V. LA DÉCISION D'INTERVENTION OBÉIT-ELLE À UNE ANALYSE STRATÉGIQUE SUFFISANTE ?
Les décisions d'intervention militaire font l'objet d'un processus très élaboré de veille, d'anticipation et de planification. Ce processus garantit la qualité de la décision finale prise par l'autorité politique suprême. Certains acteurs ou observateurs ont essayé d'exposer les critères qui fondent, aux termes d'une analyse stratégique les bonnes décisions, en se gardant d'en faire une norme qui contraindrait la liberté d'appréciation ou d'action de l'autorité politique suprême, mais qui peuvent constituer des éléments d'appréciations utiles pour les décideurs. Analyser les décisions d'engager des opérations militaires extérieures à l'aune de ces critères est un exercice rétrospectif riche d'enseignement.
A. LA PRÉPARATION DES DÉCISIONS D'INTERVENTION
La décision d'intervention appartient au Président de la République, chefs des armées, en Conseil de défense et de sécurité nationale. Pour préparer sa décision, l'état-major des armées a mis en place un processus qui repose sur une capacité de veille et d'anticipation et sur une capacité de planification des opérations. Ce processus qui garantit la liberté de décision et d'action du Président, lui permet également de décider rapidement en cas de besoin et aux Armées d'exécuter ses décisions dans les meilleures conditions de temps et de sécurité.
1. Veille et anticipation
Elle repose, en premier lieu, sur une veille stratégique pluridisciplinaire large des différentes régions, mais englobe également les évolutions technologiques. Cette veille, pilotée par le directeur du renseignement militaire est alimentée par les services de renseignement dont disposent le ministère de la défense, la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et la Direction du renseignement militaire (DRM), mais aussi par sa Direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS) qui examine les évolutions à 10 ans.
En outre, une capacité d'anticipation qui se focalise sur l'avenir immédiat (6 à 24 mois) à travers les travaux du « groupe d'anticipation stratégique 83 ( * ) » pilotée par le Chef d'état-major des armées (CEMA) permet ensuite la mise en oeuvre de travaux de planification « froide 84 ( * ) », voire des orientations en matière de planification, de coopérations structurelle ou opérationnelle au profit des pays les plus fragiles et de renseignement .
Ce travail d'anticipation stratégique constitue les premières étapes du processus français de décision susceptible de conduire à la planification d'une opération militaire extérieure qui sera décidée par le Président de la République en conseil de défense .
Le succès des opérations sera nécessairement conditionné par la qualité de ces travaux qui doivent engerber tous les champs de la connaissance et permettre de déclencher une décision d'engager une planification pré-décisionnelle le moment venu, lors de l'émergence d'une crise ou à la demande des autorités politiques, et au CEMA de présenter au conseil de défense des options stratégiques d'engagement des forces armées .
Si ces phases amont sont insuffisamment préparées, si la crise est considérée comme une surprise stratégique, il sera difficile de trouver dans l'urgence les solutions les plus appropriées, et l'intervention militaire présentera un risque plus grand dans son exécution, mais aussi dans son résultat.
S'il existe une concertation avec d'autres départements ministériels, notamment le Quai d'Orsay, dans ces phases, notamment la troisième, il reste que seules les armées ont développé de façon aussi importante ce travail de planification continue, il serait souhaitable que cette planification puisse être entreprise avec la même rigueur sur le plan diplomatique, mais aussi sur le plan de la situation économique et du développement de certaines régions, afin de présenter une stratégie globale et, en cas de crise, une planification stratégique puis opérationnelle qui aborde l'ensemble des leviers de résolution de la crise et non le seul levier militaire.
Actuellement, des dispositifs de veille et d'analyse existent au ministère des affaires étrangères à travers le CAPS et au sein de la direction générale des affaires politiques et de sécurité, mais aussi à la direction du Trésor s'agissant de la situation économique, mais elles sont moins formalisées et ne débouchent pas sur des travaux de planification, seule la stratégie Sahel développée en interministériel par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) constitue un essai de stratégie globale.
