d'une organisation et de moyens appropriés . L'article R. 271-1 précise que ces compétences doivent être certifiées par un organisme accrédité dans le domaine de la construction, et signataire de l'accord européen multilatéral pris dans le cadre de la coordination européenne des organismes d'accréditation (on compte aujourd'hui douze organismes certificateurs en France) ; |
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- ils sont tenus de souscrire une assurance pour couvrir les conséquences d'un engagement de leur responsabilité en raison de leurs interventions. En vertu de l'article R. 271-2, le montant de la garantie ne peut être inférieur à 300 000 euros par sinistre et 500 000 euros par année d'assurance ; |
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- ils ne doivent avoir aucun lien de nature à porter atteinte à leur impartialité et à leur indépendance , cette interdiction s'appliquant aux liens noués avec le propriétaire ou son mandataire mais également avec les entreprises appelées à intervenir sur le bâtiment concerné. L'article R. 271-3 donne une très large extension à cette interdiction. Mais les pénalités prévues à l'article R. 271-4 en cas de méconnaissance des règles posées dans le code de la construction et de l'habitation en matière d'amiante sont peu dissuasives (contraventions de cinquième classe 24 ( * ) ) et semblent très peu appliquées. |
Votre comité de suivi a constaté avec surprise la quasi-unanimité des personnes auditionnées pour déplorer la mauvaise qualité des repérages de l'amiante. Selon l'USH par exemple, de nombreux opérateurs de repérage avant travaux recrutent « des collaborateurs aux compétences insuffisantes pour ce type de mission ». Syntec-Ingénierie abonde en ce sens, soulignant la « qualité de repérage insuffisante », et des rapports comportant de « nombreuses exclusions » et « autres clauses libératrices de la responsabilité de l'opérateur », sans être assortis de cartographies des matériaux pouvant contenir de l'amiante. La chambre des diagnostiqueurs de l'immobilier Fnaim reconnaît que si « les tout premiers diagnostiqueurs ont été issus des mondes de l'immobilier et du bâtiment, à l'époque où ce métier était encore confidentiel », un certain « nombre de professionnels non issus du bâtiment », dépourvus « initialement de compétences techniques et juridiques » se sont ensuite engagés dans cette voie, par « reconversion professionnelle, incités par les Pôles Emploi ou des plans de départ subventionnés de grandes entreprises publiques ».
Au-delà de la qualité des repérages, les diagnostiqueurs semblent parfois faire l'objet de pressions indues dans l'exercice de leurs missions. Selon la chambre des diagnostiqueurs de l'immobilier Fnaim, « la principale demande est bien souvent de minimiser l'état de conservation des matériaux pour éviter la mise en place de mesures d'empoussièrement », tandis que « certains propriétaires insistent pour ne pas inscrire certains matériaux contenant de l'amiante », ou imposent des repérages dans des sites occupés. Par ailleurs, la Cinov-Fidi souligne les pressions économiques exercées par certains donneurs d'ordre, qui imposent dans leurs appels d'offres des repérages partiels (concernant par exemple la visite de 25 % du site pour ensuite les généraliser à l'ensemble). Le budget global et incompressible englobe alors l'investigation sur place, les prélèvements et analyses et l'élaboration du rapport, ce qui conduit nécessairement à limiter le nombre de prélèvements à réaliser, et implique un fort risque d'erreur dans le repérage. Même si cette pratique, contraire à la norme, est condamnée par la Cinov-Fidi, certaines entreprises acceptent néanmoins ces appels d'offres. Syntec-Ingénierie considère également que les donneurs d'ordre exercent une forte pression pour garantir l'exhaustivité des recherches, sans forcément donner les moyens à l'opérateur d'effectuer des investigations approfondies.
Or, un repérage insatisfaisant entraîne des risques d'exposition à l'amiante pour les travailleurs et la population, une dévalorisation parfois dramatique des biens immobiliers, ainsi qu'un allongement de la durée du chantier accompagné de surcoûts souvent considérables 25 ( * ) .
