ANALYSE DES OUVERTURES
ET ANNULATIONS DE CRÉDITS
Le présent projet de décret d'avance prévoit des ouvertures et annulations de crédits pour un montant total de 1 584 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 1 122 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Soumis pour avis à la commission des finances, il lui a été notifié le 17 mai 2016. Conformément à l'article 13 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), « la commission chargée des finances de chaque assemblée fait connaître son avis au Premier ministre dans un délai de sept jours à compter de la notification qui lui a été faite du projet de décret ».
I. OBJET DES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS
Les décrets d'avance permettent de procéder à des ouvertures de crédits en cas d'urgence, dans la limite de 1 % des crédits ouverts en loi de finances initiale, gagées par des annulations de crédits 1 ( * ) .
A. LES OUVERTURES
Les ouvertures prévues par le présent projet de décret d'avance concernent trois missions. Il faut noter que les ouvertures de crédits dépassent le seuil de 2 % des crédits ouverts en LFI sur chaque programme , rendant impossible l'emploi d'une procédure de virement de crédits.
Ouvertures de crédits prévues par le présent projet de décret d'avance
Source : commission des finances, d'après le projet de décret d'avance
La mission « Travail et emploi » représente l'essentiel des ouvertures avec 1,3 milliard d'euros en AE et 900 millions d'euros en CP pour la mise en oeuvre du plan d'urgence pour l'emploi décidé par le Président de la République le 18 janvier 2016.
158 millions d'euros sont ouverts sur la mission « Immigration, asile et intégration » pour financer les dépenses d'allocation pour les demandeurs d'asile (ADA).
Des crédits supplémentaires sont aussi ouverts sur la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » à hauteur de 64,5 millions d'euros, pour financer les moyens de lutte contre les risques sanitaires et l'indemnisation des vétérinaires n'ayant pas fait l'objet de cotisation employeur avant 1990.
Le projet de décret d'avance intègre aussi un redéploiement de crédits du programme d'investissements d'avenir : 150 millions d'euros supplémentaires sont alloués au « Fonds d'aide à la rénovation thermique (FART) » à partir d'un prélèvement à due concurrence de l'action « Démonstrateurs de la transition écologique et énergétique ».
1. 900 millions d'euros ouverts en CP au titre du plan d'urgence pour l'emploi
Le plan d'urgence pour l'emploi représente la majeure partie des ouvertures. Son coût total est estimé pour 2016 à 2 milliards d'euros en CP et 3,9 milliards d'euros en AE dont 1,3 milliard d'euros (en CP) destinés à la mise en oeuvre du plan de formation des demandeurs d'emploi - 500 000 formations supplémentaires devraient être réalisées en 2016 - et 700 millions d'euros au titre de la nouvelle prime à l'embauche. Ce nouveau dispositif, qui recouvre partiellement l'aide « TPE première embauche » (cf. encadré) devrait concerner environ 1,1 million de contrats en 2016 . Les décaissements ont débuté au mois d'avril 2016. L'aide est versée à l'échéance de chaque période de trois mois civils d'exécution du contrat de travail, à raison de 500 euros maximum par trimestre et dans la limite de vingt-quatre mois. 3,5 millions d'euros ont été engagés au 19 mai 2016.
