LES CONCLUSIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
En définitive, la réflexion sur les modalités de rapprochement de l'AFD et de la CDC peut exclure les considérations relatives aux fonds propres de l'agence - alors même qu'elles constituaient un des objectifs initiaux - dans la mesure où ce problème récurrent trouve une solution indépendamment du rapprochement. De même, les questions relatives à la complexité de la mise en oeuvre de cette réforme ne doivent pas peser sur le cap qui serait donné.
Dès lors, le débat peut se restreindre à trois objectifs : maximiser les synergies, maintenir le lien direct entre l'État et la politique d'aide publique au développement et respecter le modèle financier de la Caisse des dépôts. Mais chacun des trois scenarios - en ajoutant le statu quo - ne permet de satisfaire que deux des objectifs. Se forme ainsi un « triangle d'incompatibilité », dans lequel le débat s'enferme et qui pourrait conduire à ne rien faire.
« Triangle d'incompatibilité » des scenarios de rapprochement
Source : Commission des finances du Sénat
C'est probablement ce schéma bloquant qui explique que les préconisations du rapport de Remy Rioux se soient inscrites en retrait par rapport au ton des annonces et aux premières hypothèses de travail.
Les propositions du préfigurateur ont le mérite de sortir de ce schéma, dans la mesure où elles empruntent à chacune des trois solutions, mais - malheureusement - principalement au scenario du statu quo , dans la mesure où elles demeurent relativement modestes.
La gouvernance croisée qu'il propose viserait à « faire de l'AFD plus qu'une simple filiale » : le directeur général de la CDC présiderait le conseil d'administration de l'AFD et des représentants de la CDC seraient désignés en son sein ; il donnerait également un avis sur la désignation du directeur général de l'agence. Parallèlement, le directeur général de l'AFD « devrait être chargé de responsabilités auprès du directeur de la CDC » et être placé sous son autorité. La commission de surveillance de la CDC exercerait vis-à-vis de l'AFD les mêmes compétences que vis-à-vis des filiales du groupe (avis sur la stratégie d'investissement notamment). Enfin, l'AFD aurait des « correspondants » au sein de chaque ministère concerné, « veillant au respect des objectifs fixés à l'AFD » . Le directeur général de la Caisse des dépôts donnerait un avis sur la nomination du directeur général de l'AFD.
Le point le plus intéressant réside peut-être dans la proposition - initiée par la Caisse des dépôts à l'origine - que la CDC mette en place un fonds, dont le montant pourrait s'élever à 500 millions d'euros , dédié notamment au montage de projets d'infrastructures en Afrique et qui serait piloté par une équipe commune AFD/Proparco/CDC.
Le sentiment de vos rapporteurs spéciaux est que la solution proposée n'était pas définitive et il aurait été nécessaire de faire évoluer ce schéma à moyen terme vers une intégration plus forte , dès lors que les deux structures auraient pris l'habitude de travailler ensemble. En d'autres termes, ces propositions représentaient un pas modeste, mais dans la bonne direction .
Il semble cependant que ce pas ait été considéré comme excessif . Le Président de la République avait annoncé en janvier dernier, lors du lancement du bicentenaire de la Caisse des dépôts, qu'un projet de loi sur le rapprochement serait discuté devant le Parlement dès le premier semestre 2016 et une disposition en ce sens était attendue dans le projet de loi sur la transparence, la lutte contre la corruption, et la modernisation de la vie économique (dit « Sapin II »). Mais le texte délibéré en Conseil des ministres le 30 mars dernier ne comporte aucune disposition en ce sens . À ce stade, le Gouvernement n'a donné aucune explication de cet abandon.
Vos rapporteurs spéciaux considèrent pour leur part que le scenario de filialisation de l'AFD, s'il est probablement plus simple à mettre en oeuvre, remet excessivement en cause le modèle financier de la Caisse des dépôts pour pouvoir s'imposer. De plus, il n'est probablement pas celui qui permettrait de maximiser les synergies. Leur choix s'oriente donc vers le scenario de l'intégration de l'AFD sous forme de section à l'établissement public Caisse des dépôts et consignations, à condition de mettre en place une gouvernance sui generis qui concilie la nécessité d'une direction opérationnelle par la Caisse des dépôts et par son directeur général avec la nécessaire capacité de l'État à définir la politique d'APD et son cadre d'intervention, ainsi qu'à donner son accord sur chaque projet .
Ils insistent sur la nécessité de préserver la « marque AFD » , qui a réussi à s'imposer dans le monde entier en un temps assez court, grâce à la qualité et à l'engagement de ses personnels , que vos rapporteurs spéciaux ont pu constater lors de leurs déplacements antérieurs sur le terrain ou à Paris. Ce sigle est un gage de qualité et une vitrine de la France . L'intégrer à la Caisse des dépôts permettra de la renforcer, tout en renforçant la Caisse elle-même, ce qui permettra à la France de se doter d'une institution financière publique de premier plan, active et reconnue en France comme à l'étranger.
Vos rapporteurs spéciaux soulignent également le fait qu'il ne suffit pas de disposer d'un outil de grande qualité : encore faut-il l'utiliser. Il ne faut pas attendre de cette seule réforme une relance de notre politique d'aide publique au développement, qui souffre de la baisse importante des moyens qui y sont consacrés et notamment de l'insuffisance des dons, qui menace de nous placer dans la « seconde division » des grands bailleurs .
Vos rapporteurs spéciaux formulent les propositions suivantes :
1. Inscrire dans la loi le principe de l'intégration de l'AFD à l'établissement public Caisse des dépôts et consignations sous la forme d'une nouvelle section , en fixant un horizon temporel proche mais réaliste.
2. Mettre en place une équipe réunissant des représentants de l'État, de l'AFD et de la Caisse des dépôts, chargée de définir les modalités pratiques de cette intégration et de réfléchir à un nouveau modèle de gouvernance et aux éventuelles évolutions nécessaires concernant les personnels.
3. Développer une véritable mobilité professionnelle entre les deux entités, qui ne concerne pas les seuls cadres, afin de partager les bonnes pratiques et la culture de chacune d'entre elles.
4. Inscrire dès aujourd'hui dans la loi l'extension des missions de la Caisse des dépôts à la mise en oeuvre des politiques de l'État en matière de développement et de solidarité internationale.
5. Mettre en place au sein de la CDC un fonds de 500 millions d'euros consacré au développement des infrastructures en Afrique. Ce fonds, copiloté par le groupe AFD et la Caisse des dépôts, permettrait de diffuser au sein de la CDC la « culture du développement », tout en créant une habitude de travail commun entre les équipes de la CDC et de l'AFD.
6. Mettre en place des groupes de travail communs entre la Caisse des dépôts et l'agence au niveau de chaque direction concernée par le rapprochement, afin d'échanger sur les méthodes de travail et de déterminer les synergies propres à chaque secteur et les modalités de leur mise en oeuvre.
7. Prévoir des réunions régulières des comités de directions de l'AFD et de la Caisse des dépôts.
8. Inscrire dans la loi le principe du maintien d'au moins 80 % du résultat de l'AFD dans ses fonds propres.