II. UN ÉTAT QUI ENTEND GARDER LA MAIN, MALGRÉ UNE GESTION DOMANIALE INEFFICACE
Alors que l'État peine à assumer le poids de la gestion d'un domaine hypertrophié, qu'il ne parvient ni à protéger suffisamment contre les occupations illégales, ni à mobiliser au service du développement économiques des outre-mer, il repousse la perspective d'un transfert significatif de propriété au profit des collectivités territoriales.
A. UNE LUTTE DIFFICILE CONTRE LES OCCUPATIONS DU DOMAINE
Le constat préoccupant de la multiplication des occupations sans droit ni titre du domaine tant public que privé appelle une remobilisation des services de l'État afin de pallier les lacunes manifestes dans la protection d'espaces présentant un intérêt stratégique pour les outre-mer.
1. Des carences dans la protection du domaine qui ne sont pas une fatalité
a) Un constat préoccupant tant sur le domaine public que sur le domaine privé
La persistance des installations et des constructions sans droit, ni titre sur le domaine de l'État est patente dans les outre-mer . Le phénomène prend une ampleur différente selon les territoires et selon les sites de tout type, mais sont touchés aussi bien le domaine privé que public, les côtes que les bords de fleuves, les abords des routes que les immeubles désaffectés.
Ces occupations, parfois très récentes, parfois anciennes se font au vu et au su de tous. Elles peuvent avoir des causes sociales, en raison de la pression foncière et de la prégnance de l'habitat indigne et insalubre, mais parfois elles ressortissent purement et simplement à une volonté d'accaparement de terres à des fins spéculatives.
Vos rapporteurs ont pu le constater par eux-mêmes au cours de leurs déplacements. Sur le domaine public maritime en Martinique, les enrochements et les appontements illégaux sont nombreux sur le rivage et les constructions d'habitation allant de l'amas de tôles à la villa cossue ne sont pas rares dans la zone des cinquante pas géométriques. Les cas de squats d'immeubles, de défrichement illégal et d'occupations de terrains du domaine privé se multiplient de façon incontrôlée en Guyane et à Saint-Martin notamment. Le constat fait sur place est corroboré tant par l'analyse du contentieux que par les rapports d'inspection.
Les recherches entreprises par le service de documentation de la cour administrative d'appel de Bordeaux ont mis à jour, sur la dernière période décennale de 2004 à 2014, 105 décisions relatives au contentieux du domaine dans le ressort géographique ultra-marin de la juridiction 58 ( * ) . Les deux principaux enseignements sont les suivants :
- une très forte proportion de litiges (73 décisions, soit 69,5 %) dans le contentieux des contraventions de grande voirie, généré par l'implantation irrégulière de constructions dans la ZPG relevant du domaine public maritime 59 ( * ) ;
- une très grande dispersion de décisions rendues dans le contentieux ultra-marin du domaine public et privé de l'État.
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L'activité du tribunal administratif de
Fort-de-France
Le contentieux du domaine de l'État en Martinique consiste quasi exclusivement en un contentieux de contraventions de grande voirie. Sur les 88 requêtes enregistrées au cours des 10 dernières années concernant directement le domaine de l'État, 86 étaient des contraventions de grande voirie et deux seulement étaient relatives à des refus de cession de parcelles relevant de la zone des cinquante pas géométriques opposés par le préfet. Dans la très grande majorité des cas, les occupations irrégulières poursuivies ont porté sur la construction d'extensions de résidences principales et la réalisation de résidences secondaires, d'appontements, de locaux professionnels (restaurant, garage...) sur la zone des cinquante pas géométriques. Les communes en cause dans ces contentieux sont pour l'essentiel des communes situées sur les côtes centre Est et Sud Est de l'île (La Trinité, Le Robert, Le François et Le Vauclin). Sources : Réponse écrite du 7 avril 2015 de Mme Bénédicte Folscheid, présidente du TA aux questions de la délégation. |
Ces données chiffrées peuvent paraître faibles au regard du contentieux administratif global (1,25 % des affaires du TA de Basse-Terre contre 28 % pour le contentieux des étrangers 60 ( * ) ). Elles sont néanmoins d'un ordre de grandeur analogue à celui de départements littoraux métropolitains connaissant une forte pression foncière. Par exemple, 23 contentieux en appel depuis 2010 sont recensés pour les Alpes Maritimes contre 18 en Martinique pour une population cependant deux fois moins nombreuse et aux revenus nettement plus faibles.
En outre, toutes les infractions ne donnent pas lieu à une contravention et toutes les contraventions ne donnent pas lieu à un contentieux, si bien que les statistiques des juridictions minorent le phénomène et constituent un plancher, sans que l'on puisse déterminer une évaluation précise de l'ampleur du phénomène qui sur le terrain saute aux yeux.
De 1985, juste avant l'adoption de la loi « Littoral », à aujourd'hui, les missions d'inspection successives ont pu mettre en évidence une croissance régulière du nombre des occupants sans titre installés sur la ZPG. 61 ( * ) Ce phénomène, néfaste pour l'environnement, l'est aussi pour le potentiel de développement économique des territoires, dont un littoral préservé constitue une richesse touristique à préserver jalousement.
