N° 397
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 février 2016 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur le financement européen de la lutte contre le terrorisme et la protection des frontières extérieures ,
Par Mme Fabienne KELLER,
Sénateur.
|
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Michel Billout, Michel Delebarre, Jean-Paul Emorine, André Gattolin, Mme Fabienne Keller, MM Yves Pozzo di Borgo, André Reichardt, Jean-Claude Requier, Simon Sutour, Richard Yung, vice-présidents ; Mme Colette Mélot, M Louis Nègre, Mme Patricia Schillinger, secrétaires , MM. Pascal Allizard, Éric Bocquet, Philippe Bonnecarrère, Gérard César, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Pascale Gruny, MM. Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, MM. Claude Kern, Jean-Yves Leconte, François Marc, Didier Marie, Michel Mercier, Robert Navarro, Georges Patient, Michel Raison, Daniel Raoul, Alain Richard et Alain Vasselle . |
AVANT-PROPOS
L'année 2015 a été marquée au sein de l'Union européenne par une intensification de la crise migratoire et la multiplication des actes terroristes au sein de plusieurs États membres, en particulier en France. Ces deux événements ont suscité des réponses de l'Union européenne et la mise en place de financements conséquents, notamment en matière migratoire. Il n'en demeure pas moins que cette réaction européenne tarde à se structurer, suscitant des réserves de la part des États membres ou, dans le meilleur des cas, des propositions, à l'image du projet de Fonds bilatéral avancé le 24 novembre 2015 par les ministres de l'économie français et allemand.
Le triple objectif de ce fonds - accueil des réfugiés, protection des frontières extérieures et lutte contre le terrorisme - a le mérite de relier les événements et de poser la question de la réforme de l'espace Schengen. La réponse est envisagée au travers d'un nouvel instrument financier. Doit-on pour autant en conclure que les moyens dégagés par l'Union européenne sont aujourd'hui insuffisants ?
C'est dans ce contexte que votre rapporteure a souhaité effectuer un état des lieux des financements européens en matière de gestion de la crise des migrants, de protection des frontières extérieures et de lutte contre le terrorisme mis en oeuvre depuis un an. Il s'agit également de tracer des perspectives pour une optimisation de ces financements et envisager des solutions innovantes en vue de valoriser les efforts de certains États membres, à l'image de la France engagée dans des opérations extérieures coûteuses, destinées à lutter contre le terrorisme et protéger ainsi l'ensemble de l'Union européenne.
I. L'AUGMENTATION DES MOYENS EST-ELLE INDISPENSABLE ?
L'examen des crédits européens accordés depuis l'intensification de la crise des migrants en 2015 révèle une réelle prise en compte, au plan financier, du défi qu'elle constitue pour l'Union. Cette dimension financière est moins visible en ce qui concerne la lutte contre le terrorisme, les moyens accordés à la protection des frontières extérieures pouvant cependant participer de ce combat lui aussi essentiel. L'absence de résultats tangibles fragilise néanmoins l'ampleur des mécanismes mis en oeuvre. L'augmentation continue des moyens ne saurait se substituer à la volonté politique d'aller plus avant, tant de la part des États qu'au sein des institutions européennes. C'est sans doute celle-ci qu'il convient de renforcer avant même de poser la question des moyens.
A. UNE AMBITION FINANCIÈRE RÉELLE DESSERVIE PAR UNE ABSENCE DE RÉSULTATS ?
La lutte contre le terrorisme, la protection des frontières extérieures et les conséquences de la crise des migrants sont principalement gérées au sein de la Commission européenne par la direction générale Migration et Affaires intérieures. Le cadre financier pluriannuel 2014-2020 prévoit pour celle-ci un budget de 9,2 milliards d'euros.
Cette somme est affectée à trois missions spécifiques :
- 41 % des crédits, soit 3,8 milliards d'euros, sont versés au Fonds de sécurité intérieure (FSI), chargée des frontières, des visas, de la coopération policière et de la prévention du crime. Le FSI est lui-même scindé en deux structures : le Fonds Frontière et visas, doté de 2,8 milliards d'euros, et le Fonds Police (coopération policière, prévention et lutte contre le crime et gestion de crises) doté d'un milliard d'euros ;
- 33,5 % des crédits, soit 3,1 milliards d'euros, sont versés au Fonds Asile, migration et intégration (FAMI) qui finance les actions en faveur de l'asile, des migrations légales de l'intégration, le retour et la relocalisation des réfugiés ou des personnes bénéficiant de la protection internationale ;
- 25,5 % des crédits, soit 2,36 milliards d'euros contribuent au financement des agences rattachées à la Direction générale Migrations et Affaires intérieures. Celles-ci sont au nombre de six : l'Office de police européen (Europol), l'agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne (Frontex), le bureau européen d'appui pour l'asile (EASO), l''Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (EMCDDA), l'agence de l'Union européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d'information à grande échelle (Eu-LISA) et le Collège européen de police (CEPOL).
