B. UN IMPACT SUR L'ORGANISATION DE LA SURVEILLANCE INTERNATIONALE
1. L'indispensable coopération interservices
La séparation administrative entre la sécurité extérieure et la sécurité intérieure est mise sous tension par la continuité de la menace portée par les flux de candidats au djihad en Syrie, le retour de combattants pour commettre des actes terroristes, le développement d'une propagande à fin de recrutement et l'utilisation de nouvelles techniques de communication, une certaine synthèse avec des formes de délinquance et de criminalité qui se distinguent des grands réseaux traditionnels de la criminalité organisée...
Dès lors, l'efficacité de l'action des services repose sur leur capacité à partager l'information acquise par leurs propres capteurs avec les autres services et souvent sur la fluidité de ces échanges.
Cette prise de conscience a conduit à revoir le fonctionnement interservices en France afin de disposer du meilleur renseignement au bon moment, à la fois, en incitant les services à un travail commun dans le recueil de l'information et surtout en facilitant le travail en commun dans l'exploitation des renseignements collectés.
La loi relative au renseignement permet le partage de toutes les informations entre les services utiles à l'exercice de leur mission.
Il convient de distinguer les accès aux capteurs et aux données ainsi que la nature de la coopération bilatérale ou multilatérale.
a) La coopération dans l'emploi des capteurs
En fonction des sujets d'intérêt commun, il est fréquent que l'optimisation de l'emploi des capteurs soit recherchée afin d'éviter les doublons :
• soit en répartissant les missions de recueil entre les services associés dans le temps et dans l'espace ; à cet égard, il est important que les services qui sont opérateurs de certaines plateformes soient à l'écoute des besoins des autres services et que soit assuré, au niveau du Coordonnateur national du renseignement, un véritable travail de définition des priorités lorsque cela s'avère nécessaire ;
• soit en réalisant des missions communes ***.
b) La mise en place de cellule inter-agences
Pour les fournitures de données dans un cadre multilatéral ou bilatéral, l'environnement le plus propice est la mise en place de cellules interagences, ce qui suppose une volonté commune et la mise en place de systèmes d'information et de connexion opérationnels.
Il s'agit à ce stade de structures partenariales adaptées au besoin, créées de façon pragmatique et sans formalisme administratif particulier à l'exemple de la cellule Hermès mise en place pour renforcer le renseignement d'intérêt militaire en appui aux opérations militaires au Levant qui regroupe tous les services du premier cercle. Le croisement du renseignement permet d'appuyer les opérations militaires, mais aussi de protéger le territoire national face aux combattants étrangers de retour en Europe.
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Compte tenu de la nature de la menace, la mise en place de façon pragmatique du travail collaboratif entre les services est utile et restera indispensable tant pour déjouer ou entraver les actions terroristes sur le territoire national que pour affaiblir les capacités de Daech au plus loin. La DPR s'interroge néanmoins sur la place du CNR dans le suivi et l'évaluation du fonctionnement de ces dispositifs. Elle souhaite, que cette coopération soit plus approfondie et que l'accès aux informations soit mieux partagé entre les services et que certaines procédures soient fluidifiées. ( Proposition n°19 ) |
On soulignera également tout le profit que la mobilité des personnels entre les différents services spécialisés de renseignement apporte dans les relations entre les services par une meilleure connaissance des moyens, des procédures et des personnes. Cet aspect a été souligné de façon récurrente par les deux directeurs généraux - DGSE et DGSI - lors de leurs auditions par la délégation.
On soulignera également la complexité de l'action de renseignement de terrain sur un théâtre comme le Levant en raison de la concomitance de plusieurs types d'actions. Il faut en effet, tout à la fois, repérer et neutraliser, afin d'assurer la sécurité intérieure, les centres de décision susceptibles de commanditer des attentats terroristes ***, et identifier les réseaux familiaux ou tribaux susceptibles de réoccuper le terrain perdu par Daech et de constituer des forces vives pour apporter une solution à la crise syrienne et à l'équilibre nécessaire à une paix durable en Irak.