Dans la mesure où l'État a entrepris depuis au moins 130 ans diverses actions de régularisation des occupations de la ZPG et depuis 30 ans une politique rigoureuse de protection du littoral, la persistance sur le long terme et sans fléchissement d'un contentieux de grande voirie constitue un indice irrévocable des carences de l'État en matière de gestion de son domaine outre-mer.
Le rapport rendu en avril 2014 par le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) sur l'application de la loi « Littoral » dans les DOM, sans pouvoir présenter de bilan quantitatif, révèle que les difficultés liées à la police de l'urbanisme et de l'environnement y sont plus intenses qu'en métropole. 62 ( * ) Il prend « la mesure de l'importance particulière du phénomène de construction illicite et de la difficulté pour les documents de planification à encadrer efficacement le développement dans les territoires à forte croissance démographique, comme La Réunion mais surtout la Guyane et Mayotte. » 63 ( * ) Le faible respect de la domanialité face aux différentes occupations illicites, quel que soit l'opérateur gestionnaire, est reconnu par les services, qui ne manquent pas de l'identifier comme un problème majeur. 64 ( * )
Les différences entre collectivités y sont aussi relevées, y compris entre les îles des Antilles. Ainsi, d'après les inspecteurs, « la Guadeloupe se distingue des autres DOM par l'importance d'espaces littoraux peu urbanisés, mais régulièrement objet d'occupations sans titre, et la concentration de l'habitat informel et insalubre dans les parties urbanisées de la ZPG. Contrairement à la Martinique, peu de grandes propriétés sont concernées et l'enjeu social est généralement prépondérant. » 65 ( * )
Toutes les occupations illégales ne poursuivent pas des fins d'habitation, à titre principal ou secondaire. Elles peuvent donner lieu à des activités professionnelles très diverses. Ainsi, à Saint-Martin, cinq occupations illégales sont actuellement constatées sur les terrains gérés par le Conservatoire du littoral ou la réserve marine, sur les Salines d'orient et au Galion : une ferme aux papillons, un centre équestre, un dresseur de chiens, un refuge d'animaux, un abri et les cultures vivrières d'un agriculteur. 66 ( * ) De même sont fréquentes sur le domaine public fluvial de Guyane les installations à usage commercial (restaurants et centres de loisirs) ne bénéficiant pas d'autorisation temporaire d'occupation (AOT).
Toutefois, le principal problème de la Guyane réside plutôt dans l'explosion des occupations sans titre du domaine privé que le préfet de Guyane 67 ( * ) comme le conseil général 68 ( * ) qualifient de « véritable fléau ». Les occupations illégales touchent le domaine du conseil général comme celui de l'État ou les propriétés privées. Tout immeuble désaffecté ou inoccupé est susceptible d'être rapidement capté, ce qui contribue à bloquer le marché foncier et certains programmes d'équipement ou de promotion immobilière. Les rumeurs se propagent très vite et en 24 heures, des squats peuvent s'installer dans un bâtiment laissé vide. L'endiguement d'un squat à un endroit ne fait que déplacer le problème ailleurs. Les installations se produisent même sur des terrains classés zones à risque, comme des collines de l'île de Cayenne inscrite dans un programme de prévention des risques (PPR) de mouvement de terrain.
b) Le cas particulier des forêts littorales
Le flux d'implantations nouvelles et la difficulté à résorber le stock ne doivent pas conduire au découragement et au fatalisme, qui ne feraient qu'aggraver une situation déjà instable. L'exemple des forêts domaniales du littoral gérées par l'ONF montre qu'il est possible d'agir et d'obtenir des résultats pour éviter le mitage des espaces naturels.
Ces forêts, qui ne sont pas en régie directe des DEAL, bénéficient en effet plutôt d'une meilleure surveillance et protection que les autres parties du domaine public naturel. Qu'elles appartiennent au domaine privé ou au domaine public pour le cas particulier des mangroves, elles bénéficient de la protection particulière du régime forestier propre aux outre-mer contre les occupations et empiètements de toute nature.
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Les dispositions du code forestier relatives à
la protection
« Le fait d'occuper sans titre ou de procéder à un empiètement de toute nature entraînant la destruction de l'état boisé dans les bois et forêts relevant du régime forestier est puni d'une amende de 3 750 euros par hectare détruit, sans préjudice de la confiscation des récoltes, des outils et des installations . Toute fraction d'hectare est comptée pour un hectare. » (L. 271- 3 du code forestier, pour la Guadeloupe) « Dès l'établissement d'un procès-verbal constatant une occupation sans titre ou un empiètement de toute nature entraînant la destruction de l'état boisé dans les bois et forêts relevant du régime forestier, l'Office national des forêts peut procéder, sur autorisation de l'autorité administrative compétente de l'État, au rétablissement de ces derniers en l'état primitif aux frais du délinquant . L'autorité administrative compétente de l'État arrête le mémoire des travaux exécutés et le rend exécutoire. » (L. 271- 4 du code forestier, pour la Guadeloupe) « Quiconque réside sur une parcelle relevant du régime forestier sans titre valable de location ou s'y est installé temporairement sans autorisation est passible d'expulsion immédiate, sans préjudice des amendes prévues par des dispositions réglementaires » (L. 271-5 du code forestier, pour la Guadeloupe) Les mêmes dispositions existent dans les autres départements dans d'autres articles, chaque département ayant droit à son chapitre particulier au sein du titre VII du livre II du code forestier décrivant le régime forestier. |
L'avantage essentiel réside cependant dans le fait que l'ONF demeure un service de terrain à la différence de la DEAL qui ne l'est plus depuis longtemps. Lutter contre les occupations nécessitent en effet de pouvoir intervenir très rapidement pour éviter des constructions en dur. La surveillance régulière des espaces est donc la clef . Il ne s'agit pas de mettre un agent derrière chaque arbre, mais de faire de la surveillance régulière en arpentant la zone. Les agents de l'ONF ont l'habitude de s'acquitter de cette tâche sur laquelle est basée par ailleurs toute la gestion forestière.
