II. PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
1. Construire le pilotage stratégique de la filière bois et l'axer sur un objectif de valorisation économique
Vos rapporteurs spéciaux plaident en faveur d'un lieu de concertation et de décision interministérielle , garant de l'efficacité des nombreuses mesures de soutien et réunissant tous les acteurs de la filière, la question de l'articulation entre l'amont et l'aval, eux-mêmes subdivisés entre plusieurs secteurs, représentant un enjeu de premier plan. Ce pilotage, sous l'égide du ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la forêt qui deviendrait chef de file au niveau interministériel de toute la filière bois, doit pouvoir reposer sur une stratégie de cohérence au profit de la filière : autour de l' objectif central de valorisation économique de la ressource bois , des objectifs précis doivent être fixés pour chacune des parties prenantes, de l'amont jusqu'à l'aval. Seule une stratégie hiérarchisant les priorités et recourant à une évaluation continue des ressources disponibles conduira à un pilotage efficace de la filière.
Ce pilotage doit favoriser l'intégration de la filière et garantir un dialogue entre l'amont et l'aval. Un dialogue de ce type doit favoriser une concertation fondée sur l'évaluation , d'une part, de la ressource en bois disponible et, d'autre part, des besoins quantitatifs et qualitatifs des industries du bois 29 ( * ) . Il s'agira ainsi de régulariser les approvisionnements de l'aval, surtout si cette démarche se décline dans les territoires par massif forestier.
La signature du contrat de filière, le 16 décembre 2014 va dans le bon sens, mais elle demeure une avancée timide : il convient d'aller plus loin que le comité stratégique de filière (CSF) et d'élaborer un cadre élargi de concertation. Les professionnels devront être associés à la définition de cet outil et participer au pilotage de la filière, sans omettre les industries de première transformation. La FNB a, en effet, refusé de signer le récent contrat de filière et porte un regard sévère sur l'action du Gouvernement, qui serait impuissant face aux déséquilibres entre les exportations de bois brut et les produits transformés. Les pouvoirs publics doivent remettre cette structure dans le jeu de la concertation et construire, dans ce contexte, une stratégie associant tous les segments de la filière .
À court terme, la cohérence entre le contrat de filière issu du CSF et le « programme national de la forêt et du bois » issu du conseil supérieur de la forêt et du bois doit être recherchée.
S'agissant de la gouvernance de la forêt privée et tout particulièrement des doublons entre les chambres d'agriculture et le CNPF , des améliorations sont possibles. Il incombe notamment au CNPF de mieux exercer ses missions et au ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la forêt de renforcer sa tutelle sur le CNPF. Par exemple, la vérification de l'application des documents de gestion durable doit faire partie des priorités d'action du CNPF. Si un rapprochement entre les acteurs est clairement souhaitable, la méthode proposée par la Cour des comptes - confier au CNPF l'intégralité de la mission de développement forestier pour les forêts privées et en décharger les chambres d'agriculture - semble prématurée à vos rapporteurs spéciaux.
2. Veiller au rapprochement des interprofessions
Le maquis institutionnel caractérisant les interprofessions de la filière interdit le pilotage stratégique qu'ils appellent de leurs voeux et affaiblit la capacité de mobilisation de la ressource bois et sa valorisation commerciale.
C'est pourquoi il est souhaitable que les pouvoirs publics et les organisations professionnelles opèrent un rapprochement le plus étroit possible entre ces structures de représentation , qu'elles soit dédiées à l'amont (forestiers privés, France Bois Forêt-FBF, fédération nationale du bois-FNB) ou consacrées à l'aval (comité professionnel de développement des industries françaises de l'ameublement et du bois - CODIFAB, France bois industries entreprises - FBIE, union des industries du bois - UIB, comité interprofessionnel du bois énergie - CIBE, syndicat des énergies renouvelables - SER). Une réflexion devra donc être conduite s'agissant du champ des CVO et de la taxe affectée pour atténuer la partition entre l'aval et l'amont.
La création d'un organisme interprofessionnel unique serait la réalisation la plus ambitieuse. A minima , une fusion entre, d'une part, les structures de l'amont et, d'autre part, les structures de l'aval doit être conduite. Ces fusions incluraient évidemment dans leur périmètre les différentes interprofessions et associations régionales, de manière à articuler les actions locales avec le cadre national . À ce stade, s'agissant de l'amont, la création d'associations syndicales territoriales forestières (ASTER) représente une avancée à la condition qu'elle s'accompagne d'une mise en réseau des structures dédiées à l'amont.
3. Tourner l'ONF vers une logique de résultats
L'ONF ne se consacre pas suffisamment à la mobilisation de la ressource bois , alors que selon la Cour des comptes la « récolte de bois pourrait être accrue, ainsi que le recommande le COP » 30 ( * ) .