C'est pourquoi votre comité de suivi souhaite renforcer drastiquement les compétences des diagnostiqueurs et garantir leur indépendance de fait à l'égard du donneur d'ordre, convaincu que la phase de repérage de l'amiante constitue aujourd'hui le maillon faible de la réglementation en matière de désamiantage. Ce faisant, votre comité s'inscrit dans la continuité de la proposition n° 15 de la mission commune d'information de 2005 qui visait à « améliorer la qualification des agents chargés du diagnostic amiante, notamment au regard des techniques de construction ».
b) L'arrêté du 21 novembre 2006 dit « compétence amiante » n'est pas à la hauteur des enjeux
Un arrêté du 21 novembre 2006 a défini les critères de certification des compétences des personnes physiques opérateurs de repérage et de diagnostic amiante dans les immeubles bâtis, ainsi que les critères d'accréditation des organismes de certification. Comme l'indique la chambre des diagnostiqueurs immobiliers de la Fnaim, « la certification s'apparente de facto à un permis de travail reconductible sous conditions ».
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L'arrêté du 21 novembre 2006
L'article 1 er de l'arrêté du 21 novembre 2006 prévoit que les organismes autorisés à délivrer la certification de compétences aux personnes physiques qui effectuent des missions de repérage et de diagnostic de l'état de conservation des matériaux et produits contenant de l'amiante doivent être accrédités conformément aux prescriptions de la norme NF EN ISO/CEI 17024. En vertu de son article 2, ces organismes de certification doivent en outre répondre aux exigences complémentaires définies à l'annexe 1 de l'arrêté, qui pose des règles spécifiques en matière de structure organisationnelle, de sélection des examinateurs, de processus de certification, de surveillance ou encore de recertification. L'article 3 renvoie à l'annexe 2 le soin de définir le contenu des examens théoriques et pratiques que doit réussir le candidat. D'une part, l'examen théorique vise à vérifier les connaissances du candidat dans divers domaines, comme la terminologie juridique du bâtiment, les propriétés physico-chimiques de l'amiante et les risques sanitaires liés à son exposition, les différents matériaux susceptibles de contenir de l'amiante, l'historique des techniques d'utilisation de l'amiante, les normes et les méthodes de repérage, d'évaluation de l'état de conservation et de mesure d'empoussièrement dans l'air et d'examen visuel ou encore les techniques de désamiantage, de confinement et des travaux sous confinement. L'annexe 2 exonère toutefois de cet examen théorique les personnes physiques titulaires d'une licence professionnelle bâtiment et construction , spécialité diagnostics techniques de l'immobilier et pathologies du bâtiment, délivrée par une université. D'autre part, l'examen pratique permet notamment de vérifier que le candidat maitrise les missions de repérage et d'évaluation de l'état de conservation des matériaux et produits contenant de l'amiante, réalise une analyse de risques puis rédige un rapport assorti de croquis, de conclusions et de recommandations. La validité d'une certification est de cinq ans , mais elle fait l'objet d'une procédure de surveillance, qui a lieu la deuxième année lors du premier cycle de certification, et la troisième année pour les autres cycles. La surveillance consiste pour l'organisme de certification à vérifier que la personne certifiée se tient à jour des évolutions techniques, législatives et réglementaires dans le domaine de l'amiante et exerce réellement l'activité pour laquelle elle a obtenu la certification. L'organisme de certification examine à cet effet dix repérages établis par la personne certifiée et représentatifs des types de missions réalisées pour vérifier la conformité aux dispositions réglementaires, normatives ou aux bonnes pratiques professionnelles en vigueur. La personne certifiée doit également fournir à l'organisme de certification un état des réclamations et plaintes le concernant sur la période écoulée. L'organisme de certification établit les modalités de suspension ou de retrait du certificat si les résultats de la surveillance ne sont pas concluants. Quant au processus de recertification , il est très proche de celui prévu pour la surveillance. En vertu de l'article 4, chaque organisme de certification tient à la disposition du public la liste des personnes certifiées et leurs coordonnées professionnelles. L'article 5 a une importance particulière, car il oblige tous les diagnostiqueurs à transmettre au préfet du département un rapport annuel d'activité . Il mentionne la liste des personnes ayant réalisé les missions de repérage et les références de leur certification, et doit reprendre le modèle présenté à l'annexe 4. |
Il existe toutefois un vide juridique dans la réglementation concernant la formation des diagnostiqueurs pour le repérage amiante avant travaux . Le Cofrac rappelle en effet que la certification ne concerne que les diagnostiqueurs amiante en charge de l'état de l'amiante avant-vente ou avant démolition. Les diagnostiqueurs amiante avant ou après travaux ne sont donc pas soumis à l'obligation d'être certifiés, prévue par l'arrêté précité du 21 novembre 2006 27 ( * ) .