C'est pourquoi l'ONF dispose d'une cartographie précise des occupations qu'elles soient régularisées ou illicites . Une base de données occupation (BDO) permet le recensement et le positionnement des installations avec des informations sur l'identité de l'occupant et sur la nature de l'occupation. Y sont inscrites également toutes les informations juridiques et foncières nécessaires, ainsi que des photographies aériennes et prises sur le terrain. En Martinique, fin 2014, 589 occupations de forêts publiques étaient recensées dans la base de données, dont 210 concessions de régularisations et une centaine d'occupations inventoriées ayant donné lieu à un premier contact avec l'occupant.
Bien que les interventions soient parfois difficiles, 90 % des procès-verbaux dressés en Martinique pour occupation du domaine public le sont par des agents de l'ONF, d'après son directeur régional. Le partenariat de l'Office avec le procureur, essentiel pour assurer le suivi des procédures et l'effectivité des sanctions, est jugé de bonne qualité. 69 ( * )
Cependant, même dans les parcelles gérées par l'ONF, une baisse de vigilance ou une réduction des interventions de gardiennage entraîne une reprise des dégradations et atteintes à l'environnement. La tendance au rétrécissement des effectifs dans un contexte de tensions sur les finances publiques peut menacer le relatif équilibre actuel. La DGALN reconnaît à cet égard que « les contraintes budgétaires qui pèsent sur les opérateurs de l'État conduisent à s'interroger sur leur capacité à long terme à assumer une intervention constante » 70 ( * ) sur les espaces naturels du domaine public ultramarin.
Parallèlement à l'activité de surveillance et de sanction , est aussi entreprise une conciliation avec les occupants historiques pour la régularisation de leur situation . La situation est en effet rendue paradoxalement plus complexe dans la forêt domaniale littorale que dans le reste de la ZPG appartenant au domaine public, car l'aliénation de parcelle sous régime forestier relève de la compétence du seul législateur, ce qui entraîne une quasi-inaliénabilité de fait. Une solution novatrice a toutefois été trouvée en Martinique sous l'égide de notre collègue rapporteur Serge Larcher via un protocole d'accord ouvrant des possibilités de concession trentenaire renouvelable aux occupants historiques.
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Les régularisations d'occupation par concession
Le protocole d'accord signé le 27 février 2014 entre l'ONF Martinique et l'Union des associations du Littoral de la Martinique (UALM) réunissant les occupants règle les installations antérieures au 31 décembre 1984, date de la dernière incorporation par arrêté préfectoral de parcelles de la ZPG au sein de la forêt domaniale du littoral. Il permet d'accorder aux occupants historiques une concession trentenaire renouvelable, transmissible et cessible. Il prévoit la possibilité d'une reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit par le cyclone Dean ou en cas de sinistre lié à une cause naturelle. Le non-renouvellement de la concession à son échéance doit être motivé par un projet d'intérêt général, avec déclaration d'utilité publique pour les terrains bâtis. La propriété reste à l'État. Compte tenu de la nature des occupants, souvent des pêcheurs et des familles aux ressources modestes, les concessions sont attribuées à titre quasiment gratuit. Le protocole a pour l'instant été mis en oeuvre à la satisfaction des parties. Le règlement des cas transitoires, pour les occupations commencées entre le 1 er janvier 1985 et le 31 décembre 2005, est encore en cours de négociation avec l'association. Plusieurs cas de figure se rencontrent. Il y a des occupations de bâtis sur le domaine privé de l'État et des occupations par des riverains ayant installé une piscine ou un jardin sur le domaine privé de l'État. Certains sont des propriétaires de terrains non bâtis et sollicitent une concession. Au cas par cas, des concessions de durée variable sur tout ou partie des bâtiments et dépendances pourront être délivrées. Le protocole d'accord stipule que l'interdiction totale n'interviendra que dans très peu de cas. Une commission consultative composée de représentants de l'ONF, de l'UALM, de la préfecture et des communes concernées est constituée et pourra émettre un avis sur le traitement des dossiers. Les occupants installés après 2005 sont considérés comme des occupants illicites en toute connaissance de cause. Dans ce cas, le droit commun s'applique : un procès-verbal est dressé et la démolition des constructions peut être ordonnée. Source : audition de l'ONF à Paris le 14 janvier 2015 et de la direction régionale Martinique à Fort-de-France le 16 avril 2015 - Texte du protocole d'accord ONF-UALM. |
2. Des procédures et des paradoxes créant des effets d'aubaine et nécessitant une remobilisation de l'État
a) Des procédures de protection propres au domaine public tenues en échec
Aux termes de l'article L. 2132-3 du CG3P, « nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d'amende. Nul ne peut en outre, sur ce domaine, procéder à des dépôts ou à des extractions, ni se livrer à des dégradations. »
Avant même d'envisager tout aggravation des peines encourues ou l'ajout de nouvelles sanctions, il est primordial de lutter contre un sentiment d'impunité en utilisant pleinement tous les moyens légaux disponibles afin d'endiguer le mitage progressif du littoral et une urbanisation anarchique. Or, si les procédures de protection du domaine public, comme celles de contraventions de grande voirie (CGV), ne permettent pas d'endiguer les occupations illicites dans les outre-mer, c'est en partie simplement parce qu'elles ne sont pour l'instant pas suffisamment appliquées .
