LA RÉFORME CONSULAIRE DE 2010
I. LA RÉFORME CONSULAIRE DE 2010 : UNE LOI QUI PROMEUT LA RÉGIONALISATION PLUS QU'ELLE NE L'IMPOSE
A. RETOUR SUR LES ORIGINES DE LA RÉFORME : LA RÉGIONALISATION COMME RÉPONSE À LA DISPERSION DES STRUCTURES CONSULAIRES
Un diagnostic des faiblesses de l'organisation consulaire a été posé dès la première moitié des années 2000 dans une série de rapports de l'inspection générale des finances, de la Cour des comptes et du Conseil économique et social. Il identifie dans la dispersion excessive des structures consulaires la cause d'un coût de fonctionnement des chambres excessif et d'une mauvaise articulation entre l'action des CCI et les politiques économiques développées par l'État ou les conseils régionaux.
La réforme consulaire de 2010 résulte directement de ce diagnostic : elle cherche à renforcer le rôle de l'échelon régional du réseau des CCI et, dans une moindre mesure, de l'échelon national, afin d'atteindre un double objectif :
(1) Réaliser des économies tout en préservant une offre de proximité ;
(2) Faire émerger des interlocuteurs consulaires capables de conduire une action coordonnée avec les pouvoirs publics aux niveaux régional et national.
1. La régionalisation, une source d'économies
a) La régionalisation, nouvelle étape dans la rationalisation du réseau des CCI
La dispersion des structures consulaires est coûteuse, car, lorsque le périmètre d'action d'une CCI recouvre un territoire géographique trop restreint et concerne un nombre trop faible de ressortissants, les coûts fixes de cette chambre ne peuvent être répartis sur un volume suffisant d'activité. Or, on recense au début des années 2000 plus de 180 établissements publics au sein du réseau des CCI, parmi lesquels plusieurs dizaines comptent moins de 5 000 ressortissants et couvrent un territoire infra départemental.
Depuis la fin des années 1990, pour tenter de mieux exploiter les rendements d'échelle potentiels, les pouvoirs publics poussent donc à la fusion des CCI de l'échelon infra régional en essayant de tendre vers l'objectif d'une CCI par département. Cette politique a déjà conduit à une évolution sensible de la carte consulaire, comme le montre l'encadré ci-après.
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LES FUSIONS MISES EN oeUVRE DANS LE RÉSEAU DES CCI Cette politique s'appuie notamment sur la mise en place des schémas directeurs régionaux créés par la réforme du réseau des CCI figurant dans le titre VII de la loi n° 2005-82 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises. Ces schémas sont devenus le document qui détermine l'évolution de la carte consulaire en application du décret n° 2006-309 du 16 mars 2006 relatif aux schémas directeurs et aux schémas sectoriels. Ils dressent la liste des CCI d'un territoire et définissent leur circonscription territoriale, ainsi que, le cas échéant, les limites administratives des délégations. Les chambres de moins de 4 500 ressortissants ne peuvent pas y figurer, sauf si elles disposent de bases d'imposition supérieures à 350 millions d'euros, ou bien si elles sont concessionnaires d'un ou de plusieurs ports ou aéroports en développement, ou encore si leur circonscription territoriale correspond au département. Au total, 33 CCI ont été supprimées entre 1997 et 2010, dont 25 par application des schémas directeurs mis en place après la loi de 2005. Certains territoires se sont montrés plus actifs que d'autres en matière de rapprochement, comme le Nord-Pas-de-Calais, dont le nombre de CCI infra régionales est passé de 13 à 4 entre 2007 et 2014, ou encore l'Auvergne (réduction de 9 à 5 chambres sur cette période) et les Pays-de-Loire (passage de 8 à 5 chambres). À la suite de ces divers rapprochements, le nombre d'établissements publics du réseau des CCI a été ramené à 118 chambres de commerce et d'industrie territoriales (CCIT) et 22 CCIR en métropole, auxquels s'ajoutent 8 chambres dans les outremers et CCI France, soit un réseau de 150 établissements dotés de la personnalité morale. Il demeure encore aujourd'hui 50 CCI infra départementales dans 23 départements en comportant deux, voire trois CCI territoriales. Plusieurs nouvelles fusions sont d'ores-et-déjà programmées. Les deux CCIR et les douze CCIT normandes vont se regrouper en une CCIR interrégionale comprenant cinq CCIT rattachées. La fusion des CCIT de la région Nord dans une CCI de région unique est elle aussi actée. De même, fusionneront prochainement les CCIT d'Angoulême et de Cognac pour donner la CCIT de Charente, et celles de Moulin-Vichy et de Montluçon, au sein de la CCIT de l'Allier. Enfin, au mois de juin 2014, les CCI de la région Lorraine (Meurthe, Moselle, Vosges et Meurthe-et-Moselle) ont décidé de se réunir en un seul établissement public. Cela ramènera à 130 le nombre d'établissements publics du réseau dans un horizon proche. Il restera cependant encore une quarantaine de CCI infra départementales, ce qui donne à penser que le mouvement de fusion, même en raisonnant à législation constante, est loin d'être achevé. |