2. La complexe problématique européenne
L'Union européenne a perçu l'importance de la menace terroriste pour la stabilité des pays membres et la sécurité de leurs ressortissants.
Elle a développé ses compétences dans le domaine « justice et sécurité » ce qui est nécessaire dans un espace de libre circulation des personnes et des biens, mais dans une optique de protection maximale de ses principes plus que dans une réponse aux menaces, la compétence répressive restant entre les mains des États-membres.
a) L'institution d'un coordonnateur pour la lutte contre le terrorisme
L'Union européenne s'est donc très tôt orientée vers une démarche collaborative et facilitatrice, avec par exemple l'institution d'un coordinnateur européen pour la lutte contre le terrorisme.
Cette institution est probablement utile dans un certain nombre de domaines prospectifs, mais elle est faible, sauf peut-être pour les pays ne disposant pas de capacités fortes dans ce domaine du renseignement opérationnel. Cependant n'ayant pas de capacités opérationnelles à offrir, il est à craindre que cette instance puisse être dépassée par la coopération directe entre les services des grands États qui ont des informations à échanger et des capacités à mettre en oeuvre.
La difficulté à organiser une coopération entre les services de renseignement, autrement que par des accords bilatéraux, est patente. Elle est également rendue complexe par l'hétérogénéité des modes d'organisation des services et des législations en vigueur dans les différents États membres. Sans doute, « n'est-il pas nécessaire d'espérer pour entreprendre ni de réussir pour persévérer ». Tout effort qui pourra conduire à l'établissement de relations plus denses entre les différents services de renseignement européen et à suivre le parcours de personnes soupçonnées de vouloir commettre des attentats terroristes dans l'un ou l'autre des pays membres de l'Union européenne constituera une avancée et l'amorce d'une pratique.
b) La sous-utilisation du Système d'information Schengen (SIS)
Il est malheureusement paradoxal de constater après la survenance d'un attentat que l'on parvient à retracer le parcours de tel ou tel auteur, à travers les enquêtes de police, et à relever les lacunes dans la transmission des informations qui, si elle avait pu intervenir à temps, aurait probablement permis d'entraver l'action. Autant, la coopération paraît possible a posteriori sur le fondement de la pratique de la police judiciaire (Europol et Interpol) autant paraît-elle plus difficile dans le domaine préventif du renseignement.
Face à l'évolution de la menace terroriste ( voir supra p. 73 ), à la mobilité des acteurs concernés et à leur nombre, il est impératif d'optimiser l'efficacité des outils automatisés permettant leur suivi. Les fiches de surveillance diffusées à travers le réseau SIS constituent un outil à la disposition des services de renseignement. On ne peut que déplorer que la DGSI soit la seule à alimenter régulièrement ce fichier et le caractère très lacunaire des informations fournies par les services des autres pays membres de l'Union européenne.
Une révision ciblée du code frontière Schengen permettrait d'harmoniser et d'encadrer les pratiques tout en garantissant leur pérennité.
Le Conseil européen du 12 février 2015 s'est prononcé en ce sens, sans pour autant recueillir l'unanimité parmi les États-membres et au sein de la Commission.
Le code Schengen n'interdit pas les contrôles électroniques systématiques des titres à l'entrée dans l'espace Schengen pour les ressortissants européens afin de vérifier si leurs documents ne sont pas volés, falsifiés ou invalidés. Mais le code interdit l'accès systématique au SIS pour vérifier les informations de police et de justice relatives aux personnes contrôlées. Une évolution sur ce point est nécessaire. La Commission devait déposer fin 2015 ou début 2016 une proposition relative au « paquet frontières intelligentes » intégrant une révision du code.
