B. UN EFFORT PARTICULIER DANS LE SAHEL
Envisagée dans la réflexion sur la stratégie Sahel de l'Union européenne depuis l'automne 2010, la mise en place de missions PSDC a été sans cesse repoussée jusqu'en 2012 pour le Niger et 2013 pour le Mali après le déclenchement de l'offensive des groupes armés et malgré les demandes des autorités locales.
Depuis lors, la prise de conscience des Etats membres et des institutions européennes de la nécessité de soutenir plus efficacement le volet sécuritaire de la stratégie globale pour le Sahel semble progresser. Elle se traduit par la mise en place de missions de conseil et de formation au Niger et au Mali. Elle prépare leur extension à l'ensemble des Etats du G5 Sahel. Toutefois, elle bute encore sur la question de l'équipement des forces ainsi formées et entraînées.
1. La mise en place de missions
EUCAP-Sahel Niger : Créée en 2012 à la demande du gouvernement nigérien afin d'améliorer les capacités des forces de sécurité nigériennes (gendarmerie nationale, police nationale, garde nationale et forces armées) dans la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée 189 ( * ) . La mission met en oeuvre ses activités par le biais de formations et de conseil délivrés aux autorités nigériennes. La mission dispose également d'une capacité limitée de financement de projets pour l'amélioration des matériels et infrastructures. EUCAP Sahel Niger aide également à identifier des fonds pour les projets du gouvernement dans le domaine de la sécurité, en partenariat avec d'autres acteurs. Près de 80 experts internationaux, dont la majorité est issue des forces de sécurité et des services de justice européens, sont déployés en permanence à Niamey. 12 États Membres de l'Union européenne sont contributeurs. Son budget annuel s'élève à 17,77 millions d'euros. Plus de 7 000 membres des forces de sécurité intérieure, des forces armées et de la magistrature ont été formés. Dans son mandat actuel, la mission renforce son assistance en faveur des régions, avec un accent particulier sur celle d'Agadez (création d'une antenne permanente) qui fait face au plus grand nombre de menaces sécuritaires et sur celle de Diffa (région menacée par Boko Haram).
EUTM Mali : L'EUTM Mali (mission européenne de formation de l'armée malienne) a été lancée le 18 février 2013 à la suite de l'adoption par le CSNU de la résolution 2085. Elle compte actuellement un effectif d'environ 578 militaires dont une douzaine de Français. Elle compte 27 États contributeurs dont 23 membres de l'Union européenne. Le troisième mandat durera jusqu'en mai 2018.
Sa mission s'inscrit dans le cadre de l'approche globale conduite par l'Union européenne pour renforcer la sécurité au Mali et au Sahel. Son rôle consiste à apporter un soutien à la formation et à la réorganisation des forces armées maliennes afin d'améliorer leur capacité militaire dans l'objectif de rétablir puis de garantir l'intégrité territoriale du Mali sous le contrôle des autorités civiles, sans participer aux actions de combat.
Elle repose sur deux piliers :
• le conseil stratégique à destination des décideurs du ministère malien de la défense en ce qui concerne le commandement et le contrôle, le soutien logistique, les ressources humaines la préparation opérationnelle et le renseignement ;
• des formations 190 ( * ) /entraînement au profit des forces armées maliennes dans le camp d'entraînement de Koulikouro 191 ( * ) . Le mandat prévoit la formation de Groupements tactiques interarmes composés de 6 à 7 000 soldats. En 12 semaines, les Européens doivent former des Maliens qui arrivent sans formation antérieure leur permettant d'être déployés dans le nord pour lutter contre les groupes terroristes. Les deux premières semaines sont consacrées aux fondamentaux, base de la formation spécialisée (infanterie, génie, commando, logistique...), puis vient une formation en petits groupes. L'entraînement se conclut par trois semaines d'exercices par spécialité et un exercice de synthèse final pour l'ensemble du bataillon. Il n'y a pas de mentorat : les militaires déployés ne sont pas destinés à participer à des missions de combat et n'accompagnent pas les unités maliennes dans les opérations.
Depuis le début de la mission, sept bataillons maliens ont été formés et équipés, dont quatre ont déjà bénéficié d'un cycle de réentraînement. Un huitième est en en cours de formation. Le système montre une certaine capacité d'adaptation incluant la formation d'unités spécialisées, des formations techniques particulières et des formations destinées à l'encadrement . EUTM Mali a formé plus de 7 500 soldats. La coopération avec les partenaires maliens et internationaux et notamment avec Barkhane permet des retours d'expérience sur la performance des forces armées maliennes et une adaptation des formations et entraînements dispensés.
Engagé dans le nord du Mali à Kidal, le premier bataillon formé n'a pas été en mesure de maintenir ses positions face à des groupes armés touaregs, alors qu'il était, semble-t-il, en supériorité numérique, ce qui montre une certaine fragilité.