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Le dispositif de veille et d'anticipation du ministère des affaires étrangères et du développement international C'est naturellement que, avec son réseau d'ambassades et ses échanges quotidiens avec les autorités des pays étrangers, et leurs représentants en France, le ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI) contribue à la fonction connaissance et anticipation. La France dispose du troisième réseau diplomatique au monde par le nombre de ses postes, dans lesquels sont déployés en permanence plus de 75% des agents du ministère. En complément de la production diplomatique habituelle des postes et de ses directions, le MAEDI mène traditionnellement des travaux d'anticipation au Centre d'analyse, de prévision et de stratégie (CAPS), et participe aux travaux interministériels menés régulièrement sous la conduite du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), comme à ceux menés dans les instances internationales. Ces travaux d'anticipation et d'alerte précoce se sont toutefois renforcés sur la période récente, avec la montée en puissance, depuis 2008, du centre de crise et de soutien (CDCS). Le CDCS a été chargé, par décret du 16 mars 2009, de « la veille, de l'anticipation, de l'alerte et de la gestion des crises se déroulant à l'étranger et nécessitant soit une réaction à un événement menaçant la sécurité des ressortissants français à l'étranger soit une action humanitaire d'urgence » . En plus d'une veille mondiale permanente maintenue 24h/24, le centre de crise et de soutien évalue les risques de déstabilisation dans les 163 pays où la France a une représentation. Il dispose pour cela d'un système d'alerte précoce, développé ces deux dernières années, conçu pour anticiper les crises en mettant en oeuvre une logique d'approche globale, qui prend en compte les facteurs de déstabilisation endogènes et exogènes des pays où nous sommes présents. Sans prétendre à une fiabilité parfaite, ces évaluations permettent d'orienter les actions des acteurs publics, notamment en matière de coordination de l'action humanitaire et de réponses aux crises. En matière de veille, les priorités géographiques sont établies en fonction des intérêts que la France souhaite préserver (présence de nombreux ressortissants, routes d'accès ou de transit de ressources clefs, engagements politiques à titre bilatéral ou multilatéral). |
2. La planification
Le travail de planification se déroule en deux phases, la planification pré-décisionnelle et la planification opérationnelle sous la houlette du Centre de planification et de conduite des opérations (CPCO) et du Sous-Chef Opérations. Chacune des deux phases débouche sur la préparation de décisions qui sont soumises au Conseil de défense, présidé par le Président de la République.
En théorie successives, la planification pré-décisionnelle et la planification opérationnelle sont conduites en parallèle de façon à pouvoir entrer rapidement dans l'action si le Président le décide, notamment au regard de l'évolution de la crise.
a) La planification pré-décisionnelle
Lorsqu'une crise commence à émerger au regard des éléments fournis par les processus de veille et d'anticipation, le CPCO, en s'appuyant sur les moyens de renseignement du ministère de la défense procède à une évaluation de la situation et élabore des options stratégiques d'engagement des armées pour ralentir l'éclosion de la crise ou participer à sa résolution.
Ces options sont élaborées en s'appuyant sur le réseau interministériel. Le CPCO travaille avec le ministère des affaires étrangères (direction des affaires stratégiques et de sécurité), avec le SGDSN, les ministères concernés, souvent le ministère de l'intérieur s'il y a une problématique de sécurité intérieure.
Elles prennent en compte également le travail itératif et de partage d'informations avec le réseau international. Il s'agit à ce stade d'apprécier les intentions des forces alliées européennes, américaines et régionales de la zone affectée par la crise et des organisations de sécurité collectives (OTAN, organisations régionales africaines par exemple...). Nombre de ces partenaires disposent d'officiers de liaison au CPCO et la France peut s'appuyer sur son réseau d'attachés de défense auprès des pays ou organisations, pilotés par la DGRIS.
A l'issue de ce travail, le CEMA est en mesure de proposer des scénarii en Conseil de défense restreint assortis d'options stratégiques d'engagements militaires, par exemple un scénario d'action indirecte au profit des forces du pays concernés et/ou de celles déployées par une organisation internationale (Organisations régionales, Nations unies) en détaillant les modalités d'appuis envisagées au profit de ces forces (renseignement, mentorat, logistique, équipements) et un scénario d'action directe qui prévoit l'envoi de forces armées en identifiant les alliés potentiels sur le terrain, le cadencement des opérations, leur articulation avec une force régionale ou internationale en relais... Les scénarios sont assortis d'éléments qui permettent d'apprécier les effectifs à engager, le calendrier possible, le coût... par phase, mais aussi le risque militaire estimé de façon réaliste ainsi que les implications diplomatiques (résolutions du CSNU par exemple) ou en matière d'approche globale impliquées par la stabilisation : déploiement d'une mission des Nations unies : opérations de maintien de la paix (OMP), actions de développement, processus politique. Ces options sont discutées préalablement en réunions interministérielles.