Les difficultés à « tuer dans l'oeuf » les implantations nouvelles viennent d'un défaut de surveillance, qui retarde la constatation et la verbalisation des infractions. Mais elles viennent aussi d'un manque d'articulation entre la police du domaine et la police de l'urbanisme, en particulier les arrêtés interruptifs de travaux que peuvent prendre les maires.
Il est également regrettable de constater une sous-utilisation des procédures de saisie et de destruction des matériaux de construction . Cette possibilité est pourtant ouverte spécifiquement pour les installations ou les constructions non autorisées en cours de réalisation sur la zone des cinquante pas géométriques par l'article L. 2132-3-1 du CG3P, alors que les dispositions de droit commun pour le reste du domaine public maritime en reste à la simple confiscation.
Vos rapporteurs ne peuvent qu'avouer leur incrédulité devant les justifications fournies sur ce point par la DEAL de Martinique, selon laquelle les services de l'État ne disposeraient pas des moyens matériels adéquats -camions, pelles et entrepôt- pour saisir des matériaux de construction. 71 ( * ) S'il était avéré que l'État fût aussi impécunieux, il serait indispensable de débloquer sans délai les crédits nécessaires à leur acquisition, ces coûts étant destinés à être compensés par le surcroît d'efficacité et les économies réalisées par rapport à d'autres procédures plus lourdes et incertaines.
Les installations ou les constructions non autorisées en cours de réalisation sur la zone des cinquante pas géométriques peuvent, sur autorisation administrative et après établissement d'un procès-verbal constatant l'état des lieux, faire l'objet d'une saisie des matériaux de construction en vue de leur destruction.
Il ne faut pas pour autant négliger la lenteur et la lourdeur des procédures qui offrent à toutes les étapes de nombreux motifs de contestation devant le juge. La qualité de l'agent assermenté dressant le constat, la validité du procès-verbal, la transmission à l'occupant, la caractérisation des faits, l'identification des parcelles et la délimitation exacte du domaine public maritime fournissent autant de motifs au requérant.
En cas de condamnation, les appels ne sont pas rares. En cas d'annulation de la procédure pour vice de forme, elle n'est pas toujours reprise. La situation peut demeurer ainsi bloquée pendant de longues années avant une décision définitive. Des retards dans les notifications par le greffe ont été parfois relevés. L'analyse de la jurisprudence de la cour administrative d'appel de Bordeaux révèle des délais compris généralement entre deux et six ans entre le procès-verbal et le jugement en appel, sans compter un dernier recours devant le Conseil d'État.
Enfin, les décisions de justice ne sont pas toujours exécutées . Les astreintes ne sont pas systématiquement sollicitées, ni recouvrées lorsque c'est le cas. Il faut aussi souligner que plus le délai court et plus les montants des astreintes deviennent importantes, au point que leur liquidation devient plus improbable que menaçante. Les démolitions et remises en état sont très rares. 72 ( * ) En cas de condamnation à démolir, l'État peut devoir procéder à l'exécution d'office, ce qui implique de mobiliser les moyens humains et financiers non négligeables, tandis que les entreprises locales de construction rechignent à se prêter à ce type d'opération.
Constatant que les moyens humains et financiers dévolus à la gestion du domaine sont trop faibles pour assurer sa protection, alors que les espaces concernés revêtent une importance stratégique pour les territoires, vos rapporteurs demandent la réévaluation des ressources des services déconcentrés et des opérateurs concernés.