Partant de ce constat, vos rapporteurs spéciaux recommandent de tourner l'ONF vers une logique de résultats et d' accroître ses récoltes de bois , ainsi que le préconise également la Cour des comptes. Ils rejoignent à cet égard, de manière plus générale, les préconisations de notre ancien collègue Joël Bourdin dans son rapport 31 ( * ) . Ce dernier invitait ainsi à diffuser une culture de la performance dans cette administration ancienne, marquée par le poids de ses traditions.
De même, les efforts de l'office en matière d' organisation interne doivent être poursuivis, notamment pour ce qui concerne sa fonction ressources humaines 32 ( * ) et la mise en place d'une comptabilité analytique.
Par ailleurs, il doit, plus que jamais, mettre en place une véritable politique commerciale , structurée et dotée d'une expertise autonome 33 ( * ) .
Enfin, une clarification des relations entre l'ONF, l'État et les collectivités territoriales est souhaitable 34 ( * ) . La loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt contribue à cette clarification puisqu'elle oblige les collectivités ne respectant pas leur programme de coupes à s'en justifier devant les services de l'État.
4. Recomposer et renouveler la forêt française
Vos rapporteurs spéciaux jugent nécessaire de rapprocher l'offre de bois de la forêt publique et des forestiers privés de la demande des marchés , cette inadaptation représentant un facteur considérable de sous-exploitation. Il n'est pas raisonnable que la production de bois se répartisse entre 60 % de feuillus et 40 % de résineux alors que ces derniers représentent les deux tiers du bois commercialisé et même 75 % pour les grumes.
C'est pourquoi la composition des forêts françaises et donc la production biologique de bois doit progressivement évoluer en accroissant en son sein la part des résineux . Il s'agit ainsi de créer de nouveaux débouchés au profit de la filière, en étant à l'écoute de la demande en bois des marchés, notamment celui de la construction. Il s'agit aussi d'inciter les forestiers privés à procéder à des choix de gestion plus dynamiques. Il s'agit enfin de répondre à des préoccupations écologiques : les résineux poussant en moyenne plus vite que les feuillus, leur capacité de captation du carbone est plus élevé et ils présentent donc un bilan plus favorable pour l'environnement. Cette évolution au profit des résineux doit se faire progressivement, en fonction de la nature des sols et des conditions écologiques, en restant vigilant sur les effets indirects en termes d'acidification ou de refroidissement .
Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur l'opportunité de recourir à des dispositions législatives contraignantes en faveur du renouvellement des forêts françaises , qu'il s'agisse de résineux comme de feuillus. Ils ne considèrent pas qu'il relève du législateur d'imposer des dispositions en ce sens. Le pouvoir réglementaire, la diffusion de bonnes pratique ou des accords internes à la filière seraient sans doute des échelons plus pertinents, alors qu'en tout état de cause, cette problématique du renouvellement forestier constitue un sujet de premier plan qui concerne l'intégralité des acteurs de la filière de la forêt-bois française. Il s'agit à la fois d'un enjeu écologique et économique puisqu'il doit assurer la viabilité et la pérennité dans le temps de la filière. Par exemple, le repeuplement en peupliers est aujourd'hui insuffisant et mettra en difficulté la sous-filière bois emballage à moyen voire à court terme.
À cet égard, certains professionnels du secteur ont fait valoir à vos rapporteurs spéciaux que la suppression du compte d'affectation spéciale « Fonds forestier national » (FFN) depuis 2000 a été préjudiciable au développement de la filière, notamment en matière de reboisement. S'il apparaît difficile de créer un nouveau compte d'affectation spéciale, la question des outils financiers à mobiliser en faveur du reboisement ou, au moins, du renouvellement de la forêt française se pose. Vos rapporteurs spéciaux n'ont pas tranché sur la question de savoir qui doit supporter le coût de ces actions et comment ces charges doivent se répartir entre les pouvoirs publics et les acteurs privés de la filière. Ils relèvent que le renouvellement de la forêt ne se fait pas que par les plantations, mais aussi par la régénération naturelle . Il en est ainsi dans le Jura et les Vosges pour l'épicéa, le sapin ou le pin sylvestre, dans le centre ou l'ouest pour le chêne, dans le nord-est ou la Normandie pour le hêtre : ce constat démontre que la diminution des plantations n'est pas toujours synonyme d'un manque de renouvellement.