Budget 2015 des agences attachées à la DG
Migration et Affaires intérieures
(en millions d'euros)
1
(
*
)
|
Frontex |
114,053 |
EMCDDA |
15,394 |
|
Europol |
94,436 |
EASO |
14,991 |
|
Eu-LISA |
77,953 |
CEPOL |
8,471 |
La gestion des fonds affectés au FSI et au FAMI est répartie entre États membres et Commission européenne, l'exécution étant assurée le plus souvent par les premiers. 88 % des crédits affectés au FAMI sont ainsi directement gérés par les États, comme 60 % des crédits du FSI Frontières et visas et 66 % du FSI Police. La DG Migration et Affaires intérieures finance ainsi des projets présentés par les gouvernements, à charge pour eux de les mettre en oeuvre.
Les Fonds prévoient également des mécanismes d'urgence. Ceux-ci ont pour objectif de permettre de faire face à des situations imprévues et d'aider les États membres à faire face à une forte pression migratoire se traduisant par un afflux important et disproportionné de ressortissants de pays tiers, à une pression urgente et exceptionnelle aux frontières extérieures d'un ou plusieurs États membres et à des besoins urgents et spécifiques suite à des atteintes graves à la sécurité
|
La France et les Fonds européens en matière de sécurité et de migrations Avec plus de 600 millions d'euros sur la période 2014-2020, la France est la quatrième bénéficiaire du FSI et du FAMI, derrière l'Italie, la Grèce et l'Espagne. Pour la période 2014-2020, la France bénéficie d'un soutien de 177 millions d'euros au titre du Fonds de sécurité intérieure (107 millions d'euros pour frontières/visas et 70 millions d'euros pour le volet police). Elle a choisi d'utiliser cette allocation pour soutenir le système des visas (VIS), mettre en place une plateforme unique d'information France Visas, poursuivre la mutualisation et la coopération consulaire, et enfin poursuivre le développement du système national SPATIONAV qui contribuera à la connexion à Eurosur, le système européen de surveillance des frontières, et à l'amélioration de l'infrastructure de la surveillance des frontières. La France vise aussi des actions destinées à la prévention de la criminalité y compris la lutte contre de nouvelles formes de criminalité et nouvelles technologies utilisées à des fins criminelles (identification des réseaux criminels, lutte contre la cybercriminalité). Le programme national couvre enfin la gestion de risques et de crises (lutte contre la radicalisation, dossiers passagers, formation). En ce qui concerne le Fonds Asile, Migration et Intégration (FAMI), la France dispose de 428,7 millions d'euros pour renforcer l'hébergement et les procédures pour les demandeurs asile (dont l'hébergement d'urgence), faciliter la migration légale et l'intégration et soutenir le retour (en favorisant le retour volontaire). Les deux programmes nationaux français ont été adoptés en mars 2015. La Commission a déjà débloqué 28 millions d'euros sous la forme de paiements de préfinancement pour les deux Fonds en 2015. L'Union européenne, à la demande des autorités françaises, a alloué un soutien financier d'environ 10 millions d'euros au total au titre de l'aide d'urgence FAMI et FSI en 2014 et 2015. La France a déposé fin 2015 une demande d'aide d'urgence dans le cadre du FSI police, pour un montant d'environ 1 million d'euros. |
L'intensification de la crise migratoire à l'été 2015 a conduit l'Union européenne à dégager de nouveaux moyens, visant à la fois les Fonds et les Agences. Cette majoration des ressources vise principalement la protection des frontières extérieures et la gestion des flux de migrants mais reste tributaire de la volonté des États membres. Les attentats de Paris, de Bruxelles ou de Copenhague du début de l'année 2015 n'ont pas donné lieu de leur côté à un tel effort financier.