Votre comité de suivi regrette par ailleurs que les rapports d'activité des diagnostiqueurs ne soient pas suffisamment analysés par les services administratifs compétents. La DGS reconnait qu'il n'y a pas de « concaténation au niveau départemental de ces rapports d'activité » et qu' « il n'existe pas de contrôles systématiques du respect de ces obligations de repérage ». La circulaire interministérielle DGS/2006/271 du 14 juin 2006 relative à la protection de la population contre les risques sanitaires lié à une exposition à l'amiante dans les immeubles bâtis précisait que ces rapports devaient être envoyés aux préfets, qui les transmettaient ensuite à la DGS. Mais ces remontées de rapports d'activité, « extrêmement partielles et sous format papier », entrainent un décalage dans l'information de deux ans et ne permettent pas une analyse aisée. La DGS développe en 2014 une nouvelle application informatique, appelée « Appli-amiante », pour faciliter le recueil et l'exploitation des données des rapports d'activité des diagnostiqueurs (et également des rapports d'activité des laboratoires accrédités). Il convient toutefois d'inciter la DGS à mettre rapidement en place ce projet et à exploiter véritablement les données reçues.
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Proposition n° 16 Inciter la DGS à mettre rapidement en place un système de recueil des rapports annuels d'activité des diagnostiqueurs amiante. |
c) La tentative de refonte de cet arrêté, malheureusement avortée en 2011, doit être reprise en urgence par le Gouvernement...
Dans sa note de proposition relative à la qualification des opérateurs de repérage amiante dans les bâtiments datée du 7 avril 2010, le président du GTNAF proposait une amélioration générale de la compétence des opérateurs, ainsi qu'une différenciation de la certification des opérateurs en fonction du diagnostic à réaliser.
Un arrêté modificatif a ensuite été proposé en octobre 2011 pour faire monter en gamme les compétences des diagnostiqueurs amiante, et qui reposait sur deux axes :
- une certification avec mention , pour réaliser des diagnostics dans les copropriétés regroupant plus de cinquante lots, les immeubles de grande hauteur, les établissements recevant du public des catégories 1 à 4 28 ( * ) , les diagnostics avant démolition et les contrôles visuels, ainsi que les repérages avant-travaux ;
- une certification dite sans mention, moins exigeante, pour réaliser les repérages avant-vente, les DTA en partie privative et parties communes des immeubles comprenant moins de cinquante lots, ainsi que les DTA des établissements recevant du public de cinquième catégorie ;
En outre, la détention d'un diplôme BAC + 2 dans le domaine du bâtiment et une expérience de 5 ans devenaient obligatoires 29 ( * ) ; à défaut, le candidat devait présenter une expérience de 10 ans. Par ailleurs, une formation de 3 jours devenait obligatoire pour les diagnostiqueurs qui souhaitaient devenir certifiés sans mention (5 jours pour la certification avec mention).
Bien que soutenu par certaines organisations professionnelles de diagnostiqueurs comme la Cinov-Fidi, fortement inspiré d'autres arrêtés compétences publiés récemment (dans le domaine du plomb et du diagnostic de performance énergétique par exemple), et attendu par les compagnies d'assurance et certains donneurs d'ordre 30 ( * ) , cet arrêté n'a pas vu le jour en raison d'un désaccord entre la direction générale de la santé (DGS) et la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP).
Cette proposition d'arrêté n'était peut-être pas exempte de critiques, du fait notamment du faible nombre de jours de formation obligatoires. Il n'en demeure pas moins que sa publication aurait permis d'améliorer sensiblement la qualité des repérages et diagnostics amiante.