La qualité de cette formation a été fortement critiquée par le député européen Javier Nart dans une interview donnée le 16 mai 2016 à Bruxelles2 192 ( * ) . Il déplore notamment le caractère peu opérationnel de la formation, le manque de motivation des soldats et des officiers, un entraînement essentiellement défensif et insuffisamment offensif, un manque d'armement pour conduire les entraînements ce qui rend la formation purement théorique, la faible expérience des instructeurs de la réalité du terrain et du combat.
Un troisième mandat d'EUTM Mali a été approuvé le 23 mars pour une période de deux ans, jusqu'en mai 2018. Dans ce cadre, l'objectif général de la mission reste le même, mais la zone d'activité est étendue jusqu'à la boucle du fleuve Niger (incluant Tombouctou et Gao). Aux missions anciennes s'ajoutent deux objectifs nouveaux :
• d'une part, une contribution au processus, encadré par la MINUSMA, de désarmement, de démobilisation et de réintégration (DDR) s'inscrivant dans le cadre de l'accord de paix, sous la forme de sessions de formation afin de faciliter la reconstitution des forces armées maliennes ouvertes à tous », c'est à dire la formation d'unités où se trouvent des ex-combattants réintégrés dès que les conditions le permettront.
• et d'autre part, un soutien au processus du G5 Sahel dans le cadre des activités menées en appui aux forces armées maliennes, en contribuant à renforcer la coordination et l'interopérabilité avec les forces nationales du G5 Sahel ».
Le budget de l'opération sur les deux ans s'élève à 33,4 millions d'euros (+ 20%) par rapport à la période précédente. L'Allemagne assure le commandement de cette mission comme nation-cadre, la Belgique lui succédera à partir de juillet prochain.
Il est essentiel qu'EUTM Mali dispose des ressources humaines et matérielles nécessaires pour remplir sa mission dans le cadre de ce nouveau mandat La pérennisation des effets bénéfiques de la mission suppose toutefois qu'au-delà des efforts de formation un soutien en équipement soit apporté aux forces armées maliennes. Dans ce contexte il est impératif de mettre en oeuvre rapidement l'initiative de renforcement des capacités des États tiers en faveur de la sécurité et du développement du Mali.
EUCAP Sahel Mali : créée en avril 2014, au titre de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), la mission civile de soutien aux forces de sécurité intérieure du Mali EUCAP Sahel Mali, pour répondre à une demande des autorités maliennes, a été lancée le 15 janvier 2015 en complément de la mission EUTM Mali. Cette mission assiste le gouvernement malien dans la réforme de ces forces de sécurité intérieure et conseille la Police, la Gendarmerie et la Garde Nationale maliennes dans sa mise en oeuvre. L'objectif est d'améliorer leur efficacité opérationnelle, de rétablir leurs chaînes hiérarchiques respectives, de renforcer le rôle des autorités administratives et judiciaires en matière de direction et de contrôle de leurs missions, et de faciliter leur redéploiement au nord du pays. Il est prévu de former 600 cadres officiers et sous-officiers chaque année et au total 1/3 des cadres de ces trois corps. Le budget d'EUCAP Sahel Mali pour 2016 s'élève à 19 millions d'euros.
Le caractère peu opérationnel des formations militaires dispensées n'a pas permis aux forces armées maliennes de reprendre leurs positions dans le nord du Mali et elles continuent de subir la pression de groupes armés dans le centre du pays. En outre, pour des raisons de stabilité politique, il n'est envisagé de les redéployer qu'au sein de patrouilles communes avec les groupes armés signataires des accords d'Alger. Les blocages sur la mise en oeuvre des lois de décentralisation n'a pas permis à ce jour d'avancer dans cette voie. En outre, les éléments de ces groupes devraient recevoir une formation équivalente, l'objectif étant de travailler dans des groupes mixtes.
Malgré ces retards, il convient d'ores et déjà d'envisager cette perspective, mais aussi d'améliorer la formation des forces armées maliennes pour les rendre plus efficaces.
Aujourd'hui, la formation en opération est apportée par la force Barkhane dont c'est un volet de la mission à travers des patrouilles mixtes et des opérations communes.
|
Proposition : Agir au sein des instances européennes et des États-membres pour rendre les formations dispensées plus opérationnelles. Renforcer la coopération entre EUTM et Barkhane, permettre aux instructeurs d'EUTM de participer à des opérations de Barkhane ou à des patrouilles mixtes pour connaître la réalité du terrain et des combats et parfaire l'instruction apportée aux forces armées maliennes. |
2. L'extension des missions au G5 Sahel
Le Conseil des ministres de l'Union européenne a donné mandat, lundi 20 juin 2016, au SEAE, d'étudier la régionalisation des missions PSDC au Sahel « dès que possible ». Ce développement répond à un besoin exprimé par les pays de la région qui souhaitent « une plus grande implication au titre de la PSDC notamment au plan militaire car, bien souvent, ce sont les militaires qui assurent la sécurisation des frontières, particulièrement dans les zones instables. Du côté européen, le contrôle des migrations et la lutte contre le terrorisme sont devenus des dossiers prioritaires.