Il est probable que la crise des réfugiés de 2015 constituera un incitatif puissant à renforcer les contrôles aux frontières extérieures de l'espace Schengen. Il reste que l'inertie propre au système de décision européen, la nécessaire mise en oeuvre par chacun des États-membres et la réalisation de systèmes d'information nécessaires demanderont du temps. C'est pourquoi, il convient d'agir avec célérité et en attendant de conforter les relations bilatérales entre services.
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La prise de conscience des gouvernements européens à la suite des attentats terroristes survenus en 2015 permettra d'avancer en ce domaine. La DPR encourage le Gouvernement français à saisir toutes les opportunités pour y parvenir, lui demande d'inciter ses partenaires à mieux renseigner le fichier SIS, renouvelle sa recommandation concernant l'amélioration du code frontière Schengen notamment son article 7 et formule le souhait que le renforcement de l'efficacité des contrôles aux frontières extérieures de l'espace Schengen soit examiné par les instances européennes au premier trimestre 2016 ( Proposition n°20 ) |
Les conclusions de la réunion des Chefs d'État et de gouvernement le 18 décembre 2015 à Bruxelles vont dans ce sens en convenant d'introduire systématiquement dans le système Schengen de deuxième génération (SIS II) les données sur les combattants terroristes étrangers et le partage des données concernant les personnes en lien avec le terrorisme et le crime organisé et l'extension du système ECRIS aux nationaux de pays tiers.
c) Le laborieux aboutissement du PNR
La délégation avait déploré le trop grand retard pris par le projet au sein des instances européennes, notamment au Parlement européen, et recommandé dans son rapport pour 2014 de mettre en place le système PNR à l'échelon national dans les plus brefs délais.
Un accord visant à surmonter les dernières divergences a été conclu le 4 décembre 2015 entre les États-membres de l'Union européenne. Cet accord est susceptible de dénouer ce blocage observé depuis cinq ans. Il vise à répondre aux objections du Parlement européen en limitant à 6 mois la durée de rétention, pendant laquelle les États peuvent conserver les données transmises par les transporteurs aériens sans en masquer les aspects les plus sensibles (la France demandait un an). Il contient également l'engagement de tous les États pour que tous les vols intra-européens et les vols charters soient inclus. Cette position commune a été approuvée par la commission des libertés civiles du Parlement européen le 10 décembre. Le projet de directive devrait être soumis en séance plénière au début de l'année 2016, adopté par le conseil des ministres et transposé dans les législations des États-membres.
Il reste cependant en deçà des besoins exprimés par les services de renseignement.
Si le projet de directive prévoit le transfert par les transporteurs aériens vers des « unités de renseignement sur les passagers » des États-membres, des données PNR des passagers de vols extra-UE 73 ( * ) , il n'obligera pas les États-membres à appliquer ces dispositions aux vols intra-UE. Cette extension est autorisée, elle procèdera d'un acte volontaire des États qui devront en informer la Commission par un avis écrit.
De même les agences et organisateurs de voyage qui fournissent des services tels que les réservations de vols, pour lesquels ils recueillent et traitent les données PNR, ne sont pas inclus dans le champ d'application de la directive. Les États-membres sont autorisés à prévoir, conformément à leur droit national, un système de collecte et de traitement des données détenues par ces opérateurs.
Les données PNR ne peuvent être traitées que pour la prévention et la détection d'infractions terroristes et d'infractions graves, ainsi que la réalisation d'enquêtes et de poursuites en la matière. La liste unique des infractions a été établie, incluant notamment, la traite des êtres humains, la participation à une organisation criminelle, la cybercriminalité, la pédopornographie ainsi que le trafic d'armes, de munitions et d'explosifs.
Les données PNR fournies par les transporteurs aériens aux unités nationales de renseignement sur les passagers devraient être conservées pendant une période de cinq ans. Pendant les six premiers mois, elles pourront inclure les données d'identification personnelle, au-delà ces données devront être masquées 74 ( * ) . Le conseil cherchait à prolonger la période au cours de laquelle les données sont entièrement accessibles à deux ans (contre 30 jours dans la proposition initiale de la Commission en 2011).