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Les modalités pratiques de mise en oeuvre du plan d'urgence pour l'emploi I. Le plan de formation des demandeurs d'emploi Les 500 000 formations supplémentaires seront déployées sur un marché national et des marchés régionaux. Un marché national permettra une offre de formation pour les métiers rares émergents et à distance en faveur des demandeurs d'emploi. Ce marché sera notifié en juin/juillet 2016. Il sera mis en oeuvre sous le mandat de la Délégation générale à l'emploi et
Les formations régionales permettront de couvrir les entrées supplémentaires en formations classiques. Dans le cadre des formations régionales, quatre schémas de financement peuvent être mis en oeuvre : - Cas n° 1 : la région s'engage sur la totalité de l'objectif annoncé par l'État ; - Cas n° 2 : la région s'engage sur la totalité de l'objectif annoncé par l'État mais elle souhaite que l'État se charge du paiement des formations déléguées à Pôle emploi ; - Cas n° 3 : La région s'engage à un niveau inférieur à l'objectif fixé. L'État prend en charge le delta dans le cadre d'une convention avec Pôle emploi ; - Cas n° 4 : La région ne s'engage pas. L'État prend en charge l'objectif dans le cadre d'une convention avec Pôle emploi. Concernant les objectifs qui seront gérés par la région, des conventions État/Région seront signées avant le 1 er juin 2016. Concernant les objectifs qui seront portés par Pôle emploi, une convention nationale est en cours de formalisation. Les versements pour les conventions État-régions seront effectués à partir des budgets opérationnels territoriaux. Les crédits sont mis à disposition de la DIRECCTE, après visa du contrôleur budgétaire régional dans chaque région concernée. Le financement du plan de formation mobilisera les partenaires sociaux pour 0,4 milliard d'euros . S'agissant des régions, les conventions signées entre l'État et chaque région prévoient qu'elles maintiendront en 2016 au moins leur effort financier de 2015 en faveur de la formation des personnes en recherche d'emploi. II. La nouvelle prime à l'embauche PME 1. La nouvelle prime « Embauche PME » À partir du 18 janvier et jusqu'au 31 décembre 2016, les embauches réalisées par les entreprises de moins de 250 salariés bénéficient d'une prime trimestrielle de 500 euros durant les 2 premières années du contrat, soit 4 000 euros au total . La prime « Embauche PME » s'adresse aux petites et moyennes entreprises de moins de 250 personnes qui embauchent un salarié payé jusqu'à 1,3 fois le Smic, quels que soient leur statut. Le bénéfice de l'aide financière est réservé à l'embauche d'un salarié en CDI, CDD de 6 mois et plus, transformation d'un CDD en CDI ou contrat de professionnalisation d'une durée supérieure ou égale à 6 mois. Les décaissements ont débuté au mois d'avril 2016 conformément aux délais de versements, l'aide étant versée à l'échéance de chaque période de trois mois civils d'exécution du contrat de travail à raison de 500 euros maximum par trimestre et dans la limite de vingt-quatre mois. 3,5 M€ ont été engagés au 19 mai 2016. Cette aide devrait concerner environ 1,1 million de contrats d'embauche et porter un coût supplémentaire en 2016 de près de 0,7 milliard d'euros en crédits de paiement . Cette estimation tient compte : - des volumes de création d'emploi observés ces dernières années ; - de la part des embauches inférieures ou égales à 1,3 SMIC dans ces contrats d'une durée d'activité d'au moins 6 mois (soit près de 54 % des embauches en 2014 d'après les données de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale) ; - d'un taux de recours moyen de 70 % sur l'année ; - de la prise en compte du calcul de l'aide au prorata du temps de travail (part des temps partiel et quotité moyenne de travail en temps partiel). 2. L'articulation avec l'aide « TPE première embauche » L'aide « TPE première embauche » s'adresse aux très petites entreprises qui embauchent leur premier salarié. Le bénéfice de l'aide financière est réservé à la première embauche d'un salarié en CDI ou CDD d'au moins six mois. Il n'y a pas de plafond de rémunération, à la différence de l'aide « Embauche PME » réservée à l'embauche d'un salarié dont la rémunération telle que prévue au contrat de travail est inférieure ou égale à 1,3 SMIC. Le montant de l'aide financière (4 000 euros maximum sur deux ans) est identique , de même que le mode de versement. Pour une première embauche à salaire inférieur ou égal à 1,3 SMIC et pour une durée de contrat supérieure ou égale à 6 mois, une TPE peut demander, selon son choix, soit l'aide TPE première embauche soit la prime à l'embauche. Il ne peut, en revanche, pas cumuler les deux aides pour un même contrat d'embauche. Source : réponse du ministère du budget au questionnaire du rapporteur général |
Les ouvertures prévues par le décret d'avance, à hauteur de 1,4 milliard d'euros en AE et de 0,9 milliard d'euros en CP, ne couvrent pas la totalité des besoins au titre de l'année 2016 : le reliquat sera financé soit par redéploiement interne, soit par ouvertures supplémentaires dans le cadre du schéma de fin de gestion.