1. Un effort significatif en 2015 pour répondre à la crise des migrants
Les perspectives financières prévoyaient déjà 4,5 milliards de crédits pour la période 2015-2016 en matière de gestion des flux migratoires. Cette somme dépasse le seul cadre de la DG Migration et Affaires intérieures puisque plus de la moitié des crédits - 2,5 milliards d'euros - proviennent de l'aide extérieure de l'Union européenne, au-delà des instruments en faveur de l'adhésion et du voisinage et de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).
Répartition des crédits initialement
prévus pour 2015-2016
(en millions d'euros)
|
FAMI et FSI |
2 036 |
Instrument européen de voisinage |
295 |
|
Participations de Frontex aux opérations Poséidon et Triton |
45 |
Instrument de coopération au développement - ICD |
277 |
|
Aide humanitaire |
1 742 |
Instrument contribuant à la stabilité et à la paix (IcSP) |
95 |
|
Fonds d'affectation spéciale pour la Syrie 2 ( * ) |
41 3 ( * ) |
Instrument d'aide de préadhésion (IAP) |
66 |
|
Missions PESC contribuant au règlement des questions migratoires |
50 |
||
La parution de l'Agenda pour les migrations le 13 mai 2015 a été complétée, le 9 septembre 2015, par la présentation d'un nouveau train de mesures de différente nature : programme de relocalisation de 160 000 personnes, aide d'urgence, crédits supplémentaires à Frontex dont le budget consacré aux opérations maritimes Triton et Poséidon est triplé, au FSI et au FAMI ou mise en place d'un Fonds d'affectation spéciale pour l'Afrique. Le financement de ces opérations dépasse là encore le seul cadre de la DG Migration et Affaires intérieures pour atteindre 3 milliards d'euros.
Coût des mesures annoncées les 13 mai et 9
septembre 2015
(en millions d'euros)
|
Fonds d'affectation spéciale pour l'Afrique |
1 800 |
Programme de réinstallation |
50 |
|
Programmes de relocalisation |
1 020 |
FAMIet FSI |
30 |
|
Frontex (opérations Triton et Poséidon) |
71 |
Distribution de produits laitiers |
30 |
Le Fonds d'affectation pour l'Afrique doit être abondé dans les mêmes proportions par les États membres.
|
Projets financés par le Fonds d'affectation spéciale pour l'Afrique Le Fonds d'affectation spéciale pour l'Afrique est destiné à faire face aux crises qui sévissent dans les régions du Sahel et du lac Tchad, ainsi que dans la Corne de l'Afrique et dans le Nord de l'Afrique. Il doit contribuer à promouvoir la stabilité dans ces régions et permettre une meilleure gestion des migrations. Les financements devraient permettre : La mise en place de programmes économiques créant des possibilités d'emploi en particulier pour les jeunes et pour les femmes dans les communautés locales en se concentrant sur la formation professionnelle et la création de microentreprises et de petites entreprises. Certaines actions contribueront en particulier à l'aide à la réintégration des personnes de retour dans leur communauté. La mise en oeuvre de projets en faveur de services de base pour les populations locales comme la sécurité alimentaire et nutritionnelle, la santé, l'éducation et la protection sociale, de même que la viabilité environnementale. Le lancement de projets visant à améliorer la gestion de la migration, y compris en limitant et en prévenant la migration illégale et en luttant contre la traite des êtres humains, le trafic de migrants et autres crimes connexes. L'aide à l'amélioration de la gouvernance globale, en particulier grâce à la promotion de la prévention des conflits, et du respect de l'état de droit par le renforcement des capacités en soutien à la sécurité et au développement ainsi qu'à l'application des lois y compris pour les aspects liés à la gestion des frontières et aux migrations. Certaines actions contribueront également à prévenir et à combattre la radicalisation et l'extrémisme. |
De nouvelles mesures ont, enfin, été annoncées le 24 septembre 2015 à l'occasion du Conseil européen extraordinaire sur la migration. Leur montant s'élève à 1,7 milliard d'euros pour 2015-2016. L'essentiel des crédits concerne l'aide extérieure. 120 postes sont par ailleurs créés au sein de trois agences : Frontex (60), l'EASO (30) et Europol (30).