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LA CARTE CONSULAIRE EN FRANCE MÉTROPOLITAINE AU 1 ER JANVIER 2014
Source : CCI France |
Il est apparu assez vite que la poursuite des fusions engagées à la fin des années 1990, et accélérées par la réforme consulaire de 2005, ne permettait d'exploiter qu'une partie des gisements d'économies potentiels. Ceux liés au rapprochement des CCI d'une même région - que ce soit par leur fusion pure et simple dans la chambre régionale ou par le transfert de certaines de leurs fonctions à cette chambre - demeuraient hors de portée.
Le conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008, en décidant d'inscrire les CCI dans le processus de révision générale des politiques publiques (RGPP), va donc donner une nouvelle impulsion à la politique de restructuration du réseau consulaire. Dans le rapport présenté à cette occasion par M. Éric Woerth, ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, les chambres consulaires sont en effet invitées assez fermement à apporter leur participation au train de mesures d'économies qui touche l'ensemble des structures étatiques et à formuler des propositions en ce sens sous peine de se voir imposer une réforme : « En vue d'améliorer le service rendu, les réseaux consulaires (...) doivent participer à l'effort de rationalisation, de mutualisation de fonctions supports, de réduction de la dispersion des structures. Ces dernières [les chambres] seront incitées à proposer des réformes d'organisation et de fonctionnement (...). En l'absence de projets ambitieux, et après une concertation avec celles-ci, le gouvernement prendra des dispositions pour rationaliser le réseau des chambres de commerce et d'industrie (CCI) et des chambres des métiers et de l'artisanat (CMA ) ».
Le réseau des CCI met en oeuvre cette feuille de route en élaborant un document-cadre adopté lors de l'assemblée générale des CCI du 14 avril 2009. Dans son préambule, ce document fait du renforcement de l'échelon régional, et dans une mesure moindre de la tête de réseau nationale, le principal facteur d'obtention des économies de fonctionnement demandées par le Gouvernement : « Face à l'aggravation de la situation économique, et à la volonté du président de la République et du Gouvernement d'entreprendre la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP), les CCI ont décidé de s'engager dans une réorganisation ambitieuse de leur réseau, visant à renforcer les échelons régional et national de leur organisation tout en maintenant la nécessaire proximité avec les entreprises des territoires ».
b) Un gisement d'économies d'une ampleur indéterminée
Bien que la fusion des CCI et la mutualisation régionale des structures consulaires fassent partie des recommandations ou des objectifs figurant régulièrement, depuis quinze ans, dans les rapports des organismes chargés du contrôle du réseau consulaire ou dans les prises de position de ses autorités de tutelle, on trouve difficilement des données précises et chiffrées permettant d'apprécier les gains d'efficience attendus d'une telle réorganisation.
Invités à transmettre à vos rapporteurs les documents d'évaluation ex ante ou ex post de l'impact des fusions et de la régionalisation, les services de tutelle ont indiqué que : « Le caractère assez récent de ces fusions, et la mise en place de la régionalisation dans le cadre de la réforme de 2010, n'ont pas permis à la tutelle d'en dresser un bilan, ni de faire réaliser des monographies. Les rapports récents des Chambres régionales des comptes n'ont pas davantage pris en compte ces rapprochements. Les services de la tutelle des CCI n'ont pas connaissance d'études produites par les chambres ou par l'ACFCI, même si les fusions de CCI continuent à être perçues comme un facteur de réduction des coûts et d'amélioration des services fournis aux entreprises ».