L'objectif est de faire bénéficier les trois autres pays de la région (Burkina Faso, Mauritanie, Tchad) de l'expertise et des formations européennes. Le soutien européen passerait par plusieurs axes : le déploiement d'officiers de liaison d'EUTM Mali et d'EUCAP auprès des gouvernements de tous les pays du G5 Sahel 193 ( * ) , l'extension à leurs forces armées et de sécurité des formations dispensées par ces missions 194 ( * ) , une décentralisation de l'encadrement 195 ( * ) , le soutien aux structures du Sahel 196 ( * ) , les équipements.
Cette régionalisation qui place le G5 Sahel comme un interlocuteur de l'Union européenne est souhaitable, elle ne pourra que conforter l'action engagée par la France qui a retenu ce cadre pour l'opération Barkhane à la demande des pays du G5 Sahel. Dans ce cadre, outre la mission de conseil conduite par la DCSD, la France contribue à la formation opérationnelle des forces du G5 Sahel (voir supra p. 142).
3. La question des équipements
En plus de la formation, les pays du Sahel demandent des équipements et des infrastructures. Si, pour les forces de sécurité intérieure, différents instruments existent : Instrument de stabilité, Fonds européen de développement, Trust fund, la question est plus controversée au sein de l'Union européenne pour le financement des forces militaires. C'est tout l'enjeu du débat en cours sur la construction de capacités à l'appui de la sécurité et du développement ou « Capacity building in support of security and development » (CBSD) 197 ( * ) , un outil essentiel dans la stratégie européenne visant à stabiliser les pays du voisinage et au-delà au niveau de la sécurité, qui concerne en grande partie l'Afrique mais pas seulement.
La Commission européenne a proposé le 5 juillet 2016 de mettre en place une assistance européenne permettant de financer la formation et les équipements pour les forces de sécurité « y compris militaires », de pays tiers. Plusieurs limites ont cependant été posées comme l'existence de circonstances exceptionnelles et d'un consensus dans le pays tiers concerné Le soutien de l'UE permettra de couvrir les programmes de renforcement des capacités, avec la formation, le mentorat, la fourniture d'équipements non létaux et l'amélioration des infrastructures. Il ne s'agira pas en revanche de fournir des équipements létaux ou de services liés à la mission intrinsèque d'une armée (formation de combat, armes, dépenses de fonctionnement de l'armée). Il devrait être applicable sans restriction géographique.
Cette initiative s'inscrit dans le lien, entre la sécurité et le développement, comme une partie des efforts de l'UE pour prévenir et résoudre les conflits. En effet, l'efficacité et la durabilité de la formation militaire, menée dans le cadre de la PSDC, peuvent être altérées par le manque d'équipements pour l'appliquer. Elle est rendue possible par la nouvelle interprétation des règles en matière d'aide au développement au sein de l'OCDE 198 ( * ) . Pour des raisons pragmatiques 199 ( * ) , cette assistance se fera au travers d'un outil existant : l'Instrument contribuant à la stabilité et à la paix (ICSP), qui va être modifié mais il est clair que la création d'un fonds dédié aurait constitué un message fort pour nos partenaires en conformité avec la déclaration du sommet UE-Afrique d'avril 2014 et la déclaration du sommet de La Valette de novembre 2015 et un gage de crédibilité et de cohérence..
Plusieurs limites ont cependant été posées : l'existence de circonstances exceptionnelles et d'un consensus dans le pays tiers concerné et le refus de fourniture d'équipements ou de services liées à la mission intrinsèque d'une armée (formation de combat, armes, dépenses de fonctionnement de l'armée)
A défaut, certains projets, et notamment les équipements létaux, pourraient être financés par un Trust Fund faisant appel à des donateurs étatiques ou non-étatiques en combinaison avec la PSDC ou par un mécanisme de « Clearing House » à créer. Ce concept, soumis au comité militaire de l'UE, permet de donner à l'action extérieure de l'Union un « moyen de répondre à des besoins militaires urgents, directs ou indirects, des Etats tiers et organisations partenaires . Structure informelle de facilitation, il permet de centraliser l'information concernant les besoins sur le terrain et les efforts que sont prêts à faire les donateurs, d'une manière coordonnée en évitant les doubles emplois. Géré par un unique interlocuteur, ce mécanisme serait activé au cas par cas et de manière temporaire. La décision sera prise par la Haute représentante de l'UE. Ce mécanisme présente néanmoins des limites, liées à la volonté des Etats. En l'absence de structures permanentes, il sera de nature ponctuelle, ce qui entraînera des délais pour sa création et la prise de contacts.
|
Proposition : Mettre en place un fonds dédié de l'Union européenne pour financer la construction de capacités à l'appui de la sécurité et du développement et utiliser le mécanisme de « clearing house » pour les équipements non relevables de ce fonds. |
* 189 Les objectifs de la mission :
1. Soutenir l'interopérabilité des forces de sécurité nigériennes et aider à développer leurs stratégies opérationnelles.