L'autorité de l'État et sa capacité de dissuasion s'affaiblissent par manque de suivi, de continuité et de cohérence dans l'action. Par vague, souvent liée à l'arrivée d'un nouveau préfet volontaire, la police du domaine se durcit mais l'impulsion ne dure pas. C'est d'autant plus regrettable que la poursuite des infractions sur le domaine public est d'ordre public, sans laisser de liberté de décision en opportunité. Ceci n'empêche pas l'État de sérier son action et de s'attaquer en priorité aux infractions les plus significatives. En effet, vos rapporteurs partagent le constat des inspections : « Plus qu'une question quantitative, il semble que l'enjeu de crédibilité de l'État (et des collectivités) réside dans leur capacité à sélectionner les dossiers emblématiques et les mener jusqu'à terme, y compris dans l'exécution des décisions de justice. » 73 ( * )
Il convient néanmoins de reconnaître que les responsabilités sont partagées entre les services de l'État et les maires . La chaîne administrative pêche parfois par un certain attentisme, un défaut de surveillance, un manque de suivi et de constance. Mais les élus ne sont pas tous exempts de reproches. Ils ne transmettent pas toutes les informations dont ils disposent sur les nouvelles occupations ou constructions qu'ils sont à même de repérer. Certains ont délivré des permis de construire irréguliers sur le domaine de l'État en connaissance de cause, ce que révèle l'analyse du contentieux. 74 ( * ) Les occupants se prévalent alors devant le tribunal de ce permis comme d'une reconnaissance tacite de leur occupation par l'autorité publique. Ces effets de brouillage peuvent avoir des conséquences néfastes en suscitant l'incompréhension parmi la population et en décourageant la régularisation ou le respect de la réglementation de l'urbanisme.
Même lorsqu'ils en appellent à une action ferme de la préfecture sur le territoire de leur commune, les maires adoptent des postures plus ambiguës au moment où l'on entre dans la phase aiguë du conflit avec les occupants, en cas d'expulsion ou de démolition. M. Joachim Bouquety, maire de Grand'Rivière et président de l'Agence des cinquante pas géométriques de Martinique a parfaitement résumé les enjeux sociaux sous-jacents et la position inconfortable des élus, qui renvoient l'État à sa responsabilité de garant de l'ordre public : « Certains font des demandes de régularisation mais ne paient pas en considérant qu'on ne les mettra pas à la porte. Comme maire d'une petite commune sans résidences secondaires, je n'irai pas faire démolir la construction. Si le préfet veut le faire, qu'il le fasse ! Ce n'est pas la même chose dans les grandes communes comme Fort-de-France ou Le Robert. » 75 ( * )
À la décharge des maires, il faut admettre qu'ils sont soumis à des pressions parfois très fortes de la population, qui n'a pas toujours elle-même fait sien l'impératif de protection du rivage et des milieux naturels, non parce qu'ils appartiennent à l'État mais parce qu'ils constituent un atout économique pour la collectivité. Un des arguments majeurs en faveur de l'implication plus importante des collectivités territoriales dans la gestion du littoral, y compris par voies de transfert de propriété le cas échéant, est précisément de sortir de cette ambiguïté pour faciliter la compréhension par la population des enjeux et son adhésion aux actions menées.
Reconnaître l'importance du rôle des maires dans la protection du domaine ne peut toutefois conduire à exonérer l'État de ses responsabilités. Ce dernier possède une compétence générale au titre de la conservation de la police du domaine public maritime, qui n'est jamais levée, même en cas d'un transfert de gestion à une commune de terrains de la ZPG via la signature d'une convention. 76 ( * ) Selon la jurisprudence constante du Conseil d'État, le préfet est tenu de saisir le juge des contraventions de grande voirie pour faire cesser l'occupation du domaine public. 77 ( * ) Le désistement du préfet à un instant donné, pour laisser la porte ouverte à une régularisation, est sans incidence sur la reprise des poursuites, l'action publique étant imprescriptible sur le domaine. 78 ( * )
Pour renforcer la protection du domaine, il paraît essentiel de faire converger les positions et les actions de la préfecture et des maires et d'assurer une circulation rapide d'information en cas d'occupation ou de début de construction. Vos rapporteurs relève le premier pas intéressant en ce sens que constitue la convention mise en place récemment entre le préfet de Martinique et quatre communes. Les maires s'engagent à informer au plus tôt les services de l'État, qui doivent alors instruire, verbaliser et procéder à des saisies sans délai. Il est même envisagé une interprétation extensive des textes pour faciliter la régularisation de situations qui perdurent depuis très longtemps sans s'être aggravées. Reste toutefois à prendre garde à ce que ce type de régularisation n'intervienne pas dans des espaces naturels sensibles et ne soit pas interprété comme du laxisme ou de l'indifférence qui génèrerait un effet d'aubaine. Le chemin de l'efficacité entre la souplesse et la rigueur reste étroit.
b) Un domaine privé paradoxalement moins protégé qu'une propriété individuelle
Autant la protection du domaine public ne paraît pas nécessiter de modifications législatives ou réglementaires des polices qui l'assurent, mais leur application effective, autant l'État paraît pâtir de l'absence de dispositifs juridiques adaptés pour lutter contre les occupations de son domaine privé.
La presse s'est fait en 2015 l'écho d'affaires retentissantes de squats dont étaient victimes des particuliers, qui parvenaient avec difficulté à retrouver la possession de leur bien. On peut comprendre dès lors les difficultés rencontrées par l'État. D'une part, il ne peut utiliser les procédures de contravention de grande voirie, ni des prérogatives particulières de puissance publique, sous peine de voie de fait caractérisée. D'autre part, le domaine privé de l'État n'est par définition pas protégé contre les violations de domicile, qui est l'incrimination spécifique prévue à l'article L. 226-4 du code pénal pour protéger les particuliers. Cet article ne vise pas à garantir d'une manière générale la propriété immobilière contre une usurpation, mais à protéger le domicile comme lieu de vie privé justifiant une protection plus rigoureuse que celle du droit civil. 79 ( * )
Si le domaine public souffre dans les faits de la double inconstance de la préfecture et des maires, le domaine privé souffre encore plus de cette impuissance juridique qui paralyse l'État.