L'urgence semble établie au regard de la nécessité de poursuivre les paiements de prime à l'embauche et de mettre les crédits à disposition des régions au plus tard en juillet.
2. 158 millions d'euros ouverts pour l'allocation aux demandeurs d'asile (ADA)
158 millions d'euros sont ouverts au titre du financement de l'allocation pour les demandeurs d'asile (ADA) . L'ouverture de crédits en lien avec les demandeurs d'asile est récurrente et la réforme de l'allocation temporaire d'attente (ATA) dans le cadre de la loi portant réforme de l'asile n'a pas suffi à maîtriser durablement cette dépense d'intervention.
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Effets budgétaire et financier de la transformation de l'allocation temporaire d'attente (ATA) en allocation pour les demandeurs d'asile (ADA) Depuis le 1 er novembre 2015, l'ADA s'est substituée à l'ATA . Elle est désormais gérée par l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii), tandis que l'ATA était versée par Pôle Emploi. I. Une baisse du coût unitaire plus que compensée par une augmentation du nombre de bénéficiaires Il convient à titre liminaire de rappeler que contrairement à l'ATA, l'ADA tient compte à la fois de la composition de la famille des demandeurs (l'ATA n'était versée qu'aux adultes) mais aussi de la situation du demandeur vis-à-vis de l'hébergement . En effet, les bénéficiaires non hébergés et ayant accepté les conditions matérielles d'accueil proposées par l'OFII perçoivent un montant journalier d'ADA majoré. Dans la mesure où les mineurs accompagnants n'intervenaient pas dans le calcul des droits à l'ATA, il est difficile de procéder à des comparaisons entre les deux allocations . On relèvera néanmoins que le montant moyen versé au titre de l'ADA est de 8 € par bénéficiaire, alors que les allocataires de l'ATA percevaient 11 € par personne . À périmètre constant, les effets de la modification du barème, conjugués au transfert de la gestion de l'allocation à l'OFII - qui permet de lutter plus efficacement contre les versements indus - étaient ainsi de nature à permettre une baisse du coût de la dépense consacrée à la prise en charge financière des demandeurs d'asile : l'économie totale est estimée à 30 millions d'euros . Néanmoins, la forte croissance du nombre de bénéficiaires enregistrée depuis le début de l'année (90 586 bénéficiaires mensuels en avril 2016 contre 52 613 en novembre 2015, au moment du transfert) conduit dans les faits à une augmentation de la dépense , l'effet volume faisant plus que compenser la diminution du coût unitaire. II. La dette de l'État envers Pôle Emploi au titre de l'ATA n'est toujours pas apurée Si un apurement partiel a été opéré en fin d'année 2015, une dette de 177 millions d'euros demeure due par l'État à Pôle emploi , au titre de sommes versées au titre de l'ATA en 2014 et en 2015. Au travers d'un courrier conjoint transmis en début d'année 2016 au directeur général de Pôle emploi, le ministre de l'intérieur et le secrétaire d'État au budget auprès du ministre des finances et des comptes publics se sont engagés à apurer cette dette, selon un échéancier à définir . Source : réponse du ministère du budget au questionnaire du rapporteur général |
L'urgence est avérée : ces allocations doivent être payées et, si des crédits supplémentaires ne sont pas ouverts, l'État risque un défaut de paiement en juillet.
Cependant, la sous-budgétisation de cette allocation ne constitue pas une surprise : le rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration », Roger Karoutchi, avait signalé dès l'examen du projet de loi de finances pour 2016 que la dotation était insuffisante.