Coût des mesures annoncées le 24 septembre
2015
(en millions d'euros)
|
Instrument européen de voisinage |
300 |
Financement d'urgence des zones de crises |
600 |
|
Création de postes (Frontex, EASO, Europol) |
1,3 |
FAMI et FSI |
100 |
|
Aide humanitaire (dont versements au HCR, Programme alimentaire mondiale, Nations unies, ONG) |
500 |
Fonds d'affectation spéciale pour la Syrie |
500 |
Les versements aux programmes des Nations unies et au Fonds d'affectation spéciale pour la Syrie (Fonds Madad) sont censés être doublés par un abondement du même montant de la part des États membres, soit 1 milliard d'euros.
Le 29 novembre 2015, la Commission européenne a annoncé, à l'issue du sommet Union européenne - Turquie, le lancement d'un Fonds d'assistance à la Turquie destiné à faciliter l'accueil sur son territoire de réfugiés - 2,2 millions de Syriens et 300 000 Iraquiens sont installés sur son sol - et limiter les départs vers l'Union européenne. Ce Fonds serait doté de 3 milliards d'euros. Un tiers de cette somme serait versé par le budget européen, les 2 milliards d'euros restants étant supportés directement par les États, au travers de crédits non consommés non réaffectés. La France devrait contribuer à hauteur de sa contribution au budget de l'UE, soit environ 15,4 % (309,2 millions d'euros maximum).
Les crédits européens destinés à faire face à la crise des migrants sur la période 2015-2016 devraient donc au final s'établir à 10,2 milliards d'euros, contre 4,5 milliards d'euros prévus initialement. Cette somme dépasse la dotation de la seule DG Migration et Affaires intérieures pour la période 2014-2020. A ce montant, il convient d'ajouter 4,8 milliards d'euros de contributions nationales destinées à abonder les programmes d'aide des Nations unies et les Fonds créés par l'Union en faveur de l'Afrique, de la population syrienne et de la Turquie.
2. Des retards dans la concrétisation
L'engagement financier inédit de la Commission européenne se heurte cependant aux difficultés du terrain et à l'impossibilité de concrétiser certains des dispositifs proposés.
Il en va ainsi du mécanisme de relocalisation. Plus de six mois après son lancement, seuls 11 États sur 28 l'ont mis en place, aidant ainsi à peine 500 personnes, loin des 40 000 envisagées initialement en mai dernier.
Ce manque de volonté des États se retrouve également dans la question de l'abondement des Fonds d'assistance et des programmes des Nations unies. Au 27 janvier 2015, les contributions nationales versées aux Fonds d'aide à l'Afrique et au Fonds d'affectation spéciale pour la Syrie (Madad) ainsi qu'aux programmes des Nations unies s'élevaient à 575,45 millions d'euros au lieu des 2,8 milliards d'euros attendus. Les contributions des États membres atteignent à peine 4,5 % du montant attendu pour le Fonds sur l'Afrique et 10,4 % du Fonds Madad. Les contributions aux programmes des Nations unies respectent pratiquement, quant à elles, l'engagement initialement souscrit (88,4 %).
Le Fonds d'assistance à la Turquie suscite également les mêmes interrogations. L'Italie se montre notamment réservée sur le fait que les deux tiers des crédits qui lui seront alloués proviennent des États membres. Elle regrette en outre un manque de clarté sur les projets qui seront financés par ce dispositif. Cette position peut être comprise, la Commission européenne ayant elle-même estimé, le 7 janvier dernier, que la coopération avec la Turquie n'était pas satisfaisante, les flux de migrants vers l'Union européenne transitant par la Turquie n'ayant pas connu de diminution sensible.