2. Renforcer les compétences techniques des acteurs de sécurité au Niger en matière de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée.
3. Renforcer les politiques de ressources humaines, de formation et de gestion des matériels logistiques pour valoriser les acquis des objectifs 1 et 2 dans une perspective de durabilité.
4. Soutenir le développement d'une coordination régionale et internationale dans le domaine de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée.
5. Soutenir les acteurs de la sécurité dans leurs capacités à mieux maitriser les flux migratoires et lutter plus efficacement contre les migrations irrégulières et les activités criminelles associées.
* 190 Y compris des modules portant sur en matière de droit international humanitaire et les droits de l'homme ainsi que la protection des civils.
* 191 200 instructeurs y sont déployés ainsi que du personnel d'appui et une force de protection ;
* 192 http://club.bruxelles2.eu/2016/05/avec-une-formation-inadaptee-et-sans-armement-nous-envoyons-les-maliens-a-la-mort-javier-nart/
* 193 Sept officiers de liaison d'EUTM et d'EUCAP pourraient ainsi être déployés : deux dans chacun des trois autres pays où ne sont pas déployés des missions de la PSDC (Mauritanie, Burkina Faso et Tchad). Le président burkinabé et le Premier ministre mauritanien ont déjà donné leur accord. Le Tchad devrait le faire prochainement. Un dernier officier de liaison d'EUTM sera déployé au Niger.
* 194 De différentes manières : une invitation à des personnels dans les formations déjà existantes (une formation des officiers est entamée au Mali, par EUTM), une formation des forces déjà présentes dans la Minusma, une formation autonome (l'objectif final).
* 195 Un encadrement (mentoring) pourrait aussi être mené de manière décentralisée. La mission EUCAP Niger a déjà implanté un point focal à Agadez (dans le nord du pays), EUCAP Mali et EUTM Mali commencent à déployer de manière temporaire du personnel dans les commissariats, quartiers de gendarmerie ou casernes militaires au sud du pays. Pour l'instant, les officiers chargés du "mentoring" ne sont déployés auprès des forces de sécurité qu'au Niger et au Mali. L'idée européenne est de pouvoir les déployer dans les trois autres pays, à plus long terme.
* 196 Les officiers de liaison mis en place à Nouakchott et Bamako pourraient ainsi recevoir la double tâche d'assister le secrétariat permanent du G5, ou le collège de Défense (établi à Nouakchott) et le Collège sahélien de la sécurité (établi à Bamako). Les Européens entendent aussi encourager des accords de coopération, transfrontières, au niveau bilatéral ou multilatéral comme ceux conclus entre le Tchad et le Soudan récemment. A long terme, les Européens veulent soutenir l'établissement de structures de formation au niveau régional.
* 197 On parlait auparavant de la stratégie Train & Equip, renommée pour être élargie au-delà de la formation.
* 198 Au sein du comité d'aide au développement de l'OCDE (CAD), la notion d'aide au développement sur la paix et la sécurité a été clarifiée. Dans un accord, le 19 février 2016, les Etats membres ont estimé que certains programmes, comme ceux axés sur « la (bonne) gestion des dépenses de sécurité, le rôle de la société civile dans le secteur de la sécurité, la législation sur les enfants soldats, la réforme du secteur de la sécurité, la paix civile, la prévention des conflits et la résolution des conflits, et le contrôle des armes légères et de petit calibre » étaient admissibles à l'APD. De même, la réforme du secteur de la sécurité « qui améliore la gouvernance démocratique et le contrôle civil » est admissible à l'APD.
* 199 Mettre en place un nouvel instrument aurait nécessité davantage de temps, et de difficulté pour l'insérer dans le cadre financier multi-annuel (MFF). Quant au mécanisme Athena (basé sur un financement intergouvernemental), il n'était pas « adapté ».Il ne finance, en effet, que les dépenses de fonctionnement et d'équipement des missions et opérations de la PSDC et « ne peut pas fournir l'équipement ou donner suite à l'opérationnalisation des unités de défense qu'ils ont formées ». Il n'est pas non plus conçu pour « fournir des équipements aux acteurs du secteur de la sécurité de pays tiers. Le système retenu se fonde sur une double base juridique : les articles 209 et 212 du Traité. L'un définit la politique de coopération au développement, l'autre l'assistance financière.