L'enjeu essentiel est de rendre possible l'expulsion. Le
recours à la procédure d'expulsion par
référé « mesures utiles » prévu
par
l'article L. 521-3 du code de justice administrative est
fermé. N'est pas ouverte non plus à l'État la
procédure d'expulsion administrative accélérée
prévue par l'article 38 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007
instituant le droit au logement opposable, issu d'un amendement de notre
collègue Catherine Procaccia. Ce mécanisme protège
seulement les particuliers, propriétaire et locataire, contre les
violations de leur domicile en leur permettant de demander au préfet de
mettre en demeure l'occupant de quitter les lieux. Au préalable, le
propriétaire ou le locataire devra avoir déposé plainte,
apporté la preuve qu'il est domicilié sur les lieux et fait
constater l'occupation par un officier de police judiciaire. La mise en demeure
est assortie d'un délai d'exécution, à l'expiration duquel
le préfet est tenu de procéder à l'évacuation
forcée du logement.
Il ne reste donc à l'État que la voie de droit commun du droit civil prévue par l'article 61 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution. Dans ce cadre, « l'expulsion ou l'évacuation d'un immeuble habité ne peut être poursuivie qu'en vertu d'une décision de justice ou d'un procès-verbal de conciliation exécutoire et après signification d'un commandement de quitter les lieux. » Une procédure longue et incertaine ne peut manquer de s'en suivre.
Les délais pourraient être drastiquement raccourcis, si la procédure de flagrant délit était empruntée pour permettre aux forces de l'ordre d'intervenir sur le fondement de l'incrimination des articles 322-1 et suivants du code pénal relatifs à la destruction, la dégradation et la détérioration du bien d'autrui. Les raisons pour laquelle elle ne l'est pas, le plus souvent, demeurent obscures pour vos rapporteurs. En effet, il semble que les services de l'État commettent une erreur de droit , pernicieuse quoique répandue, qui les enferment dans une pratique plus restrictive que ce qu'imposent les textes. Il a été affirmé à de nombreuses reprises à vos rapporteurs, y compris par des préfets, qu'au bout de 48 heures, il n'était plus possible d'agir contre les squats et les occupations du domaine privé car expirait alors le délai de flagrance .
Se conjuguent là deux erreurs. D'une part, sans être une légende urbaine à proprement parler, l'idée qu'il existe un délai maximal fixe pour engager une enquête de flagrance repose sur des bases très fragiles. L'article 53 du code de procédure pénale qui définit le flagrant délit ne prévoit aucun délai précis, fixe et uniforme, mais rapporte la flagrance à ce qui « se commet actuellement ou vient de se commettre », ainsi qu'à la découverte de traces et d'indices « dans un temps très voisin de l'action. » Il n'existe pas non plus de règles prétoriennes tirées de la jurisprudence pour établir le délai de 48 heures. Rien ne laisse accréditer l'idée qu'un délai puisse être fixé une fois pour toutes pour n'importe quelle infraction. Tout dépend du cas d'espèce. Il semble que la règle des 48 heures provienne d'une interprétation extensive et rigide d'arrêts de la Cour de Cassation validant une enquête de flagrance engagée 48 heures après la commission d'un viol, en estimant que ce délai était raisonnable pour laisser la victime porter plainte. 80 ( * )
D'autre part, même s'il prévalait, sinon en droit du moins en raison d'une pratique constante, le délai de 48 heures serait inopérant dès lors que le délit est continu . La Chancellerie considère précisément que « l'infraction de violation de domicile est un délit continu : tant que la personne se maintient dans les lieux [...], les services de police et de gendarmerie peuvent diligenter une enquête dans le cadre de la flagrance. » 81 ( * ) La proposition de loi n° 586 (2013-2014) déposée par notre collègue Natacha Bouchart, adoptée par le Sénat le 11 décembre 2014, lève une ambiguïté résiduelle en distinguant mieux l'introduction dans le domicile, qui est sanctionnée lorsqu'elle est le fait de manouvres, de menaces, de voies de fait ou de contrainte, et le maintien dans le domicile, sanctionné en tant que tel sans restriction.
Si juridiquement le cas de la sanction de la violation de domicile est clair, avec une enquête de flagrance qui put être diligentée à tout moment et une procédure administrative d'expulsion accélérée, il reste que les immeubles privés de l'État demeurent moins protégés. C'est pourquoi vos rapporteurs proposent de rapprocher le traitement de l'occupation du domaine privé de celui de la violation de domicile .