Contributions des États membres au 27 janvier 2015
(en millions d'euros)
|
États |
Fonds Afrique |
Fonds Madad |
Nations unies |
Total |
||
|
Programme alimentaire |
HCR |
Autres |
||||
|
Allemagne |
3 |
5 |
40 |
60 |
- |
108 |
|
Autriche |
3 |
11.5 |
5 |
5.5 |
1 |
26 |
|
Belgique |
10 |
- |
- |
- |
7,5 |
17,5 |
|
Bulgarie |
0,05 |
0,1 |
0,05 |
- |
0,05 |
0,25 |
|
Croatie |
- |
- |
0,04 |
- |
- |
0,04 |
|
Chypre |
- |
- |
0,02 |
- |
- |
0,02 |
|
Danemark |
6 |
9,75 |
9,4 |
3,7 |
24,1 |
52,95 |
|
Espagne |
3 |
- |
1,75 |
1,75 |
- |
6,5 |
|
Estonie |
0,15 |
0,25 |
0,17 |
- |
- |
0,57 |
|
Finlande |
5 |
3 |
- |
- |
7,6 |
15,6 |
|
France |
3 |
3 |
15 |
19 |
63 |
106 |
|
Hongrie |
0,5 |
3 |
0,3 |
0,25 |
- |
4,05 |
|
Irlande |
3 |
- |
- |
- |
- |
3 |
|
Italie |
10 |
5 |
3 |
1 |
22.21 |
41.21 |
|
Lettonie |
0,05 |
0,05 |
0,05 |
0,05 |
- |
0,2 |
|
Lituanie |
0,05 |
0,1 |
0,06 |
0,04 |
- |
0,25 |
|
Luxembourg |
3,1 |
- |
0,2 |
0,1 |
0,76 |
4,16 |
|
Malte |
0,25 |
0,02 |
0,07 |
- |
0,02 |
0,36 |
|
Pays-Bas |
15 |
- |
- |
- |
2 |
17 |
|
Pologne |
1 |
- |
1 |
1 |
- |
3 |
|
Portugal |
0,25 |
0,2 |
0,09 |
- |
- |
0,54 |
|
Roumanie |
0,1 |
0,08 |
0,2 |
0,18 |
0,23 |
0,79 |
|
Royaume-Uni |
3 |
- |
9 |
32 |
96 |
140 |
|
Slovaquie |
0,5 |
3 |
0,3 |
0,6 |
1,1 |
5,5 |
|
Slovénie |
0,05 |
- |
- |
- |
- |
0,05 |
|
Suède |
3 |
3 |
- |
- |
- |
6 |
|
République tchèque |
0,74 |
5 |
0,75 |
1,8 |
- |
8,29 |
|
Norvège |
3 |
- |
- |
- |
- |
3 |
|
Suisse 4 ( * ) |
4,62 |
- |
- |
- |
- |
4,62 |
|
Total |
81,41 |
52,05 |
441,99 |
575,45 |
||
Source : Commission européenne
3. La lutte contre le terrorisme sous-financée ?
Les réponses apportées au défi du terrorisme ne sont pas passées, au niveau européen, par un engagement financier substantiel à l'image de celui mis en oeuvre pour le défi migratoire. Ce constat doit cependant être nuancé par deux éléments : l'interaction entre les volets protection des frontières extérieures et lutte contre le terrorisme et la nature même des engagements souscrits par le Conseil européen sur la question du terrorisme.
L'augmentation des crédits attribués au Fonds de sécurité intérieure ou à l'agence Frontex participe indéniablement de la lutte contre le terrorisme en finançant notamment la protection des frontières extérieures. Le FSI a ainsi pu bénéficier d'une enveloppe supplémentaire de 30 millions d'euros en 2015 destinée à financer ses actions d'urgence. L'agence Frontex a, quant à elle, vu son budget révisé au cours de l'année 2015. Au montant initial de 113,9 millions d'euros début 2015 à 143,2 millions d'euros en fin d'exercice. Le budget prévu pour 2016 est lui aussi considérablement renforcé avec une dotation de 253,9 millions d'euros. A l'inverse, il convient de s'étonner de la relative modestie de l'augmentation du budget d'Europol, qui devrait atteindre 100,2 millions d'euros en 2016 contre 94,6 millions d'euros en début d'exercice 2015, alors que son activité de coordinateur des recherches policières en Europe devrait être démultipliée face au péril terroriste.
La déclaration du Conseil européen du 12 février 2015 sur la lutte contre le terrorisme privilégiait de son côté une stratégie législative, passant par l'adoption de la directive relative au système européen de dossiers passagers (PNR) et de textes visant les armes à feu, le contrôle des frontières extérieures, l'échange d'informations, le financement du terrorisme et la réponse pénale au terrorisme et à l'extrémisme violent.
* 1 Chiffres du début d'exercice, hors affectation de crédits supplémentaires
* 2 Ce fonds vise à gérer les conséquences des crises syrienne et iraquienne dans la région, la Jordanie, le Liban et la Turquie sont concernés par ces financements. Son action concerne la santé, l'eau et l'hygiène, l'éducation et le développement des capacités d'accueil.
* 3 Dont 3 millions versés directement par l'Italie.
* 4 bien que non membres de l'Union européenne, la Norvège et la Suisse sont associées au financement du Fonds pour l'Afrique.