Ces travaux sont présentés au sein du conseil de défense, discutés par les membres de ce conseil et débouchent sur une décision du Président de la République.
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L'approche préventive du ministère des
affaires étrangères
Lorsqu'une dégradation est perçue, le MAEDI mobilise d'autres outils à titre préventif. Le MAEDI utilise l'ensemble des leviers politiques et diplomatiques pour mettre en oeuvre une approche globale de consolidation de la paix, en priorité dans les zones susceptibles d'affecter la sécurité de la France et de ses ressortissants. Le MAEDI agit ainsi, par exemple, afin de consolider une autorité étatique légitime en mesure d'exercer sa souveraineté sur un territoire (consolidation de l'Etat de droit, réforme du secteur de la sécurité), souvent en coordination avec les organisations multilatérales (Nations unies, Union européenne, Union africaine, OSCE...). |
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Le rôle de la Direction de la coopération de sécurité et de défense (DCSD) du MAEDI, en coordination avec le ministère de la Défense, est important à ce titre, en complément des autres appuis fournis par ailleurs (notamment : aides budgétaires, appuis au développement, appuis aux processus électoraux). Nos efforts, dans la zone sahélo-saharienne, à l'égard de la Tunisie, ou encore du Liban, en sont l'illustration. En fonction de l'évolution de la situation et de l'importance de la crise au regard des intérêts français, une task force peut être créée au sein du MAEDI, afin de coordonner les actions des différentes directions concernées du ministère ainsi que des autres acteurs de l'interministériel, en particulier le ministère de la Défense. |
b) La planification opérationnelle
La planification opérationnelle consiste à élaborer un concept d'opération, un effet militaire à obtenir, à constituer la force et à définir ses moyens, à fixer un calendrier et un plan de campagne comportant plusieurs phases et à organiser sa projection.
Ces questions sont traitées dès que les options stratégiques sont élaborées grâce aux apports des états-majors d'armée, du Commandement pour les Opérations interarmées créé en 2016 (ex état-major de force et d'entraînement EMIA-FE), du Commandement des Opérations spéciales, du Commandement des soutiens et des acheminements 85 ( * ) , créé en 2014, pour les orientations logistiques 86 ( * ) ...
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Le Commandement des opérations interarmées Succédant à l'état-major interarmées de force et d'entraînement (EMIA-FE), il répond au besoin permanent d'adapter les outils de combat à la réalité des opérations. L'apparition de nouveaux acteurs et la mutation des formes de violence, l'intégration de plus en plus poussée des différentes composantes interarmées, l'évolution de domaines aussi différents que le ciblage ou la cyber défense, nécessitent de disposer d'un état-major capable de préparer et de conduire les opérations « à venir ». Sous l'autorité du sous-chef d'état-major « opérations », le CPOIA est un organisme unique, tant par son aptitude à conduire une campagne militaire interarmées, que par la nature et la diversité des actions qu'il mène dans le domaine de la préparation opérationnelle. Le CPOIA a vocation à exercer le commandement de niveau opératif sur un théâtre d'opérations. Par essence interarmées, ce commandement est le niveau d'intégration, de combinaison et d'évaluation des effets produits par l'action de la Force. Il recouvre des dimensions militaires, civilo-militaires et politico-militaires. |
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En appui du Centre de planification et de conduite des opérations (CPCO), le CPOIA conduit ou participe à des travaux de planification chaude (concernant des opérations en cours) ou froide (comme l'anticipation d'une évacuation de ressortissants). Tout son personnel, quel que soit son domaine d'expertise, est amené à contribuer à des Joint operations planning groups (JOPG), dans le cadre d'opérations ou d'exercices. Chaque militaire du CPOIA est susceptible d'être déployé, dans le cadre d'un module opératif projetable (MOP), constitué en fonction de la nature de la mission : par ailleurs, le CPOIA maintient en alerte H24 une équipe de liaison et de reconnaissance de théâtre (ELRT), susceptible de répondre à toutes sollicitations du CPCO. Le CPOIA assure la préparation à l'engagement des forces, dans un cadre national ou international, via le pilotage des activités d'entraînement interarmées et l'organisation d'exercices bilatéraux ou multinationaux. De plus, il procède à des missions d'évaluation des PC COMSUP et COMFOR et de la chaîne OTIAD. Son implication dans la formation au profit des armées et services, est orientée vers le déploiement d'états-majors en opération. Ces formations sont actualisées en fonction des retours d'expérience (RETEX), de l'engagement de nouvelles aptitudes interarmées et des évolutions de doctrine. L'efficacité des opérations repose sur une intégration de plus en plus forte et des combinaisons de plus en plus complexes des capacités inter-composantes. Le CPOIA développe et entretient ces capacités, en se définissant comme la plateforme de pilotage de dix des 16 domaines interarmées et en assurant la tutelle organique et/ou fonctionnelle d'organismes d'expertises capacitaires uniques et atypiques. |
A ce stade, dans un processus itératif qui fait intervenir des options politiques (volonté d'associer des alliés) et des options techniques (avons-nous les capacités d'agir seuls ?), un travail sur l'intégration de moyens alliés sera réalisé.