Les députés ont introduit des garanties de protections des données (conditions d'accès, supervision, contrôle interne).
Enfin, il est prévu une clause de révision deux ans après sa transposition en droit national. La nécessité d'introduire des opérateurs économiques autres que les transporteurs aériens dans le cadre de la directive devrait être examinée au cours de ce processus de révision.
Elle prend également note de l'entrée en phase de production de SETRADER, avec un spectre limité à vingt compagnies aériennes pour des vols en partance ou en provenance de dix pays (75 ( * )) .
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Il lui paraît souhaitable d'accélérer la montée en charge du système SETRADER, en lien avec le déploiement du PNR. ( Proposition n°21) |
S'agissant du système national , si la DPR peut se réjouir de l'achèvement du cadre juridique nécessaire au développement et à l'exploitation d'un tel système, notamment avec le complément apporté par la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 portant actualisation de la loi de programmation militaire et la publication du décret n° 2015-1328 portant modification de l'article 5 du décret n° 2010-569 du 28 mai 2010 qui permet désormais le criblage du fichier des personnes recherchées avec le système API-PNR en France, elle déplore que des difficultés techniques aient conduit à différer la livraison du système d'information à une date non déterminée courant 2016. Une préfiguration de la plateforme d'exploitation du système, l'Unité information passagers (UIP) a ouvert les locaux aménagés à Roissy en septembre.
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La DPR recommande que la transposition de la directive PNR puisse être examinée par le Parlement français dans les trois mois suivant son adoption et que puisse être mis en oeuvre sans délai le projet de PNR national ( Proposition n°22) |
d) Une avancée en matière de système spatial d'observation
Si sur le plan militaire, l'idée d'une défense européenne tarde à émerger, il convient de se réjouir des accords conclus en 2015 avec l'Allemagne pour la réalisation du programme du système spatial d'observation MUSIS et la lettre d'intention signé par la France, l'Allemagne, l'Italie et l'Espagne en matière de recherche pour une nouvelle génération de drones MALE.
3. La coopération internationale entre services
Compte tenu de l'internationalisation de ses champs d'action, de la décentralisation potentielle de ses centres de décisions, mais aussi de la facilité croissante des communications dans le monde, et notamment en Europe, l'efficacité de la lutte contre le terrorisme, repose pour une part croissante sur la capacité à identifier et à suivre les protagonistes dans leurs déplacements et dans leurs échanges, et donc sur la coopération et les échanges avec des services de renseignement étrangers.
« La lutte contre le terrorisme est un terrain, par excellence, de confiance et de mutualisation avec nos partenaires, et le succès de nos opérations est fonction de notre capacité à échanger » 76 ( * ) , selon le Coordonnateur national du renseignement.
Si la plupart des États condamnent vigoureusement le terrorisme et affichent des résolutions de principe pour le combattre en facilitant la coopération, les échanges entre les services devraient se trouver facilités. Sur le plan opérationnel, tel n'est pas toujours le cas, soit parce que derrière les intentions, la hiérarchie des objectifs stratégiques ne coïncide pas entièrement, soit parce que la culture interne de la coopération et de l'échange n'est pas développée, soit parce que certains pays ne disposent pas de capacités suffisantes.
La coopération et les échanges sont faciles lorsqu'il s'agit d'un dialogue entre puissances de premier rang, ils demeurent complexes dans les autres cas.
Lors de leurs auditions, les services ont souligné les progrès réalisés dans les échanges avec ***.
4. La concentration des efforts ne doit pas se faire au détriment des autres missions qui demeurent stratégiques
La concentration des efforts sur la lutte contre le terrorisme si indispensable soit-elle, ne doit pas conduire nos services à renoncer à leurs autres missions dans le domaine de la contre-ingérence, du renseignement économique, de la contre-prolifération et de la lutte contre la criminalité organisée. Ce serait sacrifier des années d'effort et nous mettre en péril à l'avenir.