En outre, ces ouvertures ne permettront pas d'apurer la dette de 177 millions d'euros que Pôle Emploi détient sur l'État au titre de l'allocation temporaire d'attente.
3. 64,5 millions d'euros supplémentaires alloués au ministère de l'agriculture dans le cadre de la lutte contre certains risques sanitaires et de l'indemnisation de vétérinaires sanitaires
64,5 millions d'euros sont ouverts au profit du ministère de l'agriculture, concernant deux sujets bien distincts : d'une part, ces crédits financent les moyens de lutte contre trois risques sanitaires pour 58,5 millions d'euros ; d'autre part , 6 millions d'euros sont consacrés à l'indemnisation de vétérinaires sanitaires n'ayant pas fait l'objet de cotisations employeurs avant 1990.
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Détail des ouvertures de crédits prévues par le projet de décret d'avance au profit du ministère de l'agriculture I. Maîtrise des risques sanitaires Le coût budgétaire associé aux efforts de maîtrise des problématiques sanitaires apparues à l'automne 2015 peut être estimé ainsi : En ce qui concerne la fièvre catarrhale ovine (FCO), 35 millions d'euros devraient être ouvert dont la majeure partie (30 millions d'euros) serait allouée aux dépenses liées à la vaccination en France métropolitaine et en Corse. Concernant l' influenza aviaire hautement pathogène (IAHP), 23 millions d'euros devraient être ouvert dont 16 millions d'euros au titre de l'assainissement des foyers et de l'indemnisation des éleveurs et 7 millions d'euros pour des mesures de surveillance. Enfin, dans le cas de Xylella fastidiosa, est prévue l'ouverture de 0,7 million d'euros au titre de mesures de surveillance. II. Indemnisation des vétérinaires sanitaires n'ayant pas fait l'objet de cotisations employeurs avant 1990 Il est difficile d'estimer les montants globaux en jeu compte tenu de la complexité des dossiers et de la multiplicité des paramètres. Les crédits mobilisés dans le cadre du décret d'avance (6 millions d'euros) doivent permettre le règlement de 210 dossiers identifiés en 2016 . L'administration a reçu, au 10 mai 2016, 1 783 demandes : - 507 dossiers sont prescrits ; - 1 276 dossiers ne sont pas prescrits. Sur les dossiers non prescrits : - 1 004 propositions d'assiette ont été envoyées aux vétérinaires dont 898 ont été acceptées ; - 265 dossiers ont fait l'objet d'un protocole déjà soldé ; - 210 dossiers pourraient faire l'objet d'un protocole en 2016. La prescription courant à compter de la 5 ème année après le départ en retraite des vétérinaires concernés, les demandes continuent à parvenir au ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt. Environ 500 demandes (hors flux) resteront à instruire en 2017 ou les années suivantes . En 2015, le Conseil d'État a admis un pourvoi en cassation contestant le départ en retraite des vétérinaires comme point de départ de la prescription quadriennale des dettes de l'État. La décision du Conseil d'État est attendue en principe pour juillet 2016 : 507 dossiers (hors flux) sont concernés. Source : réponse du ministère du budget au questionnaire du rapporteur général |
Si l'urgence concernant les problématiques sanitaires que rencontre le monde agricole ne fait guère de doute, votre rapporteur général émet en revanche davantage de réserves sur le caractère imprévisible de l'indemnisation des vétérinaires sanitaires .
Pour mémoire, le Conseil d'État a jugé que les vétérinaires ayant exercé un mandat sanitaire avant 1990 et reçu à ce titre des salaires pouvaient recevoir une indemnisation. Le ministère de l'agriculture a alors décidé de proposer aux vétérinaires une procédure de règlement amiable. Cette procédure s'est révélée très longue : sur près de 1 800 demandes transmises, seuls 265 dossiers, soit moins de 15 % du total, ont fait l'objet depuis 2011 d'un protocole soldé. Le temps joue en la faveur de l'administration, notamment en raison de la prescription quadriennale (les dettes cessent d'être dues quatre ans après le départ en retraite des vétérinaires) et du fait que certains des vétérinaires concernés peuvent décéder.