Plus le processus se déroule dans le temps long, mieux il a été anticipé et mieux la réalisation sera aboutie et sécurisée. Le Sahel ayant été identifié depuis plusieurs années comme une zone potentielle de crise (notamment avec la multiplication des prises d'otages), un certain nombre d'options militaires avaient pu être préparées à un assez grand niveau de détail (effectifs et temps nécessaires pour réaliser une opération, recours à des experts connaissant les populations, recherches historiques sur les itinéraires de commerce et de trafic.
Cette préparation est nécessaire pour préparer les ordres clairs indispensables à la conduite des opérations sur le terrain.
Les différentes options seront soumises au conseil de défense qui les discute. A l'issue de cette discussion, le Président décide. Un relevé classifié du Conseil de défense est réalisé par le SGDSN et débouche sur un ordre d'opération, et une directive administrative et logistique produits est diffusée par l'état-major des armées. Cette dernière précise le périmètre géographique du théâtre d'opérations et les modalités administratives, logistiques, financières et techniques de l'opération 87 ( * ) . Après le lancement de l'opération, des textes réglementaires peuvent être pris pour ouvrir le bénéfice de certains droits individuels au profit du personnel qui y est engagé.
3. Le conseil de défense
Au sommet de l'État, les conseils qui traitent de défense, de sécurité intérieure et de crises extérieures ont été unifiés par la loi de programmation militaire du 29 juillet 2009 en un unique conseil de défense et de sécurité nationale. Le code de la défense (art. L111-3) indique en effet que, si la politique de la défense est définie en conseil des ministres :
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« Les décisions en matière de direction générale de la défense et de direction politique et stratégique de la réponse aux crises majeures sont arrêtées en conseil de défense et de sécurité nationale. Les décisions en matière de direction militaire de la défense sont arrêtées en conseil de défense et de sécurité nationale restreint. Les décisions en matière de direction militaire de la défense visent en particulier la définition des buts à atteindre, l'approbation des plans correspondants, la répartition générale des forces entre les commandants en chef ou interarmées et les mesures destinées à pourvoir aux besoins des forces. Les orientations en matière de renseignement sont arrêtées en Conseil national du renseignement, formation spécialisée du conseil de défense et de sécurité nationale. » |
Ce regroupement améliore et rend plus cohérents la préparation des décisions et le suivi de leur mise en oeuvre. Le Conseil de défense est ainsi compétent pour toutes les questions de défense et de sécurité, qu'il s'agisse de la programmation militaire, de la politique de défense et de sécurité, de la programmation de sécurité intérieure, de la sécurité économique et énergétique, de la lutte contre le terrorisme ou de la planification de réponse aux crises. Il comporte deux formations spécialisées qui traitent de sujets spécifiques avec une composition adaptée : le Conseil national du renseignement, le Conseil des armements nucléaires. Il peut également se réunir en formation restreinte, par exemple pour des questions touchant à la conduite des opérations extérieures. Il est dans tous les cas présidé par le Président de la République 88 ( * ) .