Alors que les réflexions autour de la nécessité de franchir une nouvelle étape dans la rationalisation du réseau des CCI semblent connaître un certain regain, il serait utile de vérifier si le rapprochement des structures consulaires constitue bien un facteur de réduction des coûts aussi significatif qu'on l'affirme. Même si l'idée peut sembler évidente et de bon sens lorsqu'on la considère in abstracto , un chiffrage précis permettrait de calibrer correctement le rythme et l'ampleur des efforts financiers et du travail de réorganisation attendus du réseau en fixant des objectifs ambitieux mais soutenables. Vos rapporteurs fournissent dans la deuxième partie de ce rapport quelques éléments d'évaluation des économies permises par la mise en oeuvre de la mutualisation régionale, mais ils ne disposaient pas du temps et des moyens nécessaires pour réaliser des chiffrages d'ensemble solides. Au demeurant, ce chiffrage relève avant tout de la responsabilité du réseau des CCI lui-même, au travers de CCI France, et des autorités de tutelle.
2. La régionalisation, outil d'une insertion plus cohérente dans le jeu des politiques publiques
Le second objectif du renforcement de l'échelon régional du réseau des CCI est de résoudre un problème structurel de gouvernance des CCI, à savoir l'incapacité des établissements du réseau à se coordonner entre eux et, collectivement, à trouver des synergies avec les autres acteurs de l'appui aux entreprises et au développement des territoires, qu'il s'agisse de l'État ou des Régions.
C'était déjà, il faut le rappeler, l'objectif de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises , dont le titre VII visait à poser les bases d'une structuration en un véritable réseau des CCI et à donner à l'État et aux Régions un interlocuteur consulaire clairement identifié, capable d'assurer la coordination entre l'action des CCI et les politiques de développement économique.
Bien qu'elle ait apporté des éléments intéressants pour mettre fin à l'atomisation historique du réseau ( cf . l'encadré ci-dessous), la réforme consulaire de 2005 a cependant été un échec. De fait, à la veille de celle de 2010, chaque CCI, parce qu'elle s'appuie sur une légitimité élective et des ressources financières propres tirées de l'imposition des entreprises de son ressort, fonctionne encore comme une entité très largement autonome. Elle n'est aucunement censée rendre de compte aux commissions régionales de commerce et d'industrie (CRCI) ni à l'Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI), encore moins se conformer à des instructions ou à des orientations. Si la loi crée des schémas sectoriels et entend en faire des documents d'orientation stratégiques pour l'ensemble des chambres d'une région, ces schémas sont dénués d'opposabilité au plan juridique. La stratégie et les activités de chaque chambre restent donc conçues essentiellement en fonction des entreprises de son territoire, ce qui a un grand mérite (l'existence d'une offre de proximité adaptée aux réalités économiques locales) et un non moins grand défaut (une incapacité à intégrer les priorités et les actions pertinentes à une échelle territoriale supérieure, qu'elle soit régionale ou nationale).
Totalement autonomes par rapport aux chambres régionales de commerce et d'industrie (CRCI), les CCI de base sont également soumises à un contrôle assez lointain de leurs autorités de tutelle (à savoir l'administration centrale sur l'ACFCI et les préfets sur les établissements locaux). L'extrême hétérogénéité des outils de gestion et de reporting utilisés par les CCI interdit en effet aux pouvoirs publics d'avoir une vue d'ensemble, et encore moins d'évaluer la performance, d'un réseau consulaire qui n'existe que sur le papier. L'absence de véritables compétences de l'ACFCI et des CRCI prive par ailleurs l'État des relais nécessaires pour orienter l'action des CCI de terrain.