L'administration argue d'une décision du Défenseur des droits et de l'augmentation du nombre de référés-provision pour justifier l'accélération soudaine à venir du traitement des dossiers.
Il n'en reste pas moins que le risque juridique et budgétaire associé à la conclusion de protocoles était connu des services et avait d'ailleurs déjà fait l'objet d'un décret d'avance l'an dernier. Il paraît donc surprenant qu'aucun crédit n'ait été ouvert à ce titre en loi de finances initiale pour 2016 .
4. 150 millions d'euros de crédits du programme d'investissements d'avenir (PIA) redéployés au profit du fonds d'aide à la rénovation thermique (FART)
Enfin, 150 millions d'euros en AE et en CP ont été redéployés de l'action « Démonstrateurs de la transition écologique et énergétique » vers le fonds d'aide à la rénovation thermique (FART). Cette augmentation des crédits du FART est rendue nécessaire par la décision du Gouvernement de porter à 70 000 le nombre de bénéficiaires du fonds en 2016. Pour mémoire, en 2015, 49 706 propriétaires ont bénéficié des aides du Fonds d'aide à la rénovation thermique (FART) dont 43 710 propriétaires occupants, 3 791 propriétaires bailleurs et 2 205 syndicats de copropriétaires. Ce niveau est comparable à celui de 2014. Après redéploiement, les crédits du FART s'élèvent à environ 687 millions d'euros .
Deux remarques peuvent être faites.
D'une part, sur la forme, ce redéploiement est difficilement lisible car il fait intervenir des mouvements budgétaires et comptables complexes , qui ne sont pas tous retracés dans le décret d'avance : il faut noter en particulier que l'annulation de 150 millions d'euros au titre des aides à la pierre ne permet pas de voir dans le décret d'avance l'ouverture de 150 millions d'euros pour le FART : cette annulation compense les ouvertures prévues, aussi la mission « Égalité des territoires et logement » n'apparaît-elle pas explicitement dans le projet de décret d'avance.
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Une mécanique budgétaire et comptable
complexe
Le redéploiement de crédits de l'action « Démonstrateurs de la transition écologique et énergétique » vers le fonds d'aide à la rénovation thermique (FART) nécessite quatre mouvements budgétaires et/ou comptables distincts, dont un seul est clairement retracé par le projet de décret d'avance : 1) Intervient d'abord un rétablissement de crédits à hauteur de 150 millions d'euros depuis l'action « Démonstrateurs » vers le programme 181 « Prévention des risques » de la mission « Écologie, développement et mobilité durable », dans la mesure où la spécialité de ce programme est la plus proche de l'action « Démonstrateurs » : cette procédure comptable, infra-réglementaire, est antérieure au décret d'avance ; 2) Il doit ensuite être procédé à une annulation de 150 millions d'euros sur le programme 181 : celle-ci apparaît dans le décret d'avance ; 3) À cette annulation correspond une ouverture de 150 millions d'euros sur le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat », dont la spécialité est la plus proche de l'action FART. Cependant, cette ouverture n'apparaît pas dans le décret d'avance car elle est compensée par l'annulation de crédits initialement destinés à financer les aides à la pierre ; 4) Devrait enfin intervenir le décaissement des crédits supplémentaires en direction de l'Agence nationale de l'habitat (Anah), qui gère le FART. Ce mouvement, qui sera postérieur à sa publication, n'apparaît pas non plus dans le projet de décret d'avance. Source : commission des finances du Sénat à partir des éléments transmis par le ministère du budget au rapporteur général |
D'autre part, sur le fond, les crédits redéployés paraissent très importants , surtout dans la mesure où 50 millions d'euros avaient déjà été ajoutés en décembre 2015 pour couvrir les besoins de 2016.
* 1 Ou la constatation de recettes supplémentaires - mais, dans la pratique, ce dernier cas est très rare.