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Proposition n° 17 Inviter le Gouvernement à refondre totalement et en urgence l'arrêté « compétence amiante » des diagnostiqueurs du 21 novembre 2006, en prenant comme base de travail le projet d'arrêté modificatif d'octobre 2011, qui distingue deux niveaux de certification et impose la détention d'un diplôme BAC + 2 dans le domaine du bâtiment, une expérience de 5 ans, et des stages de formation de 3 à 5 jours. |
d) ... et améliorée sur des points essentiels
Votre comité de suivi souhaiterait au préalable que les principes généraux qui organisent la profession de diagnostiqueurs , et qui sont présentés à l'article L. 271-6 du code de la construction et de l'habitation, s'appliquent à tous les diagnostiqueurs , quelle que soit la nature du repérage à réaliser.
Votre comité de suivi constate qu'aucun contrôle inopiné sur place n'est formellement prévu dans l'arrêté. Certes, la chambre des diagnostiqueurs de l'immobilier Fnaim propose que le « contrôle sur ouvrage », compte tenu des difficultés dans sa mise en oeuvre, soit remplacé « par une supervision lors d'un diagnostic en cours de réalisation (sur le même modèle qu'un inspecteur du permis de conduire par exemple) ». Mais votre comité de suivi préfère des contrôles sur ouvrages inopinés, fréquents et dans un délai très rapide (par exemple une semaine après la réalisation du repérage).
En outre, les organismes de certification devraient voir directement accès aux plaintes et réclamations adressées aux diagnostiqueurs, en étant mis en copie de ces courriers. A cet effet, les coordonnées des organismes de certification pourraient être inscrites obligatoirement sur les contrats conclus entre le donneur d'ordre et le diagnostiqueur.
Il serait par ailleurs utile, pendant la période de surveillance, d'instaurer des stages de formation continue ambitieux , d'autant que de nombreuses personnes auditionnées ont critiqué la faiblesse de l'examen théorique. Votre comité de suivi partage par ailleurs la proposition formulée par la chambre des diagnostiqueurs immobiliers de la Fnaim de « créer une commission de travail sur l'encadrement de la formation avec l'élaboration de cahiers des charges plus détaillé » afin d'encadrer l'activité des centres de formation pour les diagnostiqueurs.
En outre, votre comité de suivi préconise la constitution d'une base de données informatique , regroupant les retours d'expérience et les cas significatifs rencontrés par les diagnostiqueurs. Etablie en partenariat étroit avec les professionnels du bâtiment et les industriels concernés, qui ont, par définition, connaissance des procédés de construction et des matériaux utilisés avant 1997, cette base pourrait s'avérer riche d'enseignements pour les diagnostiqueurs.
Votre comité de suivi préconise également de rendre juridiquement contraignante l'application de la norme NF X 46-020 pour le repérage amiante, à l'instar notamment de l'association Réso A +, Syntec-Ingénierie et l'organisation professionnelle Cinov-Fidi.
Si l'arrêté du 14 décembre 2012, pris en application du décret du 4 mai 2012, impose aux entreprises de désamiantage certifiées d'utiliser les normes NF X 46-010 et NF X 46-011, aucune norme technique n'est en revanche obligatoire pour les diagnostiqueurs amiante.
Or, la norme NF X 46-020 a pour objet de définir le contenu, la méthodologie et les modalités de réalisation des missions suivantes de repérage d'amiante dans les immeubles bâtis :
- repérage des flocages calorifugeages et faux plafonds en vue de l'établissement du dossier technique ;
- repérage en vue de la constitution du dossier technique « amiante » ;
- repérage en vue de l'établissement du constat établi à l'occasion de la vente de tout ou partie d'un immeuble bâti ;
- repérage avant démolition d'immeuble, y compris en cas de sinistre ;
- repérage avant réalisation de travaux.
Une commission de révision a été récemment mise en place en vue de modifier la norme NF X 46-020.
En pratique, plus de 90 % des diagnostiqueurs appliquent déjà la norme NFX 46-020 selon la Cinov-Fidi.
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Proposition n° 18 Compléter ce projet d'arrêté modificatif en : - obligeant les organismes certificateurs à procéder à plusieurs contrôles inopinés sur place pendant la période de surveillance ; - instaurant des formations rigoureuses, qui exploiteraient notamment une base de données informatique, regroupant des retours d'expérience significatifs de diagnostiqueurs ; - rendant obligatoire par voie réglementaire l'application de la norme rénovée NF X 46-020 pour tous les types de repérage. |
3. Instituer dans le code du travail un repérage amiante obligatoire avant travaux
a) Le flou actuel dans le code du travail
Au préalable, il convient de rappeler à l'instar de la Fédération française du bâtiment que le DTA, pas toujours mis à jour, s'appuie sur un repérage principalement visuel et ne constitue qu'un élément préalable d'information avant travaux. En aucun cas, le DTA ne peut se substituer au repérage avant travaux.