Le code de la défense (art. R.1122-2) précise que, en formation plénière, le Conseil de défense et de sécurité nationale comprend, outre le Président de la République : le Premier ministre, le ministre de la défense, le ministre de l'intérieur, le ministre chargé de l'économie, le ministre du budget, le ministre des affaires étrangères. S'il y a lieu, sur convocation du Président de la République, d'autres ministres, pour les questions relevant de leur responsabilité, peuvent participer au conseil.
En outre, le conseil de défense et de sécurité nationale peut être réuni en conseil restreint ou en formation spécialisée, dans une composition fixée par son président en fonction des points figurant à son ordre du jour (Art R. 1122-3). De même, le Président peut-il convoquer pour être entendu par le conseil, en formations plénière, spécialisées ou restreintes, toute personnalité en raison de sa compétence. (Art R. 1122-4).
Ces dispositions permettent au Chef d'état-major des armées d'assister au Conseil de défense, et souvent également au DGSE, voire désormais, avec la menace du terrorisme sur le territoire national, au DGSI. De même, le Président est souvent assisté de son conseiller diplomatique et du chef de son état-major particulier.
Le secrétariat du conseil de défense et de sécurité nationale, dans ses formations plénière, spécialisée ou restreinte, est assuré par le secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (Art R. 1122-5). Il est présent au conseil, assisté d'un officier général en charge de la préparation des conseils de défense et de sécurité nationale 89 ( * ) . Il rédige le relevé de décision qui est soumis à la signature du Président. Il en assure l'ampliation et doit ensuite suivre la bonne exécution des mesures décidés.
Dans le cas des conseils consacrés aux opérations, le SGDSN fournit une note d'analyse et de synthèse de la situation du pays, fruit de son travail quotidien avec les principaux ministères et services concernés. Cette note vient en tête du dossier avant les contributions de chaque ministère.
Dans son fonctionnement, le Conseil de défense et de sécurité nationale est loin d'être une simple instance de validation des propositions préparées en amont, il est un véritable lieu d'échanges et de discussions entre les membres. De ces échanges, résultent des souhaits et des priorités qui seront pris en compte dans la décision et, par voie de conséquence, dans la planification et dans les ordres d'opérations.
La souplesse de l'organisation du Conseil de défense et de sécurité nationale, sa capacité à se réunir rapidement, et son adossement à une chaîne performante de veille, de planification, permet au Président de la République de décider rapidement, si besoin, une opération extérieure. Ce mode de décision, qui constitue une originalité propre à notre pays. Il contribue à l'efficacité des interventions militaires.
* 83 Tous les acteurs sont présents à cette réunion : DCSD, DRM, DGRIS et Cabinet du ministre.
* 84 Ainsi, dès 2010, après avoir relevé la dégradation de la situation dans la bande sahélo-saharienne, avec notamment la multiplication des prises d'otages, le CEMA avait-il donné instruction de préparer des options pour le Sahel qui seront mises en oeuvre en 2013 pour la reconquête de l'Adrar des Ifoghas sur AQMI.
* 85 Issu de la fusion du Centre Multimodal des Transports (CMT) et du Centre Interarmées de Coordination de la Logistique des Opérations (CICLO), le CSOA est devenu depuis le 1er juillet 2014 l'intégrateur du soutien logistique interarmées. A ce titre, il assure la conduite et la coordination interarmées du soutien logistique de nos forces à l'occasion de toute activité opérationnelle. Il agit sous les ordres directs du SCOPS et en application des directives du CPCO.
* 86 C'est à ce stade par exemple que sont préparées les décisions en matière d'externalisation de tout ou partie des soutiens et acheminements en fonction du niveau de sécurité du théâtre d'opérations et au regard des moyens disponibles et de la capacité d'endurance.
* 87 Une DAL est établie par opération et actualisée autant que de besoin dès lors qu'une des conditions ou une des modalités évolue (zone géographique, volume, modes d'action, mise en oeuvre). Ce document est signé par le Sous-Chef Opérations de l'EMA. Les DAL sont des documents à diffusion restreinte qui ne sont pas diffusés.
* 88 Qui peut se faire suppléer par le Premier ministre.
* 89 Immédiatement après la convocation d'un conseil, et selon le délai dont il dispose, le SGDSN convoque une réunion des directeurs de cabinet ou de leurs représentants pour faire avec les représentants de la présidence, le point sur les attendus du conseil, faire exposer par les ministères leurs positions et demander des contributions écrites pour la constitution du dossier des participants.