Il conviendrait d'envisager la création d'un délit spécial d'occupation du domaine privé de l'État calqué sur l'article 226-4 du code pénal 82 ( * ) , ce qui permettrait en particulier de disposer à coup sûr d'un délit continu. Cela rapprocherait incidemment les protections du domaine privé et du domaine public, sur lequel les occupations sans titre, aux termes de l'article L. 2123-27 du CG3P, sont toujours des infractions continues. 83 ( * )
Il pourrait paraître excessif de protéger ainsi l'intégralité du domaine privé, en particulier les bois et forêts qui bénéficient déjà des protections spécifiques du régime forestier. Mais il faudrait au moins couvrir les occupations du bâti , en particulier les anciens biens du domaine public affectés à un service public et déclassés dans le domaine privé. À défaut, la désaffectation et le déclassement de bâtiments comme des casernes pour permettre des opérations immobilières, y compris au bénéfice des collectivités territoriales, continuera de donner lieu à des occupations sauvages incontrôlables.
Aux mêmes fins et pour les mêmes biens, il conviendrait également d'étudier aussi la possibilité d'ouvrir une voie d'expulsion administrative simplifiée sur le modèle de l'article 38 de la loi DALO de 2007 précitée pour s'exonérer de la procédure civile.
c) Un traitement imparfait et inefficace des demandes de cession onéreuse qui encourage l'occupation sans titre
Les occupations sans titre ne donnant lieu ni à expulsion, ni à régularisation ne pénalisent pas que l'État mais aussi les communes qui sont tenues d'apporter les équipements collectifs d'eau et d'assainissement aux occupants, sans bénéficier du produit correct des taxes foncières. Or, les demandes d'attributions onéreuses aux particuliers de terrains du domaine privé sont traitées avec trop de lenteur par les services du domaine. L'absence de réponse de l'administration ou des refus mal motivés ne peuvent que susciter des tensions avec la population, décourager les régularisations, voire encourager les occupations sans titre.
Le problème se pose avec particulièrement d'acuité en Guyane, où les opérations de cession onéreuse s'exercent sous une forte pression, qui est l'expression d'une forte demande sociale. L'insuffisance de moyens humains et informatiques, déjà évoquée, n'explique pas tout. Les procédures de cession sont imparfaites, fragiles et lourdes.
En premier lieu, le système de dévolution y est juridiquement contestable, dès lors que l'attribution aux particuliers se fait de gré à gré sans la mise en concurrence prévue à l'article R. 3211-4 du CG3P : une demande parvient aux domaines et après bornage, repérage cadastral, parcellement et avis de la collectivité , la cession intervient. Le DRFIP de Guyane estime que « ces formalités sont, à bien des égards, inadaptées et quasi inapplicables dans le département, eu égard, notamment, au nombre de cessions, à leurs faibles enjeux et au particularisme des demandes de foncier qui émanent des administrés eux-mêmes, souvent déjà occupants. » 84 ( * ) Il n'en demeure pas moins qu'écarter une formalité substantielle peut conduire à l'annulation de la cession au contentieux.
En outre, la jurisprudence administrative est venue récemment compliquer la donne. Le Conseil d'État a rappelé qu'une décision de refus de cession d'une parcelle du domaine privé n'était pas du nombre des actes administratifs qui nécessitaient d'être motivés. Mais il a jugé que si France Domaine motivait, malgré tout, sa décision, alors le motif invoqué pouvait être attaqué. De plus, dans le cas d'espèce concernant des terrains sur la commune de Rémire-Montjoly en Guyane, il a considéré contre la Cour administrative d'appel de Bordeaux que, pour refuser de céder des parcelles du domaine privé de l'État à des particuliers afin de donner la préférence à une cession à titre gratuit à la commune qui les a parallèlement sollicitées, France Domaine n'avait pas assez motivé sa décision parce que le service n'avait pas vérifié l'existence d'un projet municipal d'aménagement suffisamment identifié et détaillé. 85 ( * ) La simple intention de la commune de constituer des réserves foncières ne suffit pas à motiver la décision de refus, qui est en conséquence annulée, tandis que l'État et la commune sont condamnés aux dépens (CE, 24 octobre 2014, SCI Colibri) .
Les plans locaux d'urbanisme sont en cours de révision et les communes hésitent de ce fait à rendre l'avis que sollicite auprès d'eux la DRFIP sur tous les projets de cession onéreuse. Dans ce contexte, l'interprétation stricte du code de l'urbanisme et du CG3P par le juge administratif restreint la capacité des communes de préempter des terrains faisant l'objet de demande de cessions onéreuses .
Vient s'ajouter à cela une information cadastrale trop faible pour organiser un inventaire précis permettant d'identifier avec les collectivités territoriales des zones ou espaces de développement qui permettraient des attributions plus rationnelles, cohérentes, rapides.