En l'état actuel du droit, le repérage avant travaux de l'amiante est exigé par les agents de contrôle sur la base des articles L. 4121-3 et L. 4531-1 du code du travail qui fondent l'obligation pour le donneur d'ordre d'évaluer les risques.
Le décret du 4 mai 2012 a précisé cette obligation d'évaluation des risques en introduisant un article R. 4412-97 dans le code du travail qui distingue deux cas de figure :
- si le donneur d'ordre dispose des dossiers techniques prévus aux articles R. 1334-29-4 à R. 1334-29-6 du code de la santé publique (il s'agit respectivement du dossier amiante-parties collectives, du dossier technique amiante et du rapport de repérage en cas de démolition) et R. 111-45 du code de la construction et de l'habitation (diagnostic portant sur les déchets issus d'une démolition), il doit les fournir lors de la consultation des entreprises ;
- pour toutes les autres opérations, le donneur d'ordre doit joindre aux documents de consultation des entreprises tout document équivalent permettant le repérage des matériaux contenant de l'amiante, y compris ceux relevant de ses obligations au titre de l'article L. 541-1 du code de l'environnement (le donneur d'ordre doit par exemple prévenir ou réduire la production et la nocivité des déchets, notamment en agissant sur la fabrication et sur la distribution des produits).
A la lumière de ces documents, l'employeur réalise son évaluation des risques, en respectant les principes généraux de la prévention des risques.
Mais en dépit de cette obligation de sécurité de résultat, aucune méthode de repérage n'est déterminée, la norme NF X 46-020 n'étant d'ailleurs pas adaptée hors des situations d'immeubles bâtis.
b) Il est nécessaire de rendre juridiquement contraignant ce repérage spécifique
Lors de l'examen de la proposition de loi relative aux pouvoirs de l'inspection du travail, un amendement a été adopté en commission des affaires sociales par l'Assemblée nationale pour instaurer une obligation générale de repérage de l'amiante avant travaux 31 ( * ) .
Ce nouvel article L. 4416-1 dans le code du travail disposerait que les donneurs d'ordre, ou, à défaut, les propriétaires d'immeubles par nature ou par destination, d'équipements, de matériels ou d'articles y font rechercher la présence d'amiante préalablement à toute opération comportant des risques d'exposition à l'amiante. Ce repérage ne concernerait donc pas seulement les immeubles bâtis, mais viserait les enrobés routiers 32 ( * ) , les conduites d'égouts, les terrains amiantifères par exemple, ainsi que les équipements industriels, les navires, ou encore les matériels roulants ferroviaires . Cette recherche donnerait lieu à un document mentionnant, le cas échéant, la présence, la nature et la localisation de matériaux ou de produits contenant de l'amiante. Ce document devrait être joint aux documents de la consultation remis aux entreprises candidates, tandis que les conditions d'application du cet article seraient déterminées par décret en Conseil d'Etat.
Un débat existe sur l'opportunité de restreindre ce repérage aux opérations « programmées » et/ou « de grande ampleur » . L'USH plaide pour une restriction de ces nouveaux repérages avant travaux aux seules opérations programmées, compte tenu du délai moyen d'obtention d'un rapport de repérage amiante avant travaux qui dépasse deux mois aujourd'hui. A l'inverse, d'autres organismes militent pour une obligation générale de repérage avant travaux. La CGT estime ainsi que la restriction de cette obligation de repérage aux travaux programmés serait « inacceptable » et « remettrait en cause l'obligation de DTA et de traçabilité ».
Syntec-Ingénierie, ainsi que le Syndicat du retrait et du traitement de l'amiante et des autres polluants (Syrta) et le Syndicat national des entreprises de démolition (Sned), souhaitent que la loi impose la localisation des matériaux ou produits contenant de l'amiante « sur des plans ou schémas » annexés au nouveau repérage avant travaux.