5. Réformer prudemment la fiscalité applicable à l'amont forestier
La fiscalité forestière doit constituer un levier au service de la politique forestière, mais il importe d'aborder avec prudence les évolutions en matière de réforme de certaines dépenses fiscales destinées aux propriétaires forestiers, dans la mesure où les dispositifs patrimoniaux - les exonérations au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et des droits de mutation à titre gratuit (DMTG) - présentent un intérêt en dépit d'une connexion partielle seulement avec l'objectif de valorisation économique des forêts. Le régime des DMTG conserve un effet anti-morcellement qui est bienvenu. Le régime d'exonération d'ISF en faveur de la forêt privée permet d'accroître l'attractivité des investissements en forêt.
La suppression de l'exonération d'ISF concernerait moins de 1 % des propriétaires forestiers (au nombre de 3,3 millions), pour des surfaces représentant, au total, seulement 8 % de la forêt privée française 35 ( * ) . Ces données rassemblées par la Cour des comptes n'avaient jamais été réalisées auparavant. Votre rapporteur spécial Yannick Botrel estime pertinent d'ouvrir la voie à la suppression progressive de cet avantage fiscal, mais sous la condition d'évaluations préalables et d'un suivi des effets de la réforme : dans le cas d'effets pervers identifiés, il conviendrait de rétablir l'exonération. Votre rapporteur spécial Alain Houpert ne juge, quant à lui, pas utile de réduire ou d'abandonner cette exonération fiscale. Il estime qu'une telle réforme ne conduirait pas à accélérer la mobilisation de la ressource et aurait un effet destructeur sur l'investissement en forêt.
En revanche, vos rapporteurs spéciaux considèrent qu'il convient de ne pas réduire le coût global des dépenses fiscales dont bénéficie la filière : ils préconisent un rééquilibrage progressif des soutiens publics vers les mesures fiscales à visée incitative. Il doit donc s'agir, en particulier, de favoriser les mesures d'incitation à l'investissement , telles que les quatre volets du dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement en forêt (DEFI) ou, encore, le compte d'investissement forestier et d'assurance (CIFA).
Ils jugent, en outre, urgent de limiter les exportations de bois brut afin de relocaliser la valeur ajoutée de la filière en France . Ils déplorent qu'il n'existe pas, à ce stade, de réflexion aboutie sur la question de la balance commerciale de la filière et sur la concurrence entre les bois français et les bois étrangers.
Alors que le Premier ministre vient de confier à notre collègue député Christian Franqueville une mission sur l'exportation des grumes et l'état de la balance commerciale de la filière forêt-bois , ils retiennent d'un échange avec le président de la FNB que le coût de la certification à l'export s'élèverait à 17 euros par m 3 en Allemagne contre un euro par m 3 en France, soit un moindre coût qui encourage l'exportation de grumes de notre pays.
Avant même la remise du rapport de notre collègue cet été, ils identifient la piste d'une hausse du coût de la certification du bois à l'export ou la création d'une nouvelle contribution à l'export de bois brut 36 ( * ) . L'interdiction des exportations ou la limitation par quota des quantités leur semblent être des pistes moins pertinentes.
6. Ne plus faire du bois énergie une priorité
Les soutiens à la filière sont désormais trop orientés vers l'aval, ou, pour être plus précis, vers le bois énergie , alors que sa valeur ajoutée est faible. Vos rapporteurs spéciaux font part de leurs doutes sur la pertinence des soutiens apportés à la filière du bois énergie dont les performances économiques et financières sont sujettes à interrogations. Cet accompagnement public ne doit plus être une priorité aussi marquée et les producteurs d'électricité à partir de bois ou les fabricants de chaudières à bois ne doivent pas demeurer les privilégiés des aides financières à la filière.
En effet, le secteur du bois énergie concentre à lui seul environ 36 % des soutiens de l'État, avec un rôle important des aides de l'ADEME. Et, surtout, ces aides ne cessent de croître, alors qu'au minimum, une stabilisation du montant de ces soutiens est préconisée par vos rapporteurs spéciaux.
La mise en oeuvre des mesures de soutien au bois énergie doit être, selon la Cour des comptes, accompagnée d'une veille continue et organisée au niveau de l'amont comme de l'aval de la filière forêt-bois en fonction des conflits d'usage et des tensions qu'ils pourraient créer au niveau de la ressource.
Les instances, présentes ou futures, de pilotage de la filière doivent s'approprier ces sujets afin de proposer aux pouvoirs publics les modifications à apporter aux mesures de soutien pour en limiter les éventuels effets de concurrence , en particulier sur les plans d'approvisionnement en bois des autres secteurs industriels, et pour en adapter, au niveau national comme local, la mise en application aux ressources des bassins forestiers. Par exemple, le soutien à la production d'électricité par appel à projets devrait privilégier les unités de production de chaleur ou de cogénération d'une taille adaptée à la capacité d'approvisionnement des bassins forestiers.
Dans ce contexte, outre le soutien renouvelé à la forêt et à la mobilisation de la ressource bois en amont, vos rapporteurs spéciaux préconisent de revaloriser progressivement la part des autres usages du bois dans les dispositifs de soutien public.