En effet, si les Antilles bénéficient d'un plan cadastral exhaustif, quoiqu'imparfait, ce n'est pas le cas de la Guyane. Le cadastre y est né en 1976 86 ( * ) , mais hors de l'île de Cayenne et de la bande côtière, on ne fait qu'isoler de grandes parcelles sans continuum géographique. Tout en relevant que toute la Guyane est cartographiée précisément et susceptible d'être complètement cadastrée, l'Agence d'urbanisme et de développement de la Guyane (Audeg) indique que « les données graphiques et littérales du cadastre comportent de nombreuses imperfections participant aux difficultés de traitement et d'analyse de la situation foncière en Guyane » et que « des retards plus ou moins importants de mise à jour des données graphiques et littérales du cadastre sont à signaler ». 87 ( * ) D'après les services de la mairie de Saint-Laurent du Maroni, il est encore fait recours aux vieilles techniques de « parcelle fictive » : des mentions très vagues de type « près du puits X » ou « au bout du chemin Y » peuvent encore figurer dans les actes de vente, ce qui rend très difficile l'identification des parcelles sur les plans. 88 ( * ) L'ONF Guyane a fait observer pour sa part que le cadastre ne reprenait pas les limites du domaine forestier permanent, si bien que, par mégarde, des cessions de terrains inaliénables ont failli être autorisées par France Domaine. 89 ( * )
Enfin, le refus des paiements échelonnés par le comptable spécialisé des domaines au motif qu'ils ne sont pas explicitement prévus par les textes se révèle inadapté au contexte guyanais, puisque de nombreux occupants acquéreurs potentiels sont dans l'incapacité de payer en une fois. 90 ( * ) Il conviendrait donc de rationaliser les procédures, de les rendre plus publiques et plus lisibles, ainsi que plus justes socialement.
* 57 Réponse écrite aux questions adressées à la DEAL de La Réunion en préparation de son audition du 9 avril 2015
* 58 Océans Atlantique et Indien
* 59 Réponse écrite du 20 février 2015de Mme Annie Guérin, présidente de la CAA de Bordeaux, aux questions de la délégation.
* 60 Réponse écrite du 25 février 2015 de M. Denis Besle, président du TA de Basse-Terre, aux questions de la délégation.
* 61 CGEDD-IGA, Rapport relatif aux problématiques foncières et au rôle des différents opérateurs aux Antilles , novembre 2013, p. 34.
* 62 CGEDD, Audit thématique sur l'application de la loi Littoral par les services de l'État dans les départements d'outre-mer , avril 2014, p.4
* 63 Ibid. p. 3 et 56
* 64 Ibid., p. 45
* 65 Ibid., annexe : monographies départementales, p. 13.
*
66
Audition
du 17 avril 2015 de M. Philippe Chopin, préfet
délégué de Saint-Martin et
Saint-Barthélemy.
* 67 Réponse écrite du 11 mars 2015 de M. Éric Spitz, préfet de Guyane, aux questions de la délégation.
* 68 Audition du Conseil général de Guyane à Cayenne du 14 avril 2015.
* 69 Audition de l'ONF Martinique à Fort-de-France le 16 avril 2015.
* 70 Réponse écrite de la DGALN pour son audition du 12 mars 2015.
* 71 Audition de la DEAL de Martinique à Fort-de-France du jeudi 16 avril 2015.
* 72 Seulement 7 depuis cinq ans en Martinique d'après la DEAL.
* 73 CGEDD, Audit thématique sur l'application de la loi Littoral par les services de l'État dans les départements d'outre-mer , avril 2014, p. 63 & CGEDD-IGA, Rapport relatif aux problématiques foncières et au rôle des différents opérateurs aux Antilles , novembre 2013, p. 51 (même citation).
* 74 Par exemple, CAA Bordeaux, Mme Avrila , 24 juin 2010 et Mme Hallynck , 28 octobre 2010.
* 75 Audition de l'agence des 50 pas de Martinique à Fort-de-France du jeudi 16 avril 2015.
* 76 CAA Bordeaux, M. Daquin , 31 décembre 2007. La convention remettant à une commune la gestion de terrains du domaine public de l'État est prévue à l'article L. 2123-2 du CG3P.
* 77 CE, sect., SA Victor Delforge , 27 mai 1977 ; CE, Société Sealink UK , 22 juin 1984 ; CE, M. Moulin , 5 juillet 1993.
* 78 CAA Bordeaux, M. Jaar , 12 novembre 2009.
* 79 Cour de Cassation, chambre criminelle, 22 janvier 1997. Réponse du Garde des Sceaux parue dans le JO Sénat du 27 décembre 2012 à la question écrite n° 01067 de M. Jean-Marie Bockel.
* 80 Cour de Cassation, chambre criminelle, 8 avril 1998.
* 81 Réponse du Garde des Sceaux parue dans le JO Sénat du 27 décembre 2012 à la question écrite n° 01067 de M. Jean-Marie Bockel.
* 82 « L'introduction ou le maintien dans le domicile d'autrui à l'aide de manoeuvres, menaces, voies de fait ou contrainte, hors les cas où la loi le permet, est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende. »
* 83 CAA Bordeaux, M. Cailliot , 16 septembre 2010 sur l'interprétation de l'article L. 2123-27 du CG3P : « Les contraventions [...] qui sanctionnent les occupants sans titre d'une dépendance du domaine public se commettent chaque journée ».
* 84 Réponse écrite de la DRFIP de Guyane aux questions de la délégation du 27 février 2015.
* 85 Aux termes du premier alinéa de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme : « Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. »
* 86 Pour mémoire, le cadastre métropolitain date de 1816.
* 87 Audition de l'Audeg à Cayenne du 14 avril 2015.
* 88 Audition de M. Léon Bertrand, maire de Saint-Laurent-du-Maroni du 13 avril 2015.
* 89 Audition de l'ONF Guyane à Cayenne du 14 avril 2015.