Le constat dressé dans le rapport annuel de la Cour des comptes pour 2009 concernant les difficultés de l'exercice de la tutelle est sans ambiguïté : « Il n'y avait jusqu'à fin 2008 pas d'outil budgétaire informatisé, commun à la tutelle et au réseau, permettant un suivi financier unique. Il n'y a pas de comptabilité analytique commune aux CCI. Par ailleurs, il reste à définir la règle financière applicable dans un certain nombre de domaines : en matière de délimitation entre services gratuits aux entreprises et services payants, de notion d'équilibre budgétaire d'une CCI, de consolidation des comptes, de dispositions relatives aux commissaires aux comptes, de frais de déplacement des agents. Pour toutes ces raisons, la tutelle ne dispose pas des moyens d'exercer pleinement sa fonction. La conciliation entre la contrainte que constitue toute tutelle sur des établissements publics et le respect du principe de spécificité des CCI, « administrées par des dirigeants d'entreprise élus », demeure difficile, comme le montrent les réticences du réseau à passer avec l'État des contrats d'objectifs . »
Tirant les leçons de cet échec, la loi consulaire de 2010 remet donc sur le métier l'ouvrage de la mise en réseau des CCI. Il s'agit cette fois d'aller sensiblement plus loin dans le renforcement des compétences de l'échelon régional.
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LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DE LA LOI DU 2 AOÛT 2005 EN CE QUI CONCERNE LES CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE De manière symbolique, l'article L. 710-1, dans sa rédaction issue de cette loi , affirme l'existence d'un réseau des chambres de commerce et d'industrie en précisant qu'il « se compose des chambres de commerce et d'industrie, des chambres régionales de commerce et d'industrie, des groupements interconsulaires que peuvent former plusieurs chambres entre elles et de l'assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie ». Pour donner une réalité tangible à ce réseau, l'article L. 711-7 du code de commerce, tel que réécrit par la loi de 2005, précise les compétences et les missions de chambres régionales de commerce et d'industrie ( CRCI ) qui existaient depuis 1964 sans que leur rôle exact ait été précisé. Celles-ci, se voient reconnaître une compétence subsidiaire par rapport aux CCI , puisqu'elles « représentent auprès des pouvoirs publics les intérêts de l'industrie, du commerce et des services pour toute question dont la portée excède le ressort d'une des chambres de leur circonscription ». |
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La fonction essentielle des CRCI est plus précisément de devenir l' interlocuteur de référence du réseau consulaire dans le dialogue avec les pouvoirs publics à l'échelon régional qui s'affirme de plus en plus comme le niveau géographique pertinent pour nombre de décisions économiques. La loi précise ainsi que les CRCI sont consultées par le conseil régional sur le schéma régional de développement économique ( SRDE) et qu'elles sont personne publique associée à l'élaboration du schéma régional d'aménagement et de développement du territoire ( SRADT ) et du plan régional de développement des formations professionnelles. Elles peuvent également être consultées par l'État, par les organes de la région et par les autres collectivités territoriales sur toute question relative à l'industrie, au commerce, aux services, au développement économique, à la formation professionnelle, à l'aménagement du territoire et à l'environnement, dès lors que la portée de cette question excède le ressort d'une des chambres de leur circonscription ; elles peuvent, de leur propre initiative, émettre des avis et des voeux sur ces mêmes questions ; Chargées par la loi de parler au nom des CCI de leur circonscription pour les questions d'importance régionale, les CRCI se voient logiquement reconnaître par l'article L. 711-8 la mission de veiller à la cohérence des actions et des avis des chambres de commerce et d'industrie dans leur circonscription et à la rationalisation de l'organisation régionale du réseau. À ce titre, elles établissent un schéma directeur qui définit le réseau consulaire dans leur circonscription en prenant en compte la viabilité économique, la justification opérationnelle et la proximité des électeurs. Elles élaborent également des schémas sectoriels , conçus comme des documents d'orientation stratégiques sectoriels pour l'ensemble des chambres d'une région. Comme l'échelon régional, la tête de réseau national des CCI voit son existence et ses missions consacrées par la loi de 2005 . L'Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI) est chargée de représenter le réseau au niveau national et international, d'assurer l'animation du réseau et d'assumer un rôle normatif vis-à-vis des chambres. L'article L. 711-12 nouveau du code de commerce précise à cet égard que l'ACFCI définit, sous forme de cahier des charges, des normes d'intervention pour les établissements membres du réseau et s'assure du respect de ces normes, qu'elle apporte au réseau son appui dans les domaines technique, juridique et financier et qu'elle définit la politique générale du réseau en matière de gestion des personnels des chambres |