7. Réorienter les aides à l'aval et soutenir davantage le bois d'oeuvre
Compte-tenu des observations légitimes de la Cour des comptes sur la faiblesse des mesures de soutien à l'aval hors bois énergie, les dispositifs en faveur de l'aval - à l'exception donc du bois énergie - doivent être renforcés . Le bois d'oeuvre et, surtout, le secteur de l'ameublement, qui contribue significativement au déficit du commerce extérieur de la filière, doivent être encouragés. Cet encouragement doit être envisagé avec la préoccupation de relocaliser toute la chaîne de valeur en France : le soutien à l'aval hors bois énergie ne doit en aucun cas conduire à accroître le niveau global de nos importations de bois transformés, déjà situé à des niveaux très élevés. Pour votre rapporteur spécial Alain Houpert, au-delà des aides à l'aval de la filière, il conviendrait de rendre nos industries de transformation généralement plus compétitive . À cet égard, il juge que le coût élevé de la main d'oeuvre et la lourdeur de la législation du travail représentent de véritables handicaps dans la compétition internationale.
Vos rapporteurs spéciaux constatent, par ailleurs, que la question de l'innovation dans le domaine du bois n'est que très peu abordée par les rapports consacrés à la filière. Pourtant cinq pôles de compétitivité 37 ( * ) travaillent de près ou de loin en France sur le bois, ce qui devrait dégager des perspectives économiques nouvelles pour la filière française, qui souffre d'une concurrence importance à l'international.
De la même manière, selon votre rapporteur spécial Yannick Botrel, la question de la montée en gamme et du luxe dans l'aval de la filière bois doit être posée alors qu'elle n'est que très peu évoquées dans les nombreux rapports consacrés à la filière. La stratégie du haut de gamme et du luxe a permis le développement de pans entiers de l'artisanat et de l'industrie en France. Cet axe d'amélioration pourrait en conséquence profiter également à nos industries du secteur du bois.
* 29 Une telle évolution suppose la mise en place, par l'État et/ou par les acteurs privés, d'un observatoire économique de la filière, prévu depuis plusieurs années. Le présent rapport montre plus généralement qu'une approche définitionnelle fine de la filière bois et de ses sous-filières est nécessaire, comme l'a d'ailleurs fait la Cour des Comptes. Des analyses plus quantitatives sur les montants financiers et le nombre d'emplois en jeu de l'amont à l'aval par sous-secteur seraient pertinentes.
* 30 La Cour des comptes observe également que « l'amélioration de la politique commerciale, déjà engagée, la réduction des coûts, notamment ceux de la gestion de la forêt des collectivités, par une meilleure définition de ce qui incombe au régime forestier et la mise en oeuvre de diverses méthodes de regroupement des forêts et de leur gestion, le recentrage des activités concurrentielles sur les seules opérations rentables, un financement plus exhaustif des diverses missions de service public sont autant de pistes d'amélioration du résultat ».
* 31 « L'ONF à la croisée des chemins », n° 54, 2009-2010, cité précédemment.
* 32 La réduction des effectifs engagée depuis 2007 s'est ainsi accompagnée d'une augmentation marquée de la masse salariale, sans que ne soit exigée, en contrepartie de ces mesures favorables, une évolution suffisante des métiers et des compétences des agents.
* 33 La connaissance du marché peut être améliorée au sein de l'ONF, qu'il s'agisse de données sur sa clientèle, du suivi des cours du bois ou de la prévision des récoltes.
* 34 Opérateur principal de l'État pour le programme 149 « Forêt », l'ONF n'est pas toujours rémunéré pour les services qu'il rend et le calcul des frais de garderie des forêts des collectivités continue de manquer d'équité. Le calcul du coût du régime forestier devrait inciter les communes à opter pour des politiques actives d'exploitation de leurs forêts.
* 35 La valeur moyenne des forêts déclarées est de 61 757 euros pour la tranche d'ISF de 790 000 euros à 1,29 million d'euros et est quinze fois plus élevée - 937 269 euros - pour les patrimoines de plus de 16,54 millions d'euros. Cette décomposition par tranche de patrimoine taxable de la valeur des forêts montre que la valeur moyenne de l'actif forestier croit avec le niveau de patrimoine.
* 36 Une telle proposition figurait déjà, en octobre 2013, dans le rapport au Premier Ministre de notre collègue député Jean-Yves Caullet « Bois et Forêts de France : nouveaux défis ».
* 37 « Xylofutur », « Matériaux et applications pour une utilisation durable » (MAUD), « Fibres 17 », « Techtera », sur les textiles et matériaux souples, et, enfin, « Axelera » sur la chimie-environnement.