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La montée en puissance des services de renseignement a pu être réalisée par l'affectation de moyens supplémentaires et non par redéploiement interne ce qui aurait pu être le choix en période de tension budgétaire. La DPR souhaite que le Gouvernement puisse maintenir cet effort dans la durée (Proposition n°23 ). |
5. Une problématique qui dépasse la seule action des services de renseignement et la seule réponse militaire
L'évolution de la menace dans sa forme comme dans son intensité a suscité une réponse cohérente et proportionnée par le renforcement des moyens affectés à la sécurité nationale et à la défense dont les services de renseignement, par leur action préventive, constituent un élément déterminant.
Elle a conduit également à la mise en oeuvre de procédures exceptionnelles sur le territoire national comme le recours aux forces armées en appui aux forces de police, pour assurer la sécurité (adaptation en cours du plan Vigipirate, opération Sentinelle). Le recours à l'Armée dans ses missions de protection fera l'objet d'un rapport du SGDSN dont le Parlement sera saisi au début de l'année 2016. La DPR se montrera attentive à la façon dont les moyens de renseignement militaire pourront être, le cas échéant, mis en oeuvre dans le cadre de ces dispositifs.
Elle a conduit au Levant à une action militaire en deux temps avec l'opération Chammal en Irak, puis avec l'intervention en Syrie, pour combattre Daech, la force constituant en ces circonstances le seul moyen d'arrêter la violence.
Pour autant, certains aspects du phénomène sont inédits par leur masse et leur caractère exponentiel comme celui de la radicalisation extrême de jeunes, y compris dans des pays démocratiques. Ces phénomènes nouveaux demandent des réponses appropriées. La surveillance renforcée sur le territoire national, comme à l'international ne constitue qu'un élément de la réponse. Il ne saurait être le seul comme l'ont souligné les travaux parlementaires consacrés à la lutte anti-terroriste publiés cette année à l'Assemblée nationale et au Sénat.
La surveillance doit conduire à l'action préventive ou répressive. Elle doit aussi permettre d'analyser plus finement les causes profondes et permettre l'élaboration de mesures préventives très en amont, mais qui ne relèvent pas du domaine des services de renseignement.
Les premiers pas ont été effectués pour lutter contre la propagande et le recrutement, avec des systèmes de signalement, des centres de « déradicalisation » et des outils de contre-propagande sur l'Internet (mis au point notamment par le service d'information du gouvernement), mais ces moyens restent encore expérimentaux. Il reste de vastes champs d'étude et d'action pour comprendre les causes profondes et les ressorts de ces phénomènes afin de leur apporter des réponses appropriées qui relèvent probablement davantage des domaines social et culturel que du ressort strictement sécuritaire.
La DPR souhaitait mentionner cette nouvelle dimension, non pour dédouaner les services de renseignement qui n'ont peut-être pas su détecter suffisamment tôt les signaux faibles de ce phénomène sous-jacent, ni, lorsqu'ils en ont perçu l'importance et les risques, être suffisamment écoutés par les autorités politiques, mais pour souligner qu'elle constitue une rupture et doit être traitée dans toutes ses dimensions, ce qui implique une réponse politique globale.
* 73 A savoir à partir d'un pays tiers vers un État-membre de l'UE et vice-versa
* 74 Dépersonnaliser les données en les masquant signifie rendre certains éléments de ces données invisibles pour un utilisateur, par exemple le(s) nom(s) - notamment les noms d'autres passagers mentionnés dans le PNR et le nombre de passagers voyageant ensemble figurant dans le PNR - l'adresse, les coordonnées, etc (à savoir les éléments qui pourraient servir à identifier directement le passager auquel les données PNR font référence.
* (75) Les pays concernés sont : l'Algérie, l'Égypte, le Liban, le Mali, le Maroc, la Mauritanie, le Niger, le Tchad, la Tunisie et la Turquie.
* 76 Didier Le Bret intervention lors de la 13 ème Université d'été de la défense - Strasbourg 15 septembre 2015