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Proposition n° 19 Prévoir dans le code du travail une obligation générale de repérage et de diagnostic de l'amiante pour tous les donneurs d'ordre et les propriétaires. |
* 14 Votre comité de suivi reprend sur ce point l'interprétation de la DGS. Mais il est vrai que la rédaction du 2° de l'article R. 1334-27 du code de la santé publique n'indique pas clairement si ce délai de trois mois s'applique aux matériaux de la liste A ou B.
* 15 Cf. l'article R. 1334-29-2 du code de la santé publique.
* 16 Cf. la circulaire DGS/VS 3/DGUHC/QC 1/DPPR/BGTD n° 98-589 du 25 septembre 1998 relative à la protection de la population contre les risques sanitaires liés à une exposition à l'amiante dans les immeubles bâtis.
* 17 On peut citer notamment :
- les officiers et agents de police judiciaire ;
- les pharmaciens inspecteurs de santé publique ;
- les médecins inspecteurs de santé publique ;
- les inspecteurs de l'action sanitaire et sociale ;
- les ingénieurs du génie sanitaire ;
- et les ingénieurs d'études sanitaires et les techniciens sanitaires.
* 18 Il s'agit essentiellement d'ingénieurs du génie sanitaire, d'ingénieurs d'études sanitaires et de techniciens sanitaires.
* 19 Il convient toutefois d'indiquer que les DTA ayant été constitués avant le 31 décembre 2005 doivent être complétés par le repérage des nouveaux matériaux ajoutés à la liste B en 2011 au plus tard le 5 février 2021.
* 20 Cf. le deuxième alinéa de l'article R. 1334-23 du code de la santé publique.
* 21 Rapport du Professeur Claude Got, Gestion du risque et des problèmes de santé publique posés par l'amiante en France (1998).
* 22 Cette disposition ne s'applique pas à l'état des risques naturels et technologiques ni au diagnostic de performances énergétiques.
* 23 L'article R. 1334-23 du code de la santé publique indique explicitement que les personnes qui réalisent les repérages et diagnostics amiante doivent respecter les conditions posées à l'article L. 271-6 du code de la construction et de l'habitation.
* 24 En vertu de l'article 131-13, cette contravention s'élève au plus à 1 500 euros, montant qui peut être porté à 3 000 euros en cas de récidive lorsque le règlement le prévoit, hors les cas où la loi prévoit que la récidive de la contravention constitue un délit.
* 2526 Syntec-Ingénierie indique que ces surcoûts peuvent aller de 500 000 à 15 000 000 d'euros sur certains chantiers.
* 27 La Chambre des diagnostiqueurs de l'immobilier Fnaim indique néanmoins que la plus grande partie des diagnostiqueurs qui réalisent les repérages « avant travaux y compris démolition » sont certifiés par ailleurs pour la compétence amiante telle que définie dans l'arrêté du 21 novembre 2006.
* 28 Les ERP sont répertoriés en 5 catégories, déterminées en fonction de la capacité de l'établissement. Ainsi les établissements de 1 ère catégorie peuvent accueillir plus de 1 500 personnes, ceux de 2 ème catégorie entre 701 à 1 500 personnes, ceux de 3 ème catégorie de 301 à 700 personnes, tandis que les ERP de 4 ème catégorie accueillent moins de 300 personnes.
* 29 La chambre des diagnostiqueurs de l'immobilier Fnaim indique toutefois que « les diagnostiqueurs étant à plus de 90 % certifiés pour l'ensemble des compétences en adéquation avec leur secteur géographique, l'exigence du BAC+2 dans le domaine des techniques du bâtiment s'est quasiment imposée à tout nouveau candidat à ce métier ».
* 30 L'USH préconisait en effet « la délivrance d'une certification ou d'une habilitation spécifique pour les repérages amiante avant travaux ».
* 31 Cet amendement avait déjà été adopté à l'article 20 du projet de loi relatif à la formation professionnelle, à l'emploi et au dialogue social, mais l'article avait été supprimé par le Sénat.
* 32 Ce repérage obligatoire avant travaux répondra à l'une des revendications de la délégation CGT-SNPTRI qu'à reçue votre comité de suivi, à savoir « la recherche avant travaux par analyse sur carottage avant tout